角色异化情境下的社区治理修改.docx
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角色异化情境下的社区治理修改
目录
一、基本概念……………………………………………………2
二、角色异化……………………………………………………4
三、产生的问题…………………………………………………6
四、问题的根源在哪……………………………………………8
五、三种典型模式………………………………………………9
六、三种模式对我国社区治理的启示：
………………………13
七、提出我们的设想（小组观点）……………………………14
一、基本概念
1、什么是社区、社区治理以及社区治理兴起的背景
社区的特征：
有一定的地理区域，有一定数量的人口，其中的居民之间有共同的意识和利益，并有着较密切的社会交往。
社区管理是我国新时期探索实现基层公共管理和培育社会自治能力的一种新型治理模式。
社区治理在我国的兴起是一个包括政府、社会、市场等多个系统共同作用的结果。
其中最重要的两股推动力来自社会内部的内生推动力和政府的外在推动力。
其表现就是政府权力的持续让渡与社会权利的持续实现二者紧密结合、共同推进的过程。
社区治理的背景：
在计划经济时期,由“单位社会”所形成的“单位制”,既是一种制度,又作为一种文化而存在。
它不仅影响到社会管理系统和政府管理方式,甚至成为影响人们社会归属和行为方式的重要因素。
在“单位社会”中,国家权力渗透到整个社会中并具有了全面的社会功能,政治权力从根本上保证社会秩序;社会则成为国家机构的自然延伸和外围部分。
“国家犹如一个巨大‘蜂巢’一样将一个个单位吸附于其中,而单位又如“类蜂巢”将一个个社会成员吸附于其中,从而形成一个‘蜂窝状’社会。
因此,单位是城市社会的基本组成单元,是国家体制分支上的一个‘系结’。
国家通过单位管理社会,并事实上覆盖着全社会”政社不分、政企不分及自上而下地推动是我国传统计划经济体制下社会管理和社会发展的主要方式和特点。
在“单位制”下的街道办事处和居民委员会是作为单位组织的补充形式及基层政权组织的“附属物”而存在的,街道组织自身的资源急剧减少,权力和影响也逐渐萎缩,其所形成的是以地方行政组织为依托的地域管理,其所接纳的大多是无法依附到“单位”的人员。
在这个阶段,“国家几乎垄断着全部重要资源,这种资源不仅包括物质财富也包括人们生存和发展的机会（其中最重要的是就业机会）及信息资源。
以这种垄断为基础,国家对几乎全部的社会生活实行着严全面的控制。
随着市场经济的确立和不断发展,必然要求打破计划经济体制下单位办社会的体制,将可以由社会承事务及自治权交还给社会。
（这样,以市场经济体制的逐步形成,多种所有制形式的出现和企业自主权的获得为主要的城市经济体制改革引发了城市社会结构性转型。
由此,在社会内部形成了推进社区治理的巨大内动力。
由于经济体制的转型所引发的社会关系结构的变动,也必将反映在政治领域。
）随着我们对建设中国特会主义国家的经验不断丰富,我们逐渐认识到社区应成为培育民主意识,激发公民参与积极性,壮大民主力量的阵地。
面对国家与社会力量的不断分离,许多社会领域内的问题单单依靠政府或市场亦或是二者结合的力量都是无法解决的,社会自治力量的发展及社会需求的复杂化要求必须重视社会系统的力量,在对待诸如社区治理这样的问题时,必须引入社会的力量才能有发展的可能。
培育社会力量、扩大公民有序的政治参与,引导人民群众依法管理自己的事情成为新时期治国新共识。
这是政府还权于社会、还权于民的过程,政府从包揽一切经济与社会事务的全能型政府向承担必要的公共服务和社会管理的有限政府转变。
国家对公共权力的归属、配置及运作也逐步进行了调整:
由政府单中心的统治模式逐步转变到向社会力量“分权”、“放权”,通过沟通、协调的方式解决社会问题。
（“这种权力的变化主要是内生于公民需求并为国家权威所认可的结构性分化,而不是简单的、机械的分散化。
”这也成为推动社区治理发展的外部力量。
）
2、社区治理具有以下几个特征:
（1）非意识形态性。
社区统治强调对社区的政治统治,具有很强的意识形态的价值判断。
社区治理则关注对社区管理的有效性,强调节约治理的成本,提高治理的效能。
（2）非暴力色彩。
社区统治注重通过暴力手段来维持对社区的统治和占有,具有非常强的强制性。
社区治理虽然也具有强制性,但是这种强制性是比较微弱的。
社区治理是建立在政治和社会认同基础上的,更多的是依靠社区成员自觉的服从和参与。
（3）权力运行的多向性。
社区统治的权力运行方向总是自上而下的,“它运用政府的政治权威,通过制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。
治理则是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、确立共同目标等方式对公共事务进行管理。
治理是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。
”
3、社区管理的功能：
社区管理的功能主要体现在对政治稳定和社会稳定、保障社区居民身体健康、对提高居民文明素质、满足社区居民精神生活需求、密切社区成员关系、发展社区经济、救助社区中弱势人群等方面具有重要作用。
社区管理中的社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新,是社区建设的内在要求,有利于扩大公民有序的政治参与。
有学者指出,进行社区管理建设,有助于培育社区文明意识,整合社区资源,发挥社区桥梁纽带的作用。
4、社区居委会的性质
1982年12月4曰第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：
“城市和农村居民按居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。
《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：
“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。
宪法法律明确了城市居民委员会的性质。
这说明居民委员会不是一级政权组织和行政组织，它是具有一套组织系统的群众性的自治组织，是我国城市居民群众在本居住地域内自己管理自己、自己教育自己、自己服务自己的共同管理好本居住地区各项事务的组织，是人民群众直接管理自己事务的组织形式。
5、社区居委会的特点
（1）基层性。
社区居民委员会是独立存在于城市的最基层组织。
它介于基层及其派出机关与城市居民、社区单位之间，是基层联系广大社区居民和社区单位的桥梁和纽带。
因此，通过社区居委会把的政策文件及指示精神及时传达给社区成员；社区居委会直接把群众的意见、要求和建议及时反映给部门。
（2）服务性。
社区居委会作为基层自治性组织，主要任务是实现社区的有序管理，为社区成员服务。
这种服务既包括物质方面的服务，也包括文化、教育方面的服务。
社区居委会应当组织居民开展形式多样的社区文体活动，采取各种方式丰富方便社区居民的生活。
全面地为社区成员的生活和生产服务。
（3）自治性。
社区居民委员会是城市居民实行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的群众性自治组织。
城市居民正是通过社区居委会这一组织形式，实现了对社区事务和与自身利益相关事务的管理和参与，以维护自己的合法权益。
确保社区居委会的自治性质，保证居民群众切实能够行使选举、决策、管理、监督的权利，这是我国实现社会主义，健全制度，丰富形式，扩大居民政治参与的重要体现。
二、角色异化
角色错位是一种身份的偏差，它是个人、组织等偏离原有的角色定位，扮演原本不属于自己应有角色的一种现象，其实质是应有功能的失效和行为的失范。
【政府与社区组织横向式合作互动关系，这种互动关系可简单表述为：
体系上的共生、功能上的互补、效用上的双赢的关系。
特点：
第一，合作互动关系意味着政府和社区居委会是独立的个体，具有平等的地位，两者不能互相代替；第二，合作互动关系表明政府已经意识到社区居委会的自治性，居委会拥有自主发展的权利，政府不应该“插足”；第三，政府与居委会拥有清晰的职能界线，双方都明白自身的管理范围和管理权限。
】
1、社区治理中政府角色的错位
（1）从“社区服务者”错位为“社区管制者”
（2）从“教练员”错位为“领导者”
2、居民委员会在社区治理中的角色错位
（1）从社区公共服务“供给者”错位为行政事务“代办人”
（2）从居民“代理人”错位为政府“代言人”
（3）从“业余选手”错位为“职业选手”
居委会对政府工作进行协助是其的一项职能和义务。
协助意味的仅仅是对政府工作提供一定的帮助，但实际上，居委会的协助功能早已超过了应有的界限，从助手变质成了主要负责人。
三、产生的问题
1、直接造成了社区内有限资源的浪费。
一方面是社区资源空置的浪费，主要是因为社区公共管理主体管不了的缺位而派生的。
资源空置浪费的最集中体现以社区内人力资源空置的浪费最为典型。
另一方面是无谓的消耗性浪费，主要是因为社区公共管理主体“管错了”和“管不好”直接催生而来。
现阶段社区资源的浪费，主要来源于政府主体在管理过程中的“失败”行为。
鹤山市沙坪街道社区工作人员工资变化情况（2002年以后）
单位:
元/月
单位
2009年6月之前的工资情况
2009年6月之后的工资情况
主任
副主任
委员
其它
人员
主任
副主任
委员
其它
人员
和平社区居委会
900
830
750
750
1500
1200
1000
800
桂林社区居委会
900
830
750
750
1500
1200
1000
800
东升社区居委会
900
830
750
750
1500
1200
1000
800
义学社区居委会
900
830
750
750
1500
1200
1000
800
南山社区居委会
900
830
750
750
1500
1200
1000
800
新华社区居委会
900
830
750
750
1500
1200
1000
800
兴业社区居委会
900
830
750
750
1500
1200
1000
800
新业社区居委会
900
830
750
750
1500
1200
1000
800
新升社区居委会
900
830
750
750
1500
1200
1000
800
祥盛社区居委会
900
830
750
750
1500
1200
1000
800
谷埠社区居委会
900
830
750
750
1500
1200
1000
800
资料来源:
根据调研记录整理而成
图2-1鹤山市沙坪街道社区工作人员工资变化情况（2002年以后）
2、阻碍了社区参与的进程，造成社区居民对社区意识的淡漠和社区归属感的沦落。
我国的社区参与总体上还处于初级阶段，其特征是：
（1）社区参与的积极性不够高；
（2）社区参与目标层次比较低，主要致力于解决社区内出现的临时性问题为主；（3）社区参与形式不够丰富；
（4）社区参与的发展不够平衡，主要是参与服务运作的多而参与决策的少、领受性参与多而贡献性参与少、老年人和学生参与的多而青壮年参与的少、单位参与的多而家庭参与的少……这也从一个层面上表明，我国的社区至今尚未成为一个把居民凝聚起来的社会共同体。
3、社区公共管理的低效率。
在我国的社区公共管理中，正在出现一种耐人寻味的现象：
原本并不是一级政府组织的社区公共管理部门，部分地已经成为市民的最后一个要打交道的“衙门”。
“
4、寻租活动的滋长与蔓延。
当社区治理的主体处于垄断地位时，他们会片面地追求成本的最小化与效益的最大化。
而且，管理主体愈少，其经济人的有限理性表现地愈淋漓尽致。
比如：
社区内部许多不成文的微利操作、重复收费现象，就证明了社区管理中寻租活动的存在。
5、造成了重表轻里、重对人的管理轻视对事的管理倾向。
这是社区治理的理念得不到落实，社区的公共管理偏离了管理的实质与方向的结果。
新公共管理理论在强调服务的同时，还侧重于将管理的中心由主体向客体转移，注重于对具体问题的解决。
应该说，社区管理主要是事务性领域的管理，所以社区治理更多地倾向于应用性而非原则性的方面。
否则，会出现各种不负责任的，诸如标语服务、形象工程材料政绩等的现象。
如此，将削弱社区治理的实际功能，难达到弥补市场和政府失败、难以达到协调和弥合组织与之间的紧张态势的目的。
四、问题的根源在哪
1、社区治理的大体框架尚未搭建完成。
我国实施街道向社区的过渡时间并不长，总体上还处于转型期。
，转型期诸多条件比较不成熟，如涉及政府层面的体制性因素和涉及市场层面的技术操作因素普遍不成熟，它们严重制约着社区自治模式的实现进程。
2、社区公共管理的理性因素短缺。
制度理念的变化，要求社区公共管理的理性也要随之发生相应的变化：
市场经济条件下，管理主体的经济人角色，决定了他们的理性只能是有限的，不可能是无限的。
表现在社区公共管理上，就是要求实现管理主体的多元化，打破单一管理主体对社区资源的垄断，限制不同管理主体经济人的非理性行为。
3、街道的政府性质及其在社区公共管理中的主导性地位的支配性作用及其公共政策的失误。
由于街道因素导致的公共政策失误主要表现在三个方面：
首先，政府机构特有的行政惰性，使官僚主义、效率低下等弊端再现于社区公共管理中。
其次，街道组织在其主导性作用发挥的同时，过分剥夺了其它社区公共管理主体的管理权，社区并不存在实际意义上的治理。
通俗的说法是“管了不该管、管不了、也管不好的事”。
第三、街道基层组织中普遍存在的瞎指挥、多头指挥和过于注重短期效应等现象，也是导致“社区失灵”的原因。
4、社区公共管理的合法性不足，降低了社区居民对社区的秩序和权威的认可与服从的程度。
由于社区居民对社区的公识和认同感有限，制约了社区居民参与社区治理的进程。
社区公共管理合法性的不足，也使得社区与居民之间、社区管理者与社区居民之间的利益矛盾得不到有效地协调，社区管理矛盾丛生、举步维艰。
5、社区治理的价值取向与政府不当行为的结果反差拉大。
其原因表现在两个方面：
一是政府主体作用的定位不明确；二是政府在行使管理权力时的不当行为造成的。
政府的角色定位体现在社区公共管理中，就是适当的指导、监管、控制、协调与服务。
事无巨细的管理不是也不应该是政府的优势，在公平的游戏规则下，政府主体的作用，可以是运用适当的法律、行政、经济等手段达到管理的目的。
五、三种典型模式
1、自治型管理模式--美国
（1）做法：
（一）政府机构制定政策
美国政府一般通过制定政策影响社区的发展。
例如,联邦、州地方政府一方面负责评估和修改社区的社会和经济政策,另一方面又采取措施消除在就业、信誉和住房等问题上的种族、民族以及其他形式的歧视。
联邦、州地方政府鼓励和支持社区组织的发展,并和慈善部门、社区企业形成合作伙伴关系,通过这些活动,联邦、州地方政府可以建立一个合作机制,探索社区发展的途径。
联邦、州地方政府还通过扩展社区组织来执行有关政府社区开发项目,为了推动社区发展,政府还通过各种政策（包括税收优惠）和法规,引导私营企业投入社区建设。
（二）第三部门提供服务
国际上一般将非政府非企业的机构称为非政府组织,又称第三部门,它是美国社区治理的支柱力量。
第三部门在社区服务和社区发展中逐渐发挥着重要作用,特别是为了实现精简政府机构的目的,越来越多的、本应由各级政府机构负责提供的社区公共服务,都较多地由非政府组织（第三部门）来承担。
同时第三部门所提供的社区服务内容也随着经济发展、生活方式的变化而丰富多彩,避免了光靠政府管理机构来行使专职社区服务所造成的成本增大、效率不高和服务机构难以适应社区需求等弊端。
美国的第三部门或社区非营利组织主要分为三种类型:
一是传统的社区服务机构,较有代表性的是慈善组织;二是在20世纪70年代后成立,能直接得到政府用于职业培训、社区服务和其他服务资金支持的组织;三是为满足邻里和其他社区需要而建立的组织。
这些组织一般由志愿者发起,并由志愿者或低薪工作人员来管理。
美国的第三部门或非政府组织已形成一个庞大的系统但各组织之间没有隶属关系,而是按照法律法规,代表不同的利益群体独立开展活动。
（三）社区企业提供帮助
在美国的社区治理中,除了政府机构和第三部门两支力量外,还有另一社区治理主体,即社区企业。
包括:
（1）社区化的小企业发展中心,它们在社区内为个人创办的小企业提供融资、谘询等方面的服务。
（2）社区化的小企业投资公司,它们一般向所在社区的小企业提供创业资本贷款。
（3）社区开发公司,这些公司为所在社区成长中的小企业提供诸如土地、厂房等主要固定资产方面的长期债务融资（4）社区微型贷款中心,主要为所在社区的少数民族、妇女、退伍军人创办和经营小企业提供小额融资服务。
综上所述,目前美国的城市社区治理体制是一种以社区委员会为核心,议行分离公民有广泛参与机会的公民自治模式。
在这种体制下,强调了社区及社区居民的自我依赖、自我完善、自我管理和自我发展的能力“社区是民主的聚集地,因为这里可以让每一个人都能参与到公共讨论之中”。
（2）基本特征：
美国社区治理是公民社会的治理,公共权力机构在社区治理中的作用只是局限于辅助性的协助。
政府基本上不直接干预社区内部公共事务。
所以,美国社区治理主要不是依赖于政府行为,而是依赖于社区公民、公共服务企业以及公共服务组织的自由和平等的参与。
社区居民的广泛和积极参与为社区治理注入了民主的活力,公共服务企业的运作促进了社区治理的市场化,许多公共服务组织的加入引起了社区治理的组织化。
社区治理的民主化、社区治理的组织化引起社区权力的分散,社区权力形成多个中心,从而构成了社区权力的多元化特征。
（一）社区治理的民主化。
美国学者博克斯把美国社区治理模式称之为“以公民为中心的智力结构”,并且把社区治理与公民治理等同起来,其目的就在于显示美国社区治理强烈的民主化特征。
社区参与成为美国民主政治参与的重要方式。
在美国现代社区治理中,公民直接参与的意愿越来越清晰地凸现出来,形成了社区代议民主制和社区直接民主制相混合的民主自治模式。
社区居民既可以通过社区选举或政党选举来间接地影响社区的公共事务,也可以通过社区全民公决或者社区听证会来直接决定社区的公共政策。
但是,无论是社区代议民主制还是社区直接民主制,美国社区治理均表现出了对社区居民参与巨大的容纳能力,其公共决策的民主化特征是显而易见的。
（二）社区治理的组织化。
在美国社区治理中非政府组织扮演着重要角色。
美国有遍布全美各地的137万个非政府非营利组织他们实际上是一种民众为实现自己的目标而结成的自我组织。
同时由于非政府组织既是居民生活区的代理者又是政府管理社区的合作者。
因此它可以起到政府和居民之间的桥梁作用,又因为非政府组织严密、机构健全动作规范、市场化动作程度高、有强烈的责任感,所以在美国城市社区治理中是不可或缺的一部分,因而美国的社区治理是极具组织化的。
（三）社区权力的多元化。
美国社区治理是多个主体自由和平等参与的过程。
公民企业、非政府组织和政府分享着对社区的治理权力和责任。
社区治理权力不是被政府或者社区代议机构垄断。
美国学者博克斯也指出,公民、选任官员和公共服务职业者都参与了社区治理。
它们分别扮演着不同的角色公民成为社区的治理者而不是消费者;选任官员的作用在于协调公民参与治理的种种努力,而不是替他们做出决策;实践者关注的焦点是帮助公民实现其社区治理目标,而不是着力控制公共权威机构。
（3）美国城市社区管理模式就是采用这种自治型管理模式，其主要特点是：
（一）非赢利组织——它是美国城市社区发展的主力军；
（二）社区规划较为严格合理；
（三）依靠社团组织实行民主管理；
（四）强调法制功能，实施依法管理。
2、行政主导型管理模式--新加坡
（1）做法：
新加坡社区组织以选区为基础,社区组织的活动范围以选区为基本单位。
设在选区层次上的社区组织是公民咨询委员会和居民联络所管理委员会,最基层的社区组织是居民委员会（以下简称居委会）,人民协会（以下简称人协）是全国社区组织的总机构。
主要社会组织公民咨询委员会每一个选区设立一个公民咨询委员会,它在选区层次上组织、领导和协调社区事务,负责把居民的需要和问题反映给政府,并把政府的有关活动安排和政策信息传达给居民。
（2）社区组织体系：
新加坡社区组织体系新加坡社区组织以选区为基础,社区组织的活动范围以选区为基本单位。
设在选区层次上的社区组织是公民咨询委员会和居民联络所管理委员会,最基层的社区组织是居民委员会（以下简称居委会）,人民协会（以下简称人协）是全国社区组织的总机构。
（3）居民委员会：
在所有的公共组屋区都设有居委会,通过组织形式多样的活动来促进邻里和睦,种族和谐和社会团结,这些活动包括:
邻里守望,民防演练,家政课程,教育旅游,民众对话会,唱歌,社区联欢会等。
这些活动使居住在同一组屋区的居民彼此增进认识与了解,更好地理解和响应政府的政策措施。
目前,全国共有居委会493个,每年开办各种项目和活动33167个,参与人数390多万人次。
（4）社区组织与政府的关系：
新加坡的社区组织与政府的关系非常密切。
社区与政府之间的联系渠道和联系方式有两种:
第一种是政府设立专门职能机构,由隶属社会发展与体育部的社区发展署负责管理全国社区事务。
第二种是政府内阁成员和政府公务员到人协直接担任固定的职务,通过人协实现对基层组织的领导。
新加坡的社区基层组织在政治上是中立的和政府没有必然的从属关系。
特别是早期的基层组织和基层领袖皆由民间自发形成,带有明显的自我服务和自我管理性质,其主要职能是维护本地域社会集团的利益。
它和政府的关系是一种谈判关系。
在政党政治体制下,社区组织作为与民众直接接触的最基层的政治实体,必然要受到政党渗透。
社区组织为实现自身利益必然要以各种形式与政府打交道,同样政府要实现一系列政策目标、争取民众的认同和支持,更是离不开社会基层组织的协助。
新加坡社区组织在基于政治中性这一大的原则前提下,政治化程度还是非常高的,一个重要的标志是:
主要社区组织的领导成员都不是民选产生,而是由所在选区的国会议员委任或推荐。
中介服务:
一方面是把社区内的有关信息收集整理起来,反映给政府部门或有关法定机构,并催促其实施;另一方面是把政府或有关机构的信息传达给居民,以取得居民的认同与协助。
公益支持:
主要是为募集、建立和管理社区和各种福利基金,提供义务性的人力、物力、财力的贡献。
独立经营:
对社区内的一些公共设施,按市场化形式运作,以取得经营收入,比如经营民众俱乐部等。
（5）新加坡社区体系的特点：
（一）社区组织的潜政治化
从制度上看,新加坡的社区组织具有中立的地位,没有政治倾向,完全是民间的区域自治组织。
但是社区组织和社区领袖都与政府和执政党关系密切。
社区领袖的政府委任制以及国会议员对社区事务的深度参与,都使政府和执政党对社区组织极具影响力。
社区内各种社团组织的活动则完全是公开、平等和开放的。
（二）社区管理的非经济化
社区组织本身不是法人。
社区管理不为任何机构负担任何形式的经济职能,更不为其它机构代收任何形式的费（税）。
社区活动经费主要有两大来源:
一是政府补贴;二是社会募捐。
（三）社区活动的非强制化
几乎所有的社区活动都是自愿性质的,包括社区的公共环境美化等也都是义务参加。
社区内名目繁多的各种组织,聚集了不同兴趣爱好和心理需求的人,形成组织、参与和资助各种社区活动项目的群众基础。
（四）社区运行的轻型化
社区管理是低成本的,除极少数的社区有受薪职工,绝大多数社区工作者都是义工,社区所有的收支都公开透明,所有开支项目都是按市场化手段操作,按费用最节约化的宗旨运作。
新加坡城市社区管理模式的最大特点，就是政府主导社区建设的各个方面工作，是政府主导型的典型代表，主要表现在：
（一）政府行为与社区行为紧密结合；政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构；
（二）社区管理组织具有非常完善的体系；
（三）公众很少主动参加社区管理，社区居民民主观念淡薄。
3、三混合型管理模式--日本
（1）做法：
町是日本城市街区划
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