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农村土地流转；

问题；

对策建议；

产业化；

一、农村土地流转的现实意义

1、顺应市场经济发展的客观要求

我国确立和推行市场经济已二十年，市场机制呼唤出来的生产力是计划经济时代不可想象的，我国经济保持了持续快速发展，综合国力得到大幅提升。

市场经济的精髓在于由市场供求关系决定商品和生产资料的价格，通过竞争机制实现优胜劣汰，最终实现社会资源的有效配置和社会福利的最大化。

市场机制发挥作用的前提是生产要素和产品的自由流动，由充分竞争形成的价格引导生产要素流向生产效率较高的生产者，实现经济的增长和社会的进步[1]。

生产要素包括土地、资本、技术、劳动等，由于任何生产经营活动都必须在一定空间进行，因此，土地能否自由流转是市场机制能否充分发挥作用的前提。

当然，没有市场机制，通过行政力量也可以使土地实现流转，但由于行政决策并不能反映经济效率和市场需求，往往会产生腐败和资源浪费。

土地作为一种稀缺资源，只有通过市场机制进行配置才能发挥最大效率。

而且只有在流转主体农民自愿的前提下，在其有积极地流转意愿的前提下才会得到认可。

2、产业结构调整的需要。

我国目前三大产业比例为15：

52:

33，农业产值占GDP的比重为15%，不仅远远高于世界平均水平5%，而且比中等收入国家的此项比例也高出5%，我国按世界银行的标准属于中等收入国家之列，而发达国家农业产值占GDP比重仅为1%-3%[2]。

如果我国能够保持宏观经济的稳定和经济的持续增长，预计到本世纪中叶将达到中等发达国家收入水平，按年均经济增长速度8%计算，到2050年我国人均GDP将达到5.9万美元，而如果美国年增长率保持2%，届时人均GDP将超过11万美元，但毕竟两者的差距大大缩小了。

我国要向中等发达国家行列迈进，农业产值占GDP比重必然要逐步降低，目前占全国58.23%的农村人口分享15%的GDP的经济成果，其结果导致农村人均年GDP不足600美元，低于世界银行日人均GDP2美元的贫困线标准。

没有人对粮食安全的重要性表示怀疑，但让将近60%的人口长期限制在产值只有15%的产业，造成了人力资源的极大浪费，同时贫困遏制了人力资本的投资，农村人口素质提升缓慢，难以为附加值较高的产业提供合格的劳动力，不利于中国未来提高第三产业占GDP的比重，也不利于社会的稳定与发展。

但农村劳动力向二、三产业流动的前提是他们承包经营的集体土地可以流动，只有农民的土地使用权可以合理流转，才能去掉他们部分的后顾之忧，否则就可能导致土地的撂荒，稀缺的土地资源被浪费。

只有在农民自愿、有偿的原则下实现土地使用权流转，允许土地适度向种田能手和投资农业的企业集中才有可能实现，这同时也是农业走向市场化、调整农业结构和转变农业增长方式的需要。

有专家推算，按照我国目前的条件，种植经济作物，耕作规模不能低于170亩，粮食作物不能低于300亩，低于此规模，成本就难以降下来，价格在国际上就缺乏竞争力。

根据江苏、浙江、福建等东部沿海省份的经验，把千家万户的小块土地集中连结，按照效率优先原则由市场来配置土地资源，大大提高了农业经营规模，同时有利于土地资本、技术、劳动、管理等生产要素的流动和结合，实现农业生产专业化、规模化、产业化经营，大大提高了农业经营的生产效率。

随着我国加入世贸组织，中国农产品市场已全面开放，粮食、水果行业都将面临国际的竞争，我国农产品要想走向国际市场，不建立具有规模技术、管理、品牌实力的农业企业是不可能的。

就凭8亿农民各自为战、一盘散沙式的小农经营，不要说拓展海外市场，知不知道海外市场还不一定。

而且我国农民平均受教育程度较低，单靠他们自发组建农业企业并不现实，必须有具备技术、资金、管理优势的企业或组织介入，投资农业，而没有土地使用权的自由流转，就不可能形成一定的经营规模，没有规模优势企业就无法盈利[3]。

因此，鼓励、推动、规范农村土地使用权流转是实现农业经营专业化、规模化的前提，但社会需要妥善解决土地流转带来的农民就业和社会保障等问题。

4、落实党和政府农村土地政策和保护农村土地使用权的需要

早在1993年党中央、国务院11号文件就明确指出：

“在农民自愿的基础上，只要不改变土地的所有权，不改变土地的使用方向，允许土地使用权在承包期内依法有偿转让。

”2001年国务院在《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中强调：

“积极推进农村各项改革，在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。

”《土地管理法》第十五条规定，“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”，即农村土地在不改变用途的条件下可以流转。

《农村土地承包法》第十条规定：

“国家保护承包方（集体经济组织的农户）依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。

”该法第三十三条对农村土地流转要遵守的原则进行了规定。

总之党和政府的政策法规一直支持农村土地流转。

当前我国农村实行的家庭承包责任制是通过农户与集体经济组织签订承包合同的方式使农户获得土地的使用权。

农村土地所有权与使用权相分离，土地承包合同表现为一种债权关系，法律对农户行使使用权设立了诸多限制，比如只有经过发包方同意才能转让土地使用权，从而使现实中发包方（集体经济组织）侵犯承包方的事件经常出现。

2002年颁布的《土地承包法》赋予了土地使用权的多种流转形式，如转包、出租、互换、转让或者其他方式，法律规定采取转包、出租、互换以及其他方式流转的，需要报请发包方进行备案；

采取转让这种方式流转的，应当得到发包方的同意。

土地使用权采取多种流转方式可以有效保证农民通过市场机制来充分行使土地使用权，客观上提高了土地使用权的价值，保障了农民的合法权益。

二、我国农村土地流转的现状与问题分析

（一）农村土地流转的现状

党的十一届三中全会以来，我国农村土地制度改革表现为土地集体所有集体经营制度向土地集中所有的家庭联产承包经营制度的过渡、全面推行、进一步发展和不断完善的过程。

进入21世纪以来，为了适应社会主义市场经济体制，我国更加重视农地制度建设和完善。

2001年12月，中共中央经过调查研究后出台了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转的通知》用来引导和规范农村土地流转。

2002年8月新出台的《中华人民共和国农村土地承包法》其中规定：

“通过家庭承包方式取得的土地承包经营权可以依照相关法律规定采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转。

”2002年11月，党的十六大报告要求“长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”。

2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：

“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。

”国家出台的这些法律和制定的政策为农村集体土地流转提供了重要的依据，在一定程度上起到了引导、规范、支持作用，同时也推动了农村土地流转。

2008年的十七届三中全会指出：

“要稳定和完善农村基本经营制度，以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，必须毫不动摇的坚持，同时使农民拥有非常充分而且又有保障的土地承包经营使用权，按照依法、自愿、有偿的原则，允许农民以转包、出租、转让、股份合作等多种形式对土地承包经营权进行流转[4]。

进行土地承包经营权流转，土地集体所有的性质不会有所改变，不经批准不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

”此次全会为我国农村土地制度改革指明了方向和道路。

应该说，在党的方针政策指导下，在社会主义现代化建设的大背景下，在推进农业现代化的进程中，全国各地为了推进农村经济的发展，根据当地农业整体发展现状、农业生产力总体发展水平及农民的流转心里等，不断探索、实施与当地经济发展相适应的农地流转方式，促进了农业生产的发展，提高了农民生产的积极性。

目前全国各地农地流转的实际情况主要表现为以下几方面。

1、农地流转形式多样化

农地流转形式多样，主要分为农民自发流转和乡村集体组织流转两种。

农民自发流转主要采用转包、转让、互换、委托代种等形式。

（1）转包，指农户将承包期内的部分或全部土地的使用权，在一定期限内转包给第三者，原承包方与发包方的土地承包关系不变，承包方按一定标准向发包方交付一定的转包金或承租双发商定的其他条款。

（2）转让，即土地使用权转让，是指原承包方在有效承包期限内，根据有关法律规定将部分或全部承包地转让给第三方，这样原承包方的土地承包经营权便不复存在，第三方就依法合理取得这部分土地的承包经营权，第三方继而就承担了承包土地相应的权利和义务，原承包方与发包方之间对该部分土地的承包关系便到此终结。

如果转让方将其全部承包地都转让给受让方，则原承包方（转让方）的法律资格和土地承包经营权资格全部丧失，并且在本轮承包期到期之前不得再要求承包所在集体的土地。

2、农地流转区域明显扩大，区域间发展不平衡

随着农业现代化进程的加快及第二、三产业的快速发展，这就造成了农村土地流转市场不扩大的趋势，但是，由于各地区的二、三产业的发展水平及农业现代化进程的差异，农村土地流转初期主要发生在农村二、三产业发展水平较高，农民的非农就业机会较多的东部发达地区，而中西部欠发达地区二、三产业发展水平低，非农就业机会少，收入低，经营土地对绝大多数农民来说，仍是谋生和家庭收入的主要来源，可以说，土地不仅承担着发展经济的职能，而且对广大农民来讲，还承担着社会福利和社会保障的功能，一般农户不肯轻易放弃土地。

导致农民对土地的依赖程度较高，土地流转的规模较小。

近年来，随着农业现代化进程的加快，农村土地政策的调整，农村土地流转地域扩张明显，呈现出由经济发达地区向中西部欠发达地区由点到面的全面扩展，但区域间的流转在流转规模上，流转形式上仍有较大差异。

主要表现为，东部经济发达地区，土地流转的数量要高于中西部欠发达地区，这主要是因为经济发达地区农村城镇化水平较高，农业现代化进程较快，第二、三产业发展水平较高，农民的非农就业机会较多，进而土地的依赖程度要远低于中西部落后地区。

因此，其土地流转的动力和积极性就高，土地流转的数量、规模也就相对较大。

3、农地流转规模小，流转期短

从整体上来看，在我国，承包地使用权流转市场在农村才初具雏形，进入农地流转市场中来有约16%的农户、5%的土地，但是总体上流转的规模还是比较小的。

根据人大叶剑平教授等在《中国农村土地流转市场的调查研究》中的分析数据表明，2005年，在调查的所有农户中，约有67%的农户不曾有过土地流转的经历。

即使有过转让土地经理的农户，其中约65%的农户只是转让过家中的一部分土地，只有35%的农户有过转让家里全部土地的经历。

根据对被调查群体近三次的交易数据进行总体分析，在被调查的农户的所有耕地中，有近9.7%的耕地参与了流转，因此经过分析得出约有33%的农户、10%的耕地参与了流转。

（二）、农村土地流转的主要问题分析

1、不明晰的农地产权从根本上制约了农村土地流转

农地合理流转的前提是具有完善的产权制度,且农地承包经营使用权就是我国农村的最重要的产权制度内容。

现行的我国农地产权制度还很不完善，主要是以集体所有，家庭承包经营为基础的，统分结合的家庭承包责任制，这一产权制度一直处于土地产权不明晰的状态，这是造成我国农地流转规模小，速度慢，流转价格混乱，农民权益受损等现象的一个非常重要的原因。

不明晰的农地产权从根本上制约了农村土地流转。

2、不规范的农地流转行为阻碍了农村土地流转

现阶段，我国农地流转基本上处于自发、无序的状态，农地流转的操作程序不够规范，流转手续也不够完备，流转合同不规范以及乡村集体组织使用行政手段过度干预农地流转有损农民的利益的情况，即农地流转行为不规范。

3、不健全的农地流转法律法规限制了农村土地流转

由于农村土地流转的立法进程滞后及其相关法律法规不健全，在一定程度上阻碍了农村土地流转的速度和规模。

2002年8月颁布的《农村土地承包法》以及《农村土地承包经营权管理办法》保障了农民土地承包经营权流转的部分权益，但是，这些法律当中的诸多条款规定的都过于笼统，有关内容及程序不够具体明确，可操作性不强，加之农民的法律意识淡薄，维权意识差，因此，一些不法分子容易钻空子，损害了农民权益，另外，《物权法》忽略了土地承包经营权，没有完全保障农民的流转权利，这种情况下，农民的流转积极性就会被打击，导致目前农地的流转规模较小，不利于农地的规模经营。

4、不完善的农村社会保障体系抑制了农村土地流转

在我国，对于广大农民来说，最基本的生产要素，获得家庭收入的主要来源，生存主要表现在以下几个方面

（1）缺乏法律依据。

市场经济也是法制经济，没有法律依据也就谈不上依法管理的依据。

目前还没有相关集体土地流转的法律。

（2）经济手段不健全。

税收和价格调控是管理市场最主要的经济手段。

除征地外，目前还没有具体关于农村土地交易的相关法律规定。

在农地流转过程中，罚款本是为了规范交易行为，但目前的罚款却成为了罚款单位的“创收”手段，造成的结果便是本末倒置的。

（3）行政干预过多。

这指的不仅仅是直接行政管理土地的行政行为过多，同时也指在土地管理工作中，政府的非法干预过多。

政府对土地管理部门的直接干预多出于地方利益和政绩的考虑。

例如，为了吸引外资，越权批地、批少占多、化整为零批地、批劣占优用地、擅自出让用地、征地、擅自转让、偷漏税费、谎报用途且违法征地等。

总之，行政管了许多管不好的、本应由市场来管的事，该管的事却管不来。

5、不健全的农地流转市场妨碍了农村土地流转

农村土地使用权流转市场化是指农村土地使用权通过市场机制进行有偿、有期限的流动使用。

它要求农村土地所有权和使用权分离，在保留集体土地所有权不变并坚持家庭联产承包生产责任制的前提下充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，辅以政府调控，形成农村土地使用权的合理使用制度，并建立与之相适应的市场体系和管中的诸多条款规定的都过于笼统，有关内容及程序不够具体明确，可操作性不强，加之农民的法律意识淡薄，维权意识差，因此，一些不法分子容易钻空子，损害了农民权益，另外，《物权法》忽略了土地承包经营权，没有完全保障农民的流转权利，这种情况下，农民的流转积极性就会被打击，导致目前农地的流转规模较小，不利于农地的规模经营。

（1）立法进程滞后于土地流转形势

农村家庭联产承包责任制并不是由法学家设计出来的一种制度，发展进程较少考虑法律因素。

首先，我国现行法律体系中缺乏对土地承包经营和流转的中央立法，使之无法适应流转发展的需要。

当土地纠纷日益繁多，侵权行为时有出现时，司法机关及有关行政执法部门才感到无法可依的困惑；

其次，由于立法权的多元化、立法技术的差异性、利益主体的多元化和对立法审查的不力，法律体系的完善性遭到损害，以致保障不了各自的基本权利和基本制度，法律秩序混乱；

再次，目前我国现有的相关法律，如《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农业法》中的诸多规定都过于笼统，有关内容和程序规定的不够具体明确，缺乏可执行、可操作性。

正是由于这一点，在流转过程中极易产生纠纷，在处理农地流转纠纷时不公平性，非法性等情况极易出现，如农地流转过程中的主体地位，权利义务的划分界定，使用权流转的补偿标准及收益分配等均无法可依，最终损害了农民的利益。

（2）与农地流转法律法规配套的制度尚未健全

目前，农村土地承包经营权变动登记制度尚未完善，一方面导致农地承包权的稳定性无法保障，造成了农地流转的安全性隐患；

另一方面也会造成转出方与转入方的信息不透明不对称，阻碍流转交易速度，降低了流转的成功率[4]。

农地流转发展需要的农村金融服务体系、土地价格评估体系都未及时跟进健全，农村金融信贷管理体制与农地流转后规模经营所需的资金不配套；

农村的社会保障机制缺位，造成失地农民的生存面临威胁，这些在一定程度上都使农民土地流转的积极性得以弱化。

三、完善我国农村土地流转的对策建议

通过以上的分析，可知现阶段我国农村土地流转过程中仍存在着诸多问题，要建立完善的农村土地流转机制仍有很多工作要做，仍然有很长的一段路要走，这就要求我们通过对目前的农地流转行为的规范，法律法规的健全等措施来完善农村土地流转。

（一）明晰农地产权的法律界定

我国法律虽然明确规定农村土地产权属于集体所有，实际上这样的产权界定是比较模糊的，制约我国农地流转的关键因素就是这种模糊的产权安排，产权界定的模糊性的隐患便是极易产生土地产权纠纷问题，容易提高流转的成本，而虚置、不明晰的农地产权主体都会给农地流转的行政干预提供可乘之机，便会产生强制性流转和寻租现象的发生。

因此，重新在法律上进行明确的产权界定，将农地产权主体及其产权代表进行明确界定，便显得格外迫切和必要。

完善我国农地制度的根本就必须重视农地产权界定，明晰农地产权关系，同样这也是实现农地流转市场化的基础，只有将真正法律意义上的完整土地产权赋予给农民，这样其在农地流转市场中的主体性地位才能充分发挥，才能实现农村土地这一生产要素在各经济主体之间自由的流动起来，近而实现资源的优化配置。

因此，必须在法律上明确国家、集体与农户三级主体的产权边界。

只有将土地处分权有条件的赋予农民，才能更好的推进农地流转，增进实现现代化农业的速度，农民享有的土地处分权的内容应该包括农地承包经营权的售卖、抵押、出租、转让、参股等项权利，农民这一农地流转主体只有完全充分拥有完整的土地产权，才能够真正确立农民在农地流转市场中的主体性地位，才能将其主体性地位的作用充分发挥出来，这样才能确保真正建立农地经营使用权流转的市场化机制，近而才能够提高农地资源的实际利用效率，最终不仅对实现农业的规模化、集约化经营有极大的促进作用，与此同时也会起到缩短现代化农业的实现时间的作用，从而达到农地更加合理的流转。

（二）建立健全农村土地流转的法律法规

市场经济是法制经济，同样，要保障土地使用权流转市场实现规范、有序、高效的运行，也离不开法律法规的约束和规范。

目前，我国《宪法》、《农村土地承包法》已经在某种程度上保障了农民在使用权流转中的一些基本权利。

但是，这些法律条款中的有关内容还过于空洞和笼统，2005年，在《农村土地使用权流转工作的通知》中，关于农地流转问题的各项具体内容规定的看起来是比较详细具体的，但仅是通知还没有上升到法律的高度，不赋有法律效力。

因此，针对目前关于农村土地流转问题的法律法规不完备的现况，为适应农村经济发展的新形势，加快农村土地使用权流转的立法进程的推进及相关配套的制度建设势在必行。

（三）进一步完善农村社会保障体系

现阶段，由于我国生产力发展水平有限，尤其是广大农村地区的生产力水平还很低，而且我国农村的社会保障体系还很不完善，土地在发展农村经济方面不仅占据主力位置，而且还扮演着社会保障这一重要功能。

虽然近年来我国的二、三产业在农村发展迅速，农村城镇化进程进展很快，从事非农产业的农民数量与之前相比迅速增加，这在一定程度上弱化了土地作为社会保障的功能，但对于大多数农民而言，土地仍是其生活和生产的最重要的保障和退路。

尤其在国家实施土地承包期长期不变的今天，而且相继出台了不仅免除农业税、而且还向农户发放粮食直接补贴等惠农政策，农民已经在一定程度上视土地为他们的“准私有”资产，这样在另一方面又进一步强化了土地对农民的社会保障功能，不仅为自己而且还想为子孙后代留住这份保障。

因而，要想使农民对土地的依赖程度减弱，促进农地流转市场中土地这一生产要素在各经济主体之间的自由流动，这就必然要求建立健全农村的社会保障体系，以此来弱化甚至替代土地的传统保障功能。

（四）加快农地流转的市场化建设

农村土地流转市场化，是我国农村深化改革中的一个重大课题。

虽然中央已明确提出允许土地使用权依法有偿转让，但在实践中还缺乏对土地流转的规范和及流转的具体法律依据，土地使用权流转市场发育程度还处于初级阶段。

为适应建立社会主义市场经济体制的要求，我国农村土地流转市场化的目标确定为建立健全农地市场，实行农地有偿转让制度和土地投资补偿机制，通过地租低价等经济杠杆来鼓励推动土地的合理流转。

为此，应进一步研究明确界定农村土地产权关系，健全土地流转相关法律法规和制定规范土地流转行为的各项政策，以规范农村土地的流转市场化运行。

1、加快农村土地流转市场化的立法

农村基本经营制度的长期稳定要以法律的形式确定下来，以此来保护农民的土地承包权益和农村土地流转的健康、规范、有序发展。

应尽快制定和出台农村土地承包、经营、流转的实施细则，立法规范土地使用权的流转，要对土地流转管理监督部门的法律主体地位和权责进行细分和规定，规范流转的相关程序和具体形式。

对于农民在土地流转中享有的权利责任的界定，使用权流转的收费补偿标准以及收益分配，土地流转市场的监督和管理，土地纠纷问题的处理机制等这些基层不易解决的问题，要通过调查研究，在实践的基础上制定相应的法律法规，使农村土地流转市场纳入法制化轨道。

2、规范农村土地流转市场化的管理

土地流转涉及土地所有者、土地经营者、中介组织等多方面的利益关系，流转必须依照规范的操作程序实施。

土地流转关系一经确立以后，流转双方要签订流转书面合同，其中要明确规定流转的形式、地块面积数量、流转年限、流转收费标准、土地的流转用途及各自应履行的权利、责任、义务等。

合同签订后还要通过有关部门的签证，需要公证的要到有关政府部门机关进行公证生效。

要建立健全农村土地流转登记制度，使流转管理工作程序化、规范化、法制化、健康化。

总之，农村土地使用权流转问题研究是一项复杂的系统工程。

涉及多学科多领域综合性问题，如经济学、土地资源学等多学科的交叉，因此就不仅仅是单纯的就土地论土地这么容易。

因此，要解决在我国农村土地使用权权流转中存在的问题，就必须综合运用多学科理论提出全面、合理、系统性的对策建议。

四、结语：

本论文从土地产权的明晰，规范农地流转行为，健全与农地流转相关的法律法规，完善农村社会保障体系，加快农地流转的市场化建设等五个主要方面提出了解决我国农村土地使用权流转过程中存在的主要问题。

但由于本人知识及学术水平有限、而且时间经历有限、文献资料搜集整理的不够全面等因素的影响，文章对农村土地使用权流转的一些问题还没有进行深入分析或者分析的不够具体深刻，而且提出的这些观点也没有进行实证检验。

五、注释：

[1]刘守仁.农村土地流转中的信托机制研究.长沙：

湖南人民出版社，2008,

（2）:

3-4.

[2]张孝良.中国农村地权的困境.战略与管理,2000（5）:

106-110.

[3]景群高，马勒.新农村土地市场建设的目标模式.新疆农业大学学报,2000,

（1）:

75-78.3

[4]李颖慧，王崇举.基于经济学视角的影响农村土地流转的因素及模式研究.重庆：

重庆工商大学出版社，2009,233-234.

六、引文：

[1]皮修平，王辉.