关于推进生活垃圾处理产业化的建议.docx

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关于推进生活垃圾处理产业化的建议

关于推进生活垃圾处理产业化的建议

【摘要】垃圾处理已成为城市可持续发展和人民群众生活水平不断提高的制约因素。

垃圾处理产业化是解决垃圾问题的有效途径，必将带来丰硕的社会、经济和资源环境效益。

为推动政府、企业、公众和行业协会等各类主体所进行的垃圾减量化、再利用和再循环活动的进程，本文从以下四个方面论述：

一、垃圾处理产业化概述，二、广州市生活垃圾处理现状，三、存在问题与原因分析，四、主要建议。

希望该报告能为政府以及所属主管部门提供一定参考依据。

一、垃圾处理产业化概述

生活垃圾源于生活和提供生活保障的生产，其处理的效益和效率又反作用于城市可持续发展和市民生活质量的提高。

广州市中心城区生活垃圾日产量达[size=12pt]7500[size=12pt]余吨，人均日产垃圾约[size=12pt]1.1[size=12pt]公斤，人均产值已达到发达国家水平，垃圾减量和资源化利用已成为国民经济生产可持续发展和人民群众生活水平不断提高的制约因素之一，生活垃圾的产业化问题到了提上政府工作日程的时候。

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（一）垃圾处理产业化的定义[size=12pt]

[size=12pt]《固体废物污染环境防治法》（[size=12pt]2004[size=12pt]年）第三条明确提出了垃圾处理“减量化、无害化、资源化和产业化”原则。

垃圾处理产业化就是要以市场为导向，找到一种有效方案，把政府统管的公益性事业行为转变成政府引导与监督、非政府组织参与和企业运营的企业行为，把被分割成源头、中间和末端的垃圾处理产业链整合成一个完整的产业体系，以实现垃圾处理社会效益、经济效益和处理效率最佳化。

垃圾处理产业化不仅涉及一般意义上的垃圾处理（即收运与末端处理），还包括垃圾源头减量处理，在此基础上，产业化将发展垃圾处理的战略、核心竞争力、产业链、产业政策与产业的组织方式等。

我国[size=12pt]90%[size=12pt]以上的垃圾处理及其配套系统仍采用事业或准事业运营方式，垃圾处理还作为政府的责任由政府通过所属事业单位全权负责，职责不清、效率低，融资困难，社会监督不力，甚至连社会效益也未必得到保障，不能适应城市化发展的要求，需要进行产业化改造。

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（二）垃圾处理产业化的内容[size=12pt]

[size=12pt]垃圾管理产业化的主要内容有二，一是完善并依据法律法规以维持产业秩序，尤其是市场秩序，避免因个人逐利而危及公众利益；二是政府逐步开放垃圾处理与服务市场；其内涵主要是社会化、市场化、集约化和法治化。

传统认识把垃圾视为无用物，并在一种社会默契下把各家各户生产的垃圾无形中转化成了公共物品，于是，垃圾处理也随之成为一种政府统管的公益事业。

垃圾处理社会化就是要将垃圾处理推回社会，使之由政府统管的公益事业转变成社会生产过程，并成为具备专业化社会分工的产业，实行政企、政事、事企、管理和作业“四分开”，利用市场机制，调节资本、技术和管理在垃圾处理中的作用，增强垃圾处理企业对市场的自适应能力，这就要求转变政府职能、改变事业单位运营模式、完善经济激励机制和垃圾处理产业链并培养企业主体。

垃圾处理是技术与资本密集产业，需要从粗放型经营转变成集约型经营，提高处理技术的先进型，尤其是提高环境保护技术的先进性，探讨静脉产业生态工业园的组织管理方式，实现垃圾处理产业化。

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[size=12pt]由此可见，垃圾处理产业化将涉及城市建设、资源环境、政府与事业单位体制改革和市场经济等诸多方面，包括政府与个人在资源环境开发利用方面的权利与义务，政府与个人对城市公益事业的责任与义务，各级政府、非政府组织与企业的产业化职责职能，垃圾生产、收运、资源化利用及处置等环节之间及各环节内部责、权、利的分配，产业化融资与经营管理利益分配的界定等等。

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[size=12pt]（三）垃圾处理产业化遵循的规律[size=12pt]

[size=12pt]垃圾处理要体现可持续发展战略，需要加强垃圾产生——处理（包括收集与转运）——处置的全过程管理，需要政府、企业、公众和行业协会等各类垃圾管理法治化主体的积极参与，树立垃圾作为低品质资源处理的指导思想，遵循“自产自消，化整为零，就地处理”的处理原则，遵循“垃圾减量、物质利用、能量利用和最终处置”的优先顺序，均衡发展垃圾分类收集、分类处理和填埋处置，并将垃圾管理责任延伸到生产、流通与服务领域，最大可能地少产垃圾并使垃圾中的资源回到经济循环，通过法制手段、科技手段、经济手段和市场手段，实现垃圾处理产业化。

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[size=12pt]（四）垃圾处理产业化法规与政策[size=12pt]

[size=12pt]垃圾是一种具有公共物品属性的低品质资源，致使处理成本尤其是资源化利用成本较高，其管理需要统筹社会、政治、经济和科技的发展，只有依靠法律和政策的强制、引导作用，垃圾处理产业化才可能实现。

为此，我国[size=12pt]2002[size=12pt]年颁布了《清洁生产促进法》，[size=12pt]2005[size=12pt]年又颁布了《可再生能源法》并开始实施新的《固体废物污染环境防治法》，[size=12pt] 2007[size=12pt]年[size=12pt]8 [size=12pt]月[size=12pt]26[size=12pt]日全国人大常委会第[size=12pt]29[size=12pt]次会议对《循环经济法（草案）》进行了初审，目前该草案已进入最后的意见征求阶段。

《固体废物污染环境防治法》明确要求垃圾处理产业化。

《清洁生产促进法》和《循环经济法（草案）》要求推行产品责任延伸制度，目的是要调整政府、企业、公众和行业协会等各类主体在产品生产、流通、消费和回收的全过程中所进行的减量化、再利用和再循环活动。

为了有效实施法律法规，相关部门又先后发布了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》[size=12pt]（[size=12pt]计价格【[size=12pt]2002[size=12pt]】[size=12pt]872[size=12pt]号[size=12pt]）[size=12pt]、《关于加快项目前期工作，积极推进城市污水和垃圾处理产业化有关问题的通知》[size=12pt]（[size=12pt]计办投资[size=12pt][2002]1451[size=12pt]号[size=12pt]）[size=12pt]、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》[size=12pt]（[size=12pt]建城[size=12pt][2002]272[size=12pt]号[size=12pt]）[size=12pt]、《市政公用事业特许经营管理办法》[size=12pt]（[size=12pt]建设部令【[size=12pt]2004[size=12pt]】[size=12pt]126[size=12pt]号[size=12pt]）[size=12pt]、《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》（环发〔[size=12pt]2005[size=12pt]〕[size=12pt]114[size=12pt]号）、《城市生活垃圾管理办法》[size=12pt]（[size=12pt]建设部令第【[size=12pt]2007[size=12pt]】[size=12pt]157[size=12pt]号[size=12pt]）[size=12pt]、及《关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税字[size=12pt]（94）001[size=12pt]号）等政策措施。

广东省和广州市制定了垃圾收费细则等。

法律法规及配套政策对垃圾处理产业化起到了指导与推动作用，也是垃圾处理产业化的保障。

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[size=12pt]（五）垃圾处理产业化的意义[size=12pt]

[size=12pt]国外实践表明，垃圾处理产业化将促进循环经济发展，推动[size=12pt]政府、企业、公众和行业协会等各类主体所进行的减量化、再利用和再循环活动，势必加速[size=12pt]城市产业结构的调整，尤其是拓展城市服务业范围，增加就业机会，是保持经济可持续发展的一个重要项目。

如今，美国垃圾再利用行业已经成为就业和经济增长的亮点，相关企业达[size=12pt]56000[size=12pt]家，提供劳动岗位[size=12pt]110[size=12pt]万个，年度总销售额[size=12pt]2360[size=12pt]亿美元。

而且，垃圾处理产业化将进一步深化管理体制改革，有利于缩小政府规模和降低政府成本，是推进城市公用事业社会化的重要内容。

此外，垃圾处理产业化还将促进投资体制改革，拓宽融资渠道，是优化资源配置的有效途径。

总之，垃圾处理产业化是解决垃圾问题的有效途径，已经成为垃圾处理的发展方向。

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[size=15pt]二、广州市生活垃圾处理现状[size=15pt]

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（一）生活垃圾处理流程及处理处置设施[size=12pt]

[size=12pt]目前，广州市中心城区日产垃圾[size=12pt]7500[size=12pt]吨左右，主要来自家庭、机关、学校、商场、市场、餐厅和食堂等产生的厨馀（约[size=12pt]45%[size=12pt]）、灰渣（约[size=12pt]10%[size=12pt]）和其它废弃物，以及街道和公共场所保结所产生的废弃物；其组成组元包括市场废弃物、膳前膳后废弃食物、纸屑纸板、木材和木制品、树枝树叶、塑料制品、橡胶、皮革、废弃电器、玻璃制品、金属制品和泥土渣石等。

广州市生活垃圾处理流程如图[size=12pt]1[size=12pt]所示。

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[size=12pt]垃圾收集方式有三：

桶装分散收集、上门袋装收集和气力收集。

街道保洁垃圾主要是桶装分散收集，居民小区垃圾主要是上门袋装收集，气力收集仅限于[size=12pt]金沙洲居住新城等[size=12pt]某些特定场所（目前未正式启用）。

街道保洁垃圾收集和居民小区垃圾收集已经社会化，由服务公司完成，创造了近万个就业岗位，主要采用人力方式完成，部分街道保洁采用机械作业。

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[size=12pt]正在建设中的金沙洲气力收集系统工设立四个中央收集站，目前阶段收集系统的总收集量为57610吨∕年（157.84吨∕日），将来收集总量可达65700吨∕年（180.00吨∕日），各中央收集站的收集量为：

1号收集系统：

13920吨∕年（38.13吨∕日），2号收集系统：

9125吨∕年（25.00吨∕日），3号收集系统：

20585吨∕年（56.40吨∕日）和4号收集系统：

13980吨∕年（38.13吨∕日）。

珠江新城和亚运村也在筹建气力收集系统。

[size=12pt]桶装垃圾和气力收集垃圾将由转运车送到李坑生活垃圾焚烧发电厂焚烧处理或送到兴丰生活垃圾卫生填埋场填埋处置；上门袋装收集垃圾或送压缩站压缩处理或送小区垃圾站集中，后转运至焚烧厂或填埋场；[size=12pt]局部城区具体操作时也可能存在交叉处理现象，如有些路边桶装收集点或小区垃圾站也可能使用压缩式垃圾转运车压缩后运送到垃圾处理处置厂（场）。

中心城区垃圾转运由各区环卫局管理，郊区部分村垃圾转运自行负责，总体而言，垃圾转运未社会化。

车型有普通密封式和带压缩装置两种型式，这两种车型都存在垃圾渗滤液沿途滴漏问题。

[size=12pt]中心城区所有垃圾都由李坑生活垃圾焚烧发电厂和兴丰生活垃圾卫生填埋场处理处置，这两座处理处置设施都位于白云区，前者距市府近30公里，后者近50公里。

李坑焚烧厂设计日处理能力900吨，兴丰填埋场设计日处理能力2000吨。

现李坑焚烧厂日消纳垃圾1100吨左右，产生炉渣230吨左右，这些炉渣和6400吨收运垃圾送兴丰填埋场填埋处置，即兴丰填埋场现每天消纳6600吨以上垃圾，大大超出了设计处理能力，可见广州市中心城区垃圾处理处置设施严重不足。

[size=12pt]筹建中的垃圾处理处置设施有：

李坑第二焚烧发电厂（日处理能力2000吨）、第三焚烧发电厂（日处理能力4000吨）、厨馀垃圾处理厂（日处理能力1000吨）和污泥处理厂（日处理能力1000吨）等。

第三焚烧厂、厨馀处理厂和污泥处理厂等组团成废物处理基地。

设施建设遇到征地瓶颈。

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（二）生活垃圾收费

[size=12pt]目前，广州市中心城区初步建立了垃圾收费体系。

生活垃圾收费包括两类：

一是居民卫生清洁费和单位垃圾代运费（统称垃圾收集费）；二是生活垃圾处理费，采用定额收费制。

垃圾收集费与垃圾处理费是两个不同概念，收缴费用的用途不同。

生活垃圾处理费主要是用于补贴生活垃圾处理处置环节（包括转运环节）所发生的设施建设和营运费用，垃圾收集费（包括居民卫生清洁费和单位垃圾代运费）主要用于支付清扫街道、收集垃圾的环卫职工的工资及社会劳动保险等费用，但单位垃圾代运费也用于补贴机关、企事业单位、个体户自产垃圾委托环境卫生服务单位运送至垃圾处理处置厂（场）所发生的运输费用。

[size=12pt]居民卫生清洁费每月每户10元，单位垃圾代运费每桶7.5元。

垃圾处理费每月每户缴垃圾处理5元，机关、企事业和个体户每桶（0.3立方米）5元，已办IC卡的暂住人员每月每人1元。

乐观估算广州市中心城区每年能征收垃圾处理费1.38亿元，但实际情况是，2004年收得5838万元，2005年也只收得6222万元，收缴率均不到50％。

[size=12pt]广州市垃圾处理费的征收对象只涵盖了惯常理解的直接生产垃圾的企事业单位、城市居民和城市常住人员，而未包括垃圾间接生产者和垃圾处理处置设施的经营者。

收费方式为定额收费制。

对城市居民按户收费，持IC卡常住人员按人头收费，居民垃圾处理费的多少与生活垃圾的排出量无关。

对企事业单位按垃圾容器收费，收费总额与垃圾量有关，但单价固定。

这种定额收费的方法实施起来比较简单，管理难度相对也较小，对提高垃圾生产当事人的环境意识有一定作用，但对于源头生活垃圾的减量化和资源化没有太大效果。

[size=12pt]目前，中心城区居民生活垃圾送往垃圾处理处置厂（场）的运输费、处理费及处理处置设施的建设费主要由财政拨款解决。

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[size=12pt]（三）处理处置设施建设营运模式[size=12pt]

[size=12pt]广州市中心城区生活垃圾处理管理已经实行环卫局、废管中心和建设营运企业三级管理，废管中心作为广州市市容环境卫生局属下的依公管理的事业单位，负责垃圾处理处置设施的建设、营运监管工作。

废管中心以公开招标形式择优选择有资质的建设与营运企业，并以管理合同形式将垃圾处理处置设施的建设与营运委托给企业管理，而不直接参与日常经营管理，但监督企业的经营活动。

经过多年实践，废管中心试图摸索出一套灵活的建设营运模式。

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[size=12pt]兴丰生活垃圾卫生填埋场和李坑生活垃圾焚烧发电厂建设都是财政拨款、废管中心组织建设，项目建设完成后交由营运公司运营，营运监管仍由废管中心承担。

填埋场和焚烧发电厂营运模式既有相同点，也有不同点，共同点是：

①营运公司负责所有营运和维护事宜。

②政府实体向营运公司付款。

③有关资产都暂时转移给营运公司。

主要不同点是：

兴丰填埋场的营运公司负责合同期内所需的所有资本投资，而李坑焚烧厂由政府承担大型整修项目等主要资本投资项目。

兴丰填埋场营运模式属于“政府投资建设（[size=12pt]B[size=12pt]）—企业拥有（[size=12pt]O[size=12pt]）—企业营运管理（[size=12pt]O[size=12pt]）—合同期满后移交（[size=12pt]T[size=12pt]）（[size=12pt]BOOT[size=12pt]）”模式，李坑焚烧发电厂营运模式属于租用管理模式。

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[size=12pt]BOOT[size=12pt]和租用经营模式是灵活、可行的，也是合法的，既保证了运营水平，又有效减少了政府的管理职能，值得借鉴。

废管中心还拟试用其它建设营运模式，如在垃圾渗滤液处理扩容工程中采用“代建——租用管理”模式，第二焚烧发电厂拟采用[size=12pt]BOT[size=12pt]模式。

多种模式并存有利于形成竞争优势，加速垃圾处理处置市场化步伐，确保项目的社会效益和经济效益，提高垃圾处理处置效率。

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[size=12pt]（四）市场开放和资本进入[size=12pt]

[size=12pt]目前，广州市中心城区垃圾处理开放的市场有以下七块：

（[size=12pt]1[size=12pt]）街道保洁、公厕管理与维护等传统市场。

（[size=12pt]2[size=12pt]）垃圾焚烧发电厂建设与运营市场。

（[size=12pt]3[size=12pt]）垃圾填埋场建设与运营市场。

（[size=12pt]4[size=12pt]）垃圾渗滤液处理市场。

（[size=12pt]5[size=12pt]）垃圾填埋气利用市场。

（[size=12pt]6[size=12pt]）垃圾综合处理厂建设与运营市场。

（[size=12pt]7[size=12pt]）焚烧厂炉渣利用市场。

街道保洁和公测管理维护市场、焚烧厂与填埋场运营市场这几块市场的运作比较理想，垃圾渗滤液处理市场和填埋气利用（发电）市场得到一定开发，但潜力仍很大。

中心城区垃圾处理处置厂（场）渗滤液日产量约[size=12pt]2000 m3[size=12pt]，现有渗滤液处理设施仅能处理[size=12pt]900 m3[size=12pt]，渗滤液处理扩容工程刻不容缓，渗滤液处理设施运营全部由营运公司负责，但设施建设还未市场化。

兴丰填埋场只有不到[size=12pt]40[size=12pt]％的填埋气得到利用，李坑填埋场填埋气全部被焚烧浪费，其余几块开放的市场还未运作起来。

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[size=12pt]大型垃圾处理转运站建设与运营市场、垃圾转运市场和垃圾分拣与物质利用市场不仅没有对社会开放，而且目前还没有形成市场。

用大型转运站取代现有星罗棋布的小型压缩站是一种趋势，垃圾分拣与物质利用是解决垃圾处理处置设施建设速度跟不上垃圾增速的有效办法，这两块市场值得开发并需要向社会开放。

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[size=12pt]垃圾处理行业具有“长效投资，稳定回报”特点，是资本的有效去向。

大量社会资本，甚至国际资本都有意投资，投资垃圾处理的企业呈逐年递增趋势。

现有保洁服务公司、渗滤液运输公司及环卫局所属环卫设备厂等这些熟悉垃圾处理行业的企业的势力迅速提升，并有意拓宽服务领域；大大小小的垃圾回收公司与废纸打包公司迅速涌现（这些公司属供销部门分管，业务上也不接受环卫局指导，其作业性质还不是严格意义上的垃圾分拣与物质利用企业）；一些大型企业也将垃圾处理作为拓展方向，威立雅集团承揽了李坑焚烧厂、兴丰填埋场及其填埋气发电等项目的运营业务，先一步进入广州垃圾处理市场，广州控股公司、广日集团、广州市市政工程研究设计院和美国卡万塔控股集团等都明确表露了投资意愿，这些实力雄厚企业的参与将推动垃圾处理产业化有序发展。

广州市垃圾处理设施建设资本的引入不是目前的迫切问题。

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[size=15pt]三、存在问题与原因分析[size=15pt]

[size=12pt]表面上看，当前广州市中心城区生活垃圾处理处置存在三个突出问题：

一是处理处置设施建设速度跟不上垃圾产量增速，日处理处置能力缺口高达[size=12pt]4700[size=12pt]余吨；二是垃圾处理处置设施布局不合理，两座处理处置场（厂），都坐落在白云区，垃圾运输距离长，致使运费和道路清洗费增高，沿途二次污染面积增大；三是垃圾处理方式简单，仅全量收运、全量焚烧和全量填埋这类简单方式，在源头减量、分类收运和分类处理方面几乎没有作为，没有形成物质利用和能量利用有机结合的综合处理体系，垃圾处理仍停留在末端处理阶段，这种末端“堵”的模式不能解决垃圾增量困扰，既不能实现资源环境保护之社会效益，也不能实现垃圾处理之效率，更无从谈及垃圾处理的经济效益。

造成这种局面的原因较多，下面就一些重要方面加以分析。

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（一）产业发育不全[size=12pt]

[size=12pt]主要表现在未形成产业链。

从技术角度看，垃圾处理产业链可表示为：

垃圾源头减量（清洁生产）——垃圾收集——转运——分拣与物质利用——能量利用——填埋处置。

从广州市垃圾处理现状看，产业发展重点集中在收集、能量利用和填埋处置，源头减量、转运和物质利用环节未受到应有重视，致使产业链被割断。

能量利用也未得到健全发展，李坑焚烧发电厂及筹建中的两座焚烧发电厂都采用全量焚烧方式，入炉垃圾热值偏低，效率低下，不符合清洁生产要求，严格意义上讲这类焚烧发电厂还不是资源电厂。

填埋处置也是全量填埋，不仅浪费了大量有机质，而且占去大量填埋容积，导致资源环境损失。

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[size=12pt]导致产业发育不全的原因较多，主要原因有四：

[size=12pt]①[size=12pt]是管理者对垃圾管理全过程缺乏认识，把主要精力放在自己偏好的环节，或出于减轻垃圾出路压力，偏重提高垃圾末端处理率，而忽视了提高垃圾资源的利用率和垃圾处理效率对于解决垃圾出路问题的重要性；[size=12pt]②[size=12pt]是缺少有力的市场主体，没有完善的环卫招投标交易市场，难以形成有效的竞争格局；[size=12pt]③[size=12pt]是相关行业，如材料、纸业、金属、能源等行业，与垃圾处理行业缺少技术、信息与管理交流；[size=12pt]④[size=12pt]是供销、资源回收与利用、环保电力等与环卫部门未就垃圾处理产业化有效交换意见，政府各部门之间缺少协同，难以引导产业化稳定健康发展。

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（二）监管体系不完善[size=12pt]

[size=12pt]中心城区垃圾处理处置设施运营监管主要由政府部门承担，自己建设自己监管，行业协会等社会团体和公众没有正式纳入监管体系，而政府又过多地关注处理处置设施的投资与建设，相对忽视了运营监管，这种监管体系是不完善的。

政府缺乏对于垃圾处理企业运营绩效、成本控制的具体监管，缺乏对企业实际运行情况及其技术路线实施情况的监督与反馈，缺乏对企业利益和公众利益的协调等。

兴丰填埋场和李坑焚烧厂都是高标准设计与建设的设施，但由于运营监管不力，一些指标未达到设计值。

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[size=12pt]主要原因是政府对产业化认识不足，导致政府对垃圾管理法制理解不全面，没有树立政府是通过公民授权来管理垃圾的观念，执法手段过于依赖行政强制，忽视行政引导与激励机制，政府职能未能从过程操作转变到过程监管，观念仍停留在垃圾处理设施只是未了完成垃圾处理处置任务，而没有视作工厂加以管理，甚至未能接受垃圾处理的企业行为，后果是政企、政事、事企、管理和作业不分，事业单位改制滞后，监管队伍专业结构不合理，办事效率低下，人浮于事。

兴丰填埋场和李坑焚烧厂至今还没进行[size=12pt]IS09000[size=12pt]质量管理体系和[size=12pt]ISO14000[size=12pt]环境管理体系认证及清洁生产审核工作，企业管理意识滞后；这两座设施的一线监管队伍没有配备一名专业人员，这种状态不能胜任运营业务、利润与损失计算、会计政策、财务政策以及风险管理模型等方面的监管任务。

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