非政府组织非营利组织Word格式.docx
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性的合法组织都可以界定在民间组织的范畴内，非政治性、非事业性也是我
国民间组织的补充属性。
本文采用官方的定义。
由于国家民政部下属的民间
组织管理局的英文译为“BureauofNGOManagement”，表明官方也认为民
间组织也就是国际上的非政府组织，因此在文章中我用国际上通用的非政府
组织这一名词。
非营利组织，突出了这类组织的非营利性特征，
与企业的营利为目的不同，“非营利组织”是不以营利为目的的，这类组织
是在经济和社会服务领域定义的，它主要指教育、卫生、科学、社会福利及
其它福利组织;
“公民社会组织”，强调这类组织的社会基础，即以政府、市
场、（公民）社会三个部门分立的现代社会结构，其中公共社会是以公民为
主体，以公民自治、志愿参与、民主治理为特征。
非政府组织NGO是英文Non一名。
v~entalo堪anizations的缩写，侧重于
强调这些组织不是政府或其附属机构，它们独立于政府体系之外，反映了与政府
组织之间的区别;
非营利组织NPO是英文Non一，rofito唱耐zations的缩写，侧
重于强调这些组织不是企业，不以营利为目的，它们独立于市场体系之外，反映
了与企业组织之间的区别;
第三部门强调它们是介于政府和市场之间的那块空
间，构成与政府、市场相平行的第三体系，反映了与政府、市场之间的区别;
志
愿组织强调这些组织的运作在很大程度上依靠志愿者在时间、精力和资金上的投
入;
民间组织主要是我国政府对这些组织的称谓，我国民政部门内设立有民间组
织管理机构。
2.3中国非政府组织的特点
尽管非政府组织在世界范围内的存在形式是多种多样，但是仔细分析这
些组织的本质，都有一些共同的特征。
萨拉蒙总结了非政府组织的五个特征:
即、组织性，即认为这些非政府组织都是有着一定的结构和组织制度;
非营
利性，即这些机构不以营利作为自己的存在价值和发展目的;
还有私有性，
即这类组织在其自身的制度及组织上与国家时相分离的;
第四个特征在这类
组织具有自治性，组织本身是根据自己的意愿独立运作;
第五是志愿性，机
构的成员不是依照法律的要求集合在一起，而是主要依照自愿原则，同时也
接受一定程度上的时间和资金的自愿捐献’。
而日本学者重富真一则根据亚
洲国家的实际情况认为非政府组织具有六个基本特征，即非政府性、非营利
性、自发性、持续性、形式性、利他吐和慈善性等2。
通过上述分析也可以
看出，这类组织共同的基本特点有:
第一是它们不代表政府或国家的立场，
而是来自民间的诉求，即非政府性;
第二是它们把提供公益和公共服务当作
主要目标，而不以获取利润当作追求，即非营利性;
第三是它们拥有自己的
组织机制和管理机制和独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财
政上，都在相当程度上独立于政府，即独立性;
第四是它们的成员参加组织
完全出自自愿而不是迫于无奈，即自愿性;
此外，它们还有非政党性和非宗
教性的特征，即它不以取得政权为主要目标，也不从事传教活动，因而政党
组织和宗教组织，不属于非政府组织的范围。
学界都认同的是这类组织具有
非政府性、非营利性以及自治性等基本特征。
就中国的非政府组织而言，在国内，有学者认为非政府组织主要有五个
特征:
首先是以非营利性为宗旨，致力于社会公益事业;
其次是这类组织的
服务对象主要是被主流社会组织体系所忽视或排斥的边缘性的社会群体;
三
是其工作人员是有着共同信念、目标和兴趣的人员之间关系之上的有着很强
的志愿性;
四是它们是通过基于共同价值观之上的协商与承诺方式来获得双
方发展的自愿;
五是它们采用非等级化的、分权的、网络式的组织体制’。
本文认为，除了具有非政府、非营利、非政党、非宗教、组织性、志愿性等
共性外，它具有自身独特的个性。
中国当前非政府组织的最大特点也是其缺
陷就是其非政府性的不彻底。
很多正式登记的合法非政府组织多带有半官办
民性。
这也是我国非政府组织的不完善之处了，下文有详细分析。
中国的非
政府组织是典型的政府主导型的组织，大多数的非政府组织都是由政府创立
建的，并受政府的领导，尤其是那些经过合法登记的有重要影响的非政府组
织，例如各种行业协会组织、同业组织、研究团体以及利益团体等。
虽然政
府一再发布文件主张倡导非政府组织自主发展的环境，规定党政部门的领导
不得担任各种非政府组织职务，但是政府对非政府组织的主导作用仍然十分
的明显。
非政府组织，不言而喻，具有非政府性，而我国的这类组织虽在外
表上是新的组织，应该具有非政府组织的一半特征，包括非政府性，但，实
质上还是官办性，这就是中国非政府组织的‘。
形同异质”性。
从根本上说，
还是当前转轨时期，我国制度的缺陷。
制度的束缚是当前中国非政府组织与国
际上的非政府组织“形同质异”的根源。
2.4中国非政府组织的分类
在国内，关于非政府组织的分类也是各抒己见，有很多种划分方法，并
无统一的标准。
其中有的学者根据非政府组织的法定目标把社会团体分为会
员互益性组织、运作型组织和会员公益型组织2;
有的学者根据非政府组织
的法律地位将其分为法定非政府组织、草根组织以及准非政府组织三类:
‘;
国内官方将这类组织分为三种:
社会团体、基金会和民办的非企业单位。
”
本文认为官方的分类并没有完全涵盖中国的非政府组织，除了法定的非
政府组织外，社会上存在着大量的没有在民政部门登一记的这类组织。
因此，
本文采用学者王名的对非政府组织的划分方法，即，按照其法律地位将国内
的非政府组织划分为法定非政府组织、草根组织和准非政府组织。
其中法定
的非政府组织也即官方的分类，包括社会团体、基金会和民办非企业单位。
这类组织得到政府认可、具有严格的组织性和明确的法律地位，但是其在非
政府性方面往往显得不足，这一类组织不仅带有行政色彩，而且不同程度上
具有一定的政治职能。
这也是中国非政府组织的自身特点吧，即，并不是完
全意义上的非政府组织，或多或少都与政府保持着千丝万缕的联系。
除上述
三种类型的法定组织外，还有一类非政府组织，草根组织，包括在工商部门
登记的组织（企业）和无法人地位的三种组织（单位下属组织、社区公益组
织和农村非营利组织）。
这类组织是民间自发组建的，一般都没有在民政部
门登记，没有法人资格。
草根组织虽然是没有“法律地位”的非政府组织，
但是，这类组织倒是真正意义上的非政府组织，具有非政府性、非营利性的
特点。
虽然官方对这种民间自发的非政府组织没有明确的统计数据，但据许
多研究估计，草根组织的数量和影响已经大大超过了大定的非政府组织了。
最后一类是准非政府组织，这类组织包括转型中的事业单位以及业主委员
会、网上社团等新型组织。
值得注意的是随着互联网的兴起，网络组织活动
大量呈现，很多组织都在网络上开展活动，例如网上募捐等模式都陆续风靡
起来。
4.3.3中国非政府组织的双重管理体制
中国非政府组织发展中存在的一些问题与中国对非政府组织的双重管
理体制是分不开的。
目前，中国政府对非政府组织的管理采取“双重管理”
的做法。
所谓“双重管理”体制指的是，业务主管单位和登一记管理机关对非
政府组织实行双重管理的体制:
，。
国务院有关部门和县级以上地方各级人民
政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关
行业、学科或者业务范围内社会团体、民办非企业单位的业务主管单位。
社
会团体、民办非企业单位登记成立时需要先经过业务主管单位的批准，再到
登记管理机关注册登记刁。
对于基金会也有对应的管理部门和民政部门的双
重管理。
业务主管单位和登记管理机关分别具有不同的监督管理职责，非政
府组织挂靠的主管部门主要负责批准和任命所属非政府组织的主要领导成
员，包括正副会长、常务理事和秘书长;
审批这些组织的重大活动;
监督所
属的非政府组织的日常工作;
从业务上指导这类组织的活动并审计其财务。
登记管理机关则负责非政府组织的登记注册、年检、监督等管理职责。
而且
民政部门对这些社团所要挂靠的业务主管单位的要求、条件是非常严格的和
苛刻的。
而且这些业务主管单位对于非政府组织的管理权限占有主动地位，
他们可以单方面的终止于该组织的挂靠关系。
在中国，在民政的登一记管理部
门对非政府组织进行审查之前，这些非政府组织的业务主管单位必须要对其
进行“初审”。
任何一方审查不合格，非政府组织都不能称为合法的组织。
这种双重管理体制亦被称为“双重许可主义”’。
《条例》只是一般性的规定，县级以上的相关党政机关以及县级以上政
府的授权机关，均可成为非政府组织的业务主管部门。
以至于非政府组织的
业务主管部门呈现五花八门的局面。
双重管理既增加了政府管理成本，也给
社团组织增加了负担。
例如，每年年检，这些社会团体既要向业务主管单位
缴费、提交年度报告，还要向登记注册管理部门缴费年费、提交年度报告’。
在双重管理体制环境下，并不利于非政府组织的发展。
事实上时一定程
度上抑制了非政府组织的发展。
忽视了对非政府组织的培育发展和监督管
理，既缺乏必要的政策支持和引导，对其行为的制约和监管也极为有限。
（如目前，我国
每万人拥有的民间组织只有2.1个，不及发展中国家平均水平的1/5，只相当于
美国的1/40和法国的1/9）
4.3.4中国非政府组织的官附性一一以浙江省行业协会为例
由于我们国家非政府组织的特殊制度环境，截止2006年浙江省的大部
分行业协会实际上都与其业务主管部门和等级部门有着密切的联系。
很多行
业协会都是与相关的职能部门“合署办公”，一些行业协会依附职能部门，
职能部门负责人兼任行业协会会长。
行业协会名副其实地戴上了“官帽
子”。
这种现象很容易为原本独立的行业协会戴上官帽，成为“二政府”
2007年初，根据浙江省政府有关要求，省发改委、省民政厅制定了政
府和行业协会脱钩实施意见，所谓脱钩，即完成行业协会与行政机关在机构、
财务、人员等方面彻底分离。
浙江要求所有行业协会全部摘掉“官帽子”，
凡在行业协会中兼职官员要么辞去公职，要么自动退出行业协会，以使各行
业协会彻底褪去“官方”、“半官方”色彩，彻底还原行业协会的民间身份，
实现政会分开。
非政府组织和行政机关不脱钩，长
远来看，会导致非政府组织依附性强，公信度不高，缺乏民主，无法独立发
展，难以发挥其正常的功能。
尤其是领导干部在非政府组织兼职，虽然在短
时期内会给该组织带来一定好处，但长远来看，会给该组织留下后遗症一一
行政依附性强、惰性强，不利于非政府组织自身的独立发展;
此外，领导干
部在行非政府组织兼任领导职务，直接后果是把非政府组织当作附属机构，
个别非政府组织甚至可能成为“小金库”。
非营利组织（Non一Profitorg耐zation，简称NPo）概念最早产生于20世纪
80年代的美国，原意指的是由私人为实现自己的某种非经济性愿望或目标而发
起的各种各样的社会机构或组织。
在美国，凡是符合50l（c）条款的免税组织就是非政府组织。
美国税法501（c）
（3）规定，免税组织必须符合三个条件:
①是机构的运作目标完全是为了从事慈善
性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者是为了达到该税法明文规定的其他目
的;
②是该机构的净收入不能用于使私人受惠;
③是该机构所从事的主要活动不
是为了影响立法。
也不干预公开选举，而能够享受免税资格的组织便是非营利组
织。
3
联合国的国民经济核算体系将经济活动划分为5大类:
金融机构、非金融企
业、政府、非营利组织和家庭。
非营利组织与其他4类社会组织的区别在于:
非
营利组织的大部分收入不是来自于以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成
员交纳的会费和支持者的捐赠。
如果一个组织的一半以上收入来自于市场价格销
售的收入，就是营利部门，而一个组织的资金主要依靠政府的资助则是政府部门。
民政部传来了NGO的好消息：
民政部部长李立国在2011年民政工作年中分析会上表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能。
上述三类社会组织可直接登记，不需再找到业务主管单位挂靠。
这也意味着，长期困扰草根NGO的合法性问题可能在不远的将来得以部分解决。
北京师范大学社会公益研究中心主任陶传进在接受《第一财经日报》采访时表示，这是一个积极的信号，表明政府内部一直有一股积极的力量在推动中国NGO的发展，再加之近年来社会舆论的助力，它们共同发力使得NGO解禁渐行渐近。
当合法性不再成为问题之后，中国草根NGO面临更大的考验，比如能力提升、政府支持，各方认可等等。
陶传进表示，草根NGO的困境并不会因为放开注册而得以自然解决。
双重管理破题
NGO（Non-GovernmentOrganization），是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织。
不是政府，不靠权力驱动；
也不是经济体，尤其不靠经济利益驱动。
它的原动力是志愿精神，是公民社会兴起的一个重要标志。
虽然中国政府从来没有明文禁止过NGO，但现行的法律明确规定中国社会组织实行双重管理体制——社会组织如想在民政部门登记注册，必须先找到业务主管单位。
很多草根组织苦于找不到政府部门或是具有政府背景的机构挂靠而无法登记。
中国的NGO主要有两种：
一种是自上而下的NGO，具有较长的历史和“半官方”的特色，比如中国慈善总会、中国红十字会等，另一种多由民间人士自发成立，目前全国稍具知名度的民间自发公益类NGO在300家左右。
最新的民政事业统计季报显示，2011年一季度在民政部登记的社会团体有24.6万个，民办非企业19.9万个，基金会2243个。
其中绝大部分都是自上而下的NGO。
草根NGO登记所面临最大的困难就是找不到主管单位。
政府部门一般也不愿意作为社会组织的业务主管部门，一是无利可图，二是可能带来风险，影响到自身。
出于多一事不如少一事的考虑，他们往往将上门申请的社会组织拒之门外。
大批民间背景的社会组织想取得正式资质困难重重。
据北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平估计，在中国至少有300万家未登记的社会组织。
陶传进并不认同“近九成民间组织处于‘非法状态’”。
他认为这300万家有很大一部分是挂靠在政府有关部门之下的，即使放开登记他们没有意愿或是没有必要去登记为独立法人，因此也不能算为“非法状态”，真正需要身份的是一些草根NGO，由于没有法人资格，这些NGO很难获得资金支持，生存难以为继。
有学者告诉《第一财经日报》记者，目前对于社会组织的三个管理条例，不管是《社会团体登记管理条例》，还是《基金会管理条例》、《民办非企业登记管理暂行条例》，都在修订当中，且其修订方向都比较一致，即改变这三类民间组织的双重管理体制，由民政部门直接登记、管理。
目前这一修改进展比较顺利。
对NGO现状非常熟悉的瑞森德企业社会责任机构总裁段德峰也对本报记者表示，即使放开双重管理的限制，目前需要到民政部进行登记的社会组织最多也就1万家。
民政部此次选择公益慈善类、社会福利类、社会服务类三类社会组织试水登记管理和业务主管一体化改革，符合清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜的设想。
邓国胜提出的方案是“分领域、分层次、分地域”的渐进改革，所谓分领域就是要优先发展公益慈善类NGO。
段德峰认为民政部选择这三类社会组织是因为这三类组织业务职能上是属于民政部的范围，民政部对这些组织更加熟悉也方便管理。
陶传进则认为，这三类组织的特点就是“做好事，风险小”，可以减少政府管理的难度。
风险和挑战
段德峰认为，之所以草根NGO无法获得合法身份，政府的管制只是一部分原因，草根NGO自身的素质也很有问题。
很多NGO的负责人看不懂财务报表，登记注册所需要的材料都准备不全，甚至也不会和政府部门打交道。
在段德峰看来，政府对于NGO登记的限制并没有想象中那么严格，很多在公益领域拔尖的NGO都已经获得合法身份。
草根NGO也必须反省自身存在的问题。
陶传进认为，即使放开登记，中国的NGO也不会出现井喷。
放开登记并没有解决草根NGO所面临的实质性困难，比如能力提升，与政府关系处理，获得政府支持，得到各方认可等等。
草根NGO的负责人仅仅凭着爱心来做慈善是不够的，NGO更需要职业化、专业化团队。
尤其是注册门槛放开之后，更多的风险和挑战将摆在他们面前。
中国的草根NGO尚处于起步阶段，普遍能力弱且缺乏人才。
一些草根NGO财务管理不规范，组织公开透明度不高，丑闻时有发生，极大伤害了公众的捐赠热情。
段德峰认为，放开登记注册只是NGO管理体制改革迈开的第一步，更重要的是要赋予合法NGO公募的权利，现在政府对于公募牌照的垄断造成了效率低效和资源浪费也是对中国慈善的另一种伤害，但如果放开公募牌照，那将对草根NGO自身素质有更高的要求。
4我国非营利组织提供公共服务现状的实证研究
4.1非营利组织的基本情况
4.1.1成立背景
组织的成立背景在很大程度上决定了组织所从事的活动和承担的职能。
与
国外非营利组织的成立背景有所不同，我国的非营利组织有其特殊的成长背景，
大致可以分为以下几种:
党政单位转化而来、事业单位转化而来、政府推动成
立、民间自发成立、其他。
从图4.1可以看出，在接受调查的86家非营利组织
中，由政府推动成立的组织占34.9%，数量最多，其次依次为民间自发成立和
事业单位转化，分别占总数的犯.6%和22.1%。
党政转化和其他背景成立的组织
在本调查中数量相最少。
4.1.2组织的人力资源状况
我国NGO的职员包括三个部分，一是专职工作人员，二是兼职工作人员，
三是志愿者。
组织专职人员的数量上可以基本反映出一个组织的规模，也在一定程度上决定着组织的基本服务能力。
调查结果显示，在86家组织中，有40家组织的专职工作人员都在5人及以
下，23家组织的专职人员数量在6一10人，而11人以上的组织只占到总数的四分
之一。
它表明，我国非营利组织的规模都不大，专职工作人员数量也不多。
在被调查的86家非营利组织中，从组织的专职工作人员的文化程度来看，
从事专职工作的职员整体文化程度偏低。
如图4.3，在33.7%的组织中，本科及
以上学历的工作人员所占比例在0一20%之间，26.7%的组织专职工作人员中本科
及以上学历者占21%一40%，专职工作人员中本科学历者所占比例在60%以上的
组织只有20家。
通过调查和访谈发现，这20家组织主要是从事专门的学术研
究的学会（6家）和研究会（3家）以及民办教育机构（5家）、法律咨询与服
务（1家）、心理咨询（1家）。
此项调查的结果与1998年清华大学NGO研究中心的研究分析结果相一
致。
也表明，在过去的12年间，我过非营利组织内部的人才结构并没有得到明
显的改善，工作人员仍然以中等及以下学历为主。
而非营利组织内部的这种学
历结构与我国当前的整体文化结构是密切相关的。
4.1.3组织的资金来源
在被调查的非营利组织中，排在前四位的收入来源分别是开办实体和服务收
入、依靠政府拨款和政府委托的项目投入、会费及组织会员（成员）捐赠、企业
和私人捐赠。
其他收入来源还有组织领导个人积蓄、国内外基金会赞助或提供等。
如表4.1，有48.2%的组织（41家）将开办实体行或者服务收入当作组织资
金的主要来源，31.8%的组织（27家）依靠政府拨款和政府委托的项目投入作为
组织的主要资金来源。
还有29.4%的组织收入主要来源为会员和内部成员捐赠，此外，与企业和私人捐赠也成为23家企业收入的主要来源之一。
通过调查还发
现，在参与调查的86家非营利组织中，60%的组织都有两种或两种以上的资金
来源，这就表明，以往研究中认为非营利组织资金来源过于单一的状况，已经得
到了一定程度的改善。
4.1.4组织的内部机构及运行
非营利组织的内部治理机制如何，决定了一个组织的性质和运作状况。
从目
前的情况来看，大多数的非营利组织在内部组织结构上都是比较规范的。
在参与
调查的86家非营利组织中，有69名%的组织（60家）设有理事会或董事会，几
乎所有的组织都有明确的章程。
理事会作为非营利组织的重大决策机构，负责组
织重大事项的决策和管理活动的监督以及主要领导的任命。
但是，如表4.2所示，
在设立理事会的组织中，绝大多数（83.3%）组织都能让理事会发挥其重大决策
权，但是还有两个以上主要领导决定（8.3%）和负责人个人决定（5.0%）等不
民主情况，造成理事会虚设的局面。
在没有设立理事会的26个组织中，38.5%
的组织的重大决策方式以全体成员的民主协商为主，而采取不民主的决策方式的
比例高达50%，明显大于有理事会的组织（详见表4.2，表4.3）。
组织无论是否
设立理事会，都出现了业务主管部门干预的情况，且不设理事会的组织在组织的
重大决策方面受业务主管部门的干预更为明显。
由此可见，非营利组织的内部运
行规范化还需要继续努力。
升级会员 