试论排污权交易制度.docx
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试论排污权交易制度
中文摘要
随着经济的发展，环保不能在继续单单依靠政府了，环境保护需要市场化的辅助与协调。
我国环境面临着严峻的挑战。
环境问题已经日益凸显。
在此环境形势下为实现外部成本内部化，排污权交易便应运而生。
排污权交易将市场机制充分地运用于环境资源的配置，在总量控制的前提下，通过排污权的交易，实现低成本治理污染，有利于环境和经济的可持续发展。
但它不是包治百病的灵丹妙药，在实施过程中还存在一些问题，所以需谨慎行之、充分发挥其优势。
本文从排污权交易的含义谈起，对排污权的目的、作用，以及在我国确立排污权交易制度的必要性和意义，摆出在我国施行排污权交易制度的基本情况和存在的不足之处。
最后，对我国加强和完善排污权交易制度做了简单的构想。
关键词：
排污权排污权交易环境
前言
采用经济手段进行环境管理，是环境立法的新趋势，我国在1994年提出的“十大政策”中就有一条是“运用经济手段保护环境”。
环境保护中的经济手段不外乎是指“那些对与环境资源利用和保护有关的经济行为及开发活动的成本效益分析产生直接影响的措施”。
排污权交易是通过设定合法的污染物排放权利，并将工厂向环境排放污染物的权利当作一种商品，它可以出售给其它工厂，也可以出售给政府和环保组织。
此种环境保护制度反映了环境纳污能力的稀缺性特征，在控制总量的条件下降低控制排污的总成本。
此制度是由美国首先提出并加以实施的，取得了良好的经济效果，西方其他国家纷纷效仿。
目前，它已成为市场化国家在保护环境、防治污染方面的一项基本的经济刺激制度。
结合我国的具体情况，当前需加强对此制度理论及实践方面的研究，借鉴西方发达国家在此方面的成熟经验，以填补我国在此领域的空白。
一、排污权交易制度的发展概况
（一）排污权交易制度的含义及目的
1、排污权交易制度的含义
排污权交易是舶来品，它最开始是由美国人戴尔斯在1968年提出来的，美国从1976年就开始实施了，其中在防治空气污染方面取得了很好的效果。
那究竟什么是排污权呢？
排污权是指排污单位或个人向环境排放污染物的一种行政许可资格。
排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排放量、保护环境的目的。
是一种效率型环境经济法律制度，它能够促进环境保护和经济发展的双赢。
2、排污权交易制度的目的
在美国，实施排污权交易的目的是：
提高治理污染费用的效率，加快达标排放的速度。
实践证明，排污权交易是鼓励企业通过技术进步治理污染和精打细算，最大限度地节约防治污染费用和减少排放总量，追求以最低费用使用最少排放指标的一种新兴市场手段。
在社会主义市场经济条件下，排污权交易是一种运用经济杠杆的作用，调动排污企业的积极性，实现污染物总量削减的办法。
目前我国实行的是水环境资源、大气环境资源的公有制和政府供给制度，排污权没有进入市场、排污权转让市场远未形成。
实践证明，在完全由政府供给自然资源的国家里，普遍存在着环境资源管理的无效率或低效率的现象。
在市场经济体制下，要想使排污权交易市场得到发展，必须合理安排政府对排污权的管理的限度与范围。
（二）排污权交易制度的发展概况
1、国外排污权交易法的发展概况
长期以来，多数国家的环境资源立法主要采取行政控制手段来保护环境，即以美国1970年《清洁空气法》为代表的“命令和控制式”手段；由于现实存在的严重的污染问题，当务之急是治理污染，命令控制手段自然成了保护环境和资源的主要措施。
实践证明，采取应急性的命令控制手段，特别是从法律上规定一些具有法律强制性的行政命令手段，较快改善了环境质量。
为了解决新建企业发展经济与环境保护之间的矛盾，美国环保局（EPA）在实施该法时提出了排污权交易的设想，引入了“排放减少信用”（等于允许排放量与实际排放量之间的差额）这一概念，并制定了包括银行政策、泡泡政策、抵消政策和“排放减少信用”可以进行交易的政策等4项政策在内的排污权交易法律政策。
不少西方国家在不同程度上采用了美国所采用的排污权交易政策。
例如，澳大利亚的新南威尔士州等州，已经实施可交易的排放行动计划。
1996年，二氧化碳排放权交易作为新生事物在欧洲登场，在2002年初，已有5500～7000万吨二氧化碳的排放权被卖了出去，成交次数超过65次。
为了有效地削减二氧化碳等温室气体的排放，英国政府从2002年开始，在国内各企业间实行自由买卖的二氧化碳排放量交易制度。
根据该制度，对于申报削减二氧化碳排放量指标的企业，政府将给予奖励，对于完不成这一指标的企业将予以罚款。
根据智利的《环境大法》，智利鼓励采用包括“可交易的排放许可证”、“可交易的水权”等经济刺激手段。
哥斯达黎加环境资源法引入了生物多样性勘探权和可交易的再造林赋税优惠政策。
2、国际法领域排污权交易的发展概况
经济手段在全球范围内愈来愈被广泛使用，旨在通过刺激方式，而不是通过硬性的标准或专门的技术改进来改变人们的行为。
由于经济手段具有经济效率高、风险少、与市场机制紧密结合、能提供稳定的财政来源等特点，从全球范围看，经济手段在环境资源法中的运用越来越广，许多国家通过法律规定环境经济政策和经济手段取得了成功。
二、我国确立排污权交易制度的必要性和意义
（一）确立排污权交易制度的必要性
1、排污权交易制度是我国实行总量控制的新途径
由于经济的迅速发展，我国的排污收费制度很难满足我国的环境质量要求，首先，我国正处在经济发展时期，新增企业迅速，在总量控制前提下必须进一步完善排污收费制度，强制企业进行环保投资，才能保证环境质量不恶化。
所以我国稳定收费制度无法抑制经济发展带来的污染水平的上升。
其次，我国目前的收费水平较世界水平偏低，无法实现总量控制目标。
若提高现有收费标准，并严格执法，则很可能使我国相当部分陷入困境的国有企业陷于破产，这也不现实。
第三，对已经收取的排污费，在使用上由于资金分配的客观和主观上的限制很难得到最优的配置。
排污收费制度存在明显不足，而用市场的方式，在政府不增加排污权供给的条件下，通过排污权交易可以使削减污染物的费用最小。
所以随着我国向市场经济体制的深化，排污权交易制度不失为控制污染的一种好办法。
上海的排污权交易试点工作已经表明了这一污染控制制度的优越性。
[1]
2、排污权交易制度是解决我国现行许可证制度问题的有效办法
我国从1989年开始将许可证制度作为环境管理的一项制度在全国推广，水污染许可证已经取得了显著的成绩。
但同时这一制度会引起新建企业和原有企业的扩大生产规模后如何取得排污指标问题。
用预先留出一定的排污指标以发给新建和扩建企业的办法不能从根本上解决问题;用每年重新审定后换发许可证的办法也因实际操作困难而很难推行;而实行排污权交易国内外实践证明是解决问题的有效办法。
运用市场机制进行排污权交易，就必须建立可转让排污许可证制度。
能够成为商品，进入市场的排污许可证必须具备要以污染物申报登记为基础、以污染物总量控制为前提、以环境标准为依据等几个条件，同时排污许可证的作用、转让或买卖必须在政府的严格监督下进行。
我国的环境污染状况仍然十分严峻，而现有的环境经济政策还存在缺陷，在这样的背景下，要完成“十一·五”规划的总量控制目标任务是非常艰巨的。
排污权交易具有显著的环境、经济和社会效益，并且在我国已经具备了实施的基础。
因此，在我国实施排污权交易不仅是必要的，也是可行的。
当然，任何新鲜事物都需要一个逐渐被接受的过程。
结合我国的实际，排污权交易应先在经济基础好、法制较为健全、执法力度起那个发达地区实施，在积累了成熟的经验和各方面条件逐步加强后再大范围地推广实施。
3、弥补传统排污收费制度的不足
排污收费制度是指对向环境排放污物或者超过国家排放标准的排污者，按照污染物的种类、数量，根据相关法律规定征收排污费。
到目前为止，它仍然是我国环境资源法的一项重要制度，该制度在一定程度上体现了“谁污染谁治理”、“污染者付费”的基本原则，充分运用经济手段有效地促进了污染的治理和新技术的发展，大大改善了我国的环境质量状况。
而且，此项制度也充分调动了排污单位治理污染的积极性和主动性，建立了排污单位自身在治理污染方面的经济激励和约束机制。
现行的排污收费制度在很多方面已难胜任新时代的要求，需要有新制度安排在此领域有所突破，形成新的在污染防治方面经济刺激制度的基础，在这样的情况下，排污权交易制度应运而生，它体现环境纳污能力的属性，塑造企业自身在控制污染方面的主体地位，削减了国家和社会在污染控制方面的付出，最终实现在环保领域由“浓度控制”向“总量控制”的过渡，从而成为排污收费制度变迁的首选目标。
（二）确立排污权交易制度的意义
合理设置、确立并建设排污权交易市场制度，是推动我国大气污染和水污染防治工作可持续发展的重要途径，今后我国水和大气的环境保护能否取得更大的成效取决于是否形成真正意义的排污权交易市场。
概括起来，在我国确立排污权交易制度的意义如下：
1、排污权交易较好地协调了经济发展与环境保护的矛盾
采用行政命令的方式硬性规定企业治理污染、削减排污量，或硬性规定不准新建、扩建、改建企业以防止增加环境中污染物浓度，往往会束缚地区经济的发展。
而排污权交易计划的实施精简了对新污染源的审查程序，为新建、扩建、改建企业提供了出路，较好地协调了经济发展与环境保护的矛盾。
[2]
2、排污权交易是发挥政府环境管理部门和排污企业这两个方面的作用的一种有效方式
在控制环境污染的过程中，主要有两类参与者：
一是政府环境管理部门，其主要职责是依法制定管理规则并实施管理规则；二是污染源单位和个人，其主要责任是采取措施防治污染。
传统的作法是，政府环境管理部门为污染源制定排放标准、分配治理责任，这种方式称之为“指令控制方式”。
“指令控制方式”在防治环境污染方面曾经发挥过重要作用，其主要问题是能力与责任不协调：
政府环境管理部门鼓励费用效果好地划分治理责任，但是却缺乏完成这项任务所需的信息；企业经理掌握提高费用效果选择最有价值的信息，但是他们既不愿意主动承担提高费用效果的责任，也不愿意向管理当局提供真实的费用信息，以便政府环境管理部门能高效益地分配治理责任。
由于上述原因，通过“指令控制方式”划分治理责任不可能实现费用效果的提高。
通过排污权交易这种方式，可以发挥政府环境管理部门和排污企业这两个方面的作用，使防治污染活动的各参加者扮演自己最擅长的角色，解决了指令控制方式所造成的信息与动机之间的矛盾，极大地调动排污企业选择有利于自身发展的方式以削减排污总量的积极性；各污染源单位和个人注意降低自己的污染治理费用，政府环境管理部门注意控制排污权交易使之与满足排污标准的目标相一致，最终降低了所有污染源即整个社会治理污染的费用。
3、排污权交易可以提高分配治理费用的效益，节省减少排污量的费用，从而使社会总体削减排污费用大规模下降
实现排污权交易的途径是建立可转让的排污许可市场，通过可转让的排污许可市场可以提高分配治理费用的效益。
其道理是，由于污染源单位防治污染的费用千差万别，如果“排放减少信用”可以转让，那些治理费用最低的工厂，就愿意通过治理大幅度地减少排污，然后通过卖出多余的“排放减少信用”而受益。
只要安装更多的治理设备比购买“排放减少信用”花钱更多，某些工厂就愿意购买“排放减少信用”。
只要治理责任费用效果的分配未达到最佳状态，交易机会总会存在。
当所有的机会都得到充分利用，分配的费用效果就达到最佳程度。
在排污权交易市场上，排污者从其利益出发自主决定或者自己治理污染，或者买入或卖出排污权。
只要污染源单位（或排放污染物的企业）之间存在着污染治理成本的差异，排污权交易就可使交易双方都受益，即治理成本低于交易价格的企业会把削减剩余的排污权用于出售，而治理成本高于交易价格的企业会通过购买排污权实现少削减、多排放。
由于市场交易使排污权从治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，结果是社会以最低成本实现了污染物的削减，环境容量资源实现了高效率的配置。
排污权交易政策不仅有效地保证了环境控制目标的实现，而且节省了减排费用。
三、我国施行排污权交易制度的状况简介
（一）我国施行排污权交易制度基本情况
在我国，目前控制环境污染的政策主要采用的是行政手段，依靠国家的强制力执行，污染者只能被动地服从，因而不能充分调动其主观能动性。
要顺利实施排污权交易存在着一系列亟待解决的法律问题。
除了必须克服大量来自行政部门的行政障碍和来自企业界的企业障碍外，还必须注意中国特有并在不断变化的司
法和立法要求，创造一系列法律条件。
我国的排污权交易制度的酝酿工作可以追溯到1988年开始试点的排污许可证制度。
当时只是在上海、北京、徐州、常州等大约18个大、中城市进行水污染物排放许可证试点，进行必要的理论探索。
从1994年起国家环保局开始在所有城市推广该制度，截止1996年全国地级以上城市普遍实行了排放水污染物许可证制度。
在推行排污许可证制度的同时，国家也有选择的至少在包头、平顶山、开远、上海等10个城市进行过排污权交易的试点，取得了一定的经验。
目前，上海市闵行区已经建立了黄浦江流域化学需氧量排污权交易体系，并取得了显著的治污效果；江苏省南通市的二氧化硫交易体系也已经开始运转。
另外，还有太原等市对这种先进的环境管理手段也表现出极大的兴趣。
2002年7月，国家环保总局召开了山东、山西、江苏、河南、上海、天津和柳州“二氧化硫排放交易”七省市试点会议，进一步研究布置了进行排污权交易试点工作的具体步骤与实施方案。
国际合作也为排污权交易在中国的实施和推广提供了良好的条件。
2001年5月23日，国家环保总局与美国环境保护协会签署了“关于合作研究二氧化硫总量控制与排污权交易的备忘录”，由美国环保基金会提供技术、人力和资金的支持，帮助我国政府探索利用市场机制解决二氧化硫污染物排放问题。
2001年9月，亚洲银行出资70万美元的环保试点工程——“二氧化硫排污交易制”也开始在中国的太原试行。
虽然我国的排污权交易试点工作开展已多年，现已将市场机制引入污染防治领域，着手建立和推广排污权交易制度。
可到目前还没有后续的经验总结和推广工作，没有发展成为一项政策或制度，更没有立法。
随着经济体制改革的深入，市场机制在我国经济生活中调节作用的加强，经济手段在我国环境管理工作中将会发挥越来越重要的作用。
可以预见不久的将来，在我国排污权交易势必从学术研究和理论探讨层面走向政府环境管理工作的前台。
但是排污权交易制度的实施，需要极强的技术支撑，而且还必须建立、完善和实施与之相配套的制度体系。
所以，我国普遍推行排污权交易将是一项长期、艰巨而细致的工作。
有关人士预测，中国将是未来几年排污权交易的主要市场，未来该市场交易量非常大，截至2007年上半年，国内CDM（清洁发展机制）上报国家发改委的项目数就达297个，这些项目如能完成，到2012年中国可减排二氧化碳8.35亿吨，占全球减排总量的48%。
由于内部交易成本偏高，发达国家越来越重视用CDM向发展中国家购买排放权，中国成为首选。
（二）我国施行排污权制度存在的不足
1、从现实来看，交易市场不成熟，优化配置环境容量资源受到限制
在社会主义市场经济条件下，排污权交易的顺利实施必须依赖于市场机制。
我国正处于经济转型期，各类商品的交易市场还不完善。
还有我国现行环境保护法规政策对企业的排污行为基本上是采取行政管制的的手段，无论从现有制度的理念还是制度本身，体现的都是一种“环保靠政府”的管理模式，对市场机制在法律规定的制度内是难以相容的。
在市场体制尚未完善的条件下实施排污权交易，对环境容量资源的配置必然不能达到优化的效果。
2、从现有的科技水平来看，富余的环境容量难以量化，限制了总量控制等相关制度的实施
排污权交易是以总量控制为出发点和归宿的。
如何确定环境容量总量既是重点，也是难点。
环境容量总量的确定是一种技术要求高，计算和操作相当复杂，难度大的问题。
目前的科技水平发展有限，再加之行政管理体制存在的问题，使得排污权交易很难实行。
3、从环保制度来看，现行制度存在诸多阻碍
我国现行环保制度存在诸多障碍，如：
（1）排污权初始分配中存在不公平性；
（2）排污收费制度的调节作用有限；（3）排污许可证制度有被边缘化的倾向;（4）排污监测制度效果不佳。
[3]
四、排污权交易制度的构思
（一）完善各级相关立法，推进排污权交易的法制建设
目前我国缺乏排污权交易制度的配套法规、规章而直接规定该交易行为的法律法规尚是空白。
所以，可以先制定地方性法规和规章，为排污权交易提供法律依据，为全国性立法进行探索。
（1）、加强全国人大立法解释和法律修改，构建排污权交易的法治基础。
通过全国人大常委会的立法解释，确认富余环境容量资源的集体所有权。
（2）、完善地方立法，使排污权交易有法可依。
为了给排污权交易创造良好健康的条件，地方立法至少必须包括三方面的法律法规。
第一，总量控制执行办法；第二，许可证交易管理办法；第三，排污权交易物排放监测执行办法。
（3）、制定部门规章，协调较大区域内的排污权交易。
现阶段排污权交易还处于实验阶段，是积累实践经验、发现问题、总结比较地方立法的阶段，结合我国国情和立法实践，应该以地方立法为主。
（二）改革完善环保部门对外排污权交易的指导和监督
1、公平、公正地进行排污权初始分配
排污权初始分配是有偿还是无偿的占有是一个争论的热点。
虽然科斯定理认为环境资源的有效配置与最初将产权赋予谁无关，但是随后的排污交易也意味着财产的交易。
所以，按照效率与公平的原则，有必要对这个问题进行深入的研究。
2、提供市场信息，对排污权交易进行指导
排污权交易经过初始分配之后，便主要是通过排污权交易这一市场机制对污染物排放指标进行再分配。
市场虽然有其高效合理的一面，但也毕竟摆脱不了盲目性和滞后性。
因此，排污权的有偿转让，绝不能离开政府必要的行政指导，特别在排污交易市场的培育发展的初级阶段，这种指导更是必不可少的。
3、改变对排污权交易的监督方式
环境保护行政主管部门的监督在排污权交易的整个过程中至关重要，排污权交易制度能否取得成功，关键在于政府能否建立适应市场经济的监控系统，因此强化政府对排污权交易后的双方排污行为的监控监督能力，是实现环境效益与经济效益相统一目标的重要保障。
结论
在环境保护领域，政府将不再单纯以过去的“家长”形象发挥作用，更重要的是要运用经济刺激手段引导企业的环境行为从而达到更好管理环境的目的。
排污权交易制度无疑是政府实现其环境管理目标的一个有力工具。
随着社会主义市场经济的逐步完善，环境资源商品化、价值化已经成为必然的趋势，因此，必须打破旧的、传统的观念。
排污权交易制度是市场经济的产物，只有在市场经济中它才能发挥最大的作用，所以我们要加快企业改革的步伐，早日使企业真正成为市场的主体，建立起完善的市场经济秩序。
所以，笔者认为要完善我国排污权交易制度，首要任务应结合我国的国情，考虑国际的通行做法，尽快制订《环境保护法》有关排污权交易的规定。
综上所述，排污权交易是一种优化配置环境资源的有效经济手段。
排污权交易制度的实施意味着我国环保事业在市场建设、规则制订和监控等方面都迈出了重要的一步，其作用和意义都是不可估量的。
但是，排污权交易也在一定程度上的理论与现实相脱离的现象，此岸与彼岸，抽象与具体，理论与现实的差距似乎是一种永恒的存在。
理论的理想性并不代表它能带来理想的现实。
而我们所要改变的是现实本身以求符合理论的要求，使排污权交易理论的特质与中国国情相融合统一，这不仅仅是时间的问题，更是各种社会要素的发展方向与进程的问题。
在此应避免盲目求新，逐步探索。
还有我国市场体系的不完善，技术水平的有限发展，排污权交易制度本身的缺陷，环保相关制度的滞后，区域经济发展水平的巨大差异，使我们必须深入思考其基础理论问题缜密地思考其适用条件，谨慎地运行相关制度，慎行排污权交易。
注释
[1]齐可奎．论排污权交易制度．武汉大学环境法研究所网站
[2]蔡守秋．论排污权交易的法律问题.武汉大学环境法研究所网站
[3]陈丽．论我国环境形势下的排污权交易制度．武汉大学环境法研究所网站
总结与体会
完成这篇文章，比最初预想的要难得多。
作为一名长期在基层环保部门的执法人员，接触了大量的排污收费、污染纠纷、污染治理等工作，对排污权交易制度有了一些认识和思考。
一方面，排污权交易制度是舶来品，在我国属于一个新事物，还处于试验探讨阶段，社会影响有限。
排污权交易制度是采用经济手段进行环境保护管理的一条重要政策，其发挥作用还有待于一系列相关制度的建立和完善。
而这项浩大的工程并不是环保部门、一部法就能够解决的。
另一方面，排污权交易制度本身具有专业性很强的特征，因此，作为环保系统基层执法人员，本人只能凭对环保工作的巨大热情及浅薄的法学和经济学等相关知识，在查阅大量相关背景材料和获取一些第一手资料的同时，请教老师，反复修改，最终完成此篇法学专业的毕业论文。
由于本人水平有限，本文在结构上和语言上可能不够严谨，有些想法可能过于稚嫩，部分内容可能并不是很有说服力。
在施行排污权交易制度上，本文力图指出问题的关键并试图寻找解决的方案，其欠妥之处，希望得到有识之士的斧正。
参考文献
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3．吕忠梅．环境法新视野．中国政法大学出版社2000
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14．我国环境保护税收法律制度初探．云南大学学报法学版．2004（5）
15．蔡守秋．论排污权交易的法律问题．武汉大学环境法研究所网站
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16．齐可奎．论排污权交易制度．武汉大学环境法研究所网站
．2007-11-8
17．陈丽．论我国环境形势下的排污权交易制度．武汉大学环境法研究所网站
．2007-11-8
谢辞
《试论排污权交易制度》从拟定题目到定稿，经过两个多月的努力，终于完成了。
在本论文完成之际，首先要向我的指导老师苏倪致以诚挚的谢意。
在整个论文写作中，得到了苏老师的大力帮助和指导，对论文的结构和素材的选择都给出了宝贵的意见和建议，在百忙当中给我提出修改意见。
在论文撰写的过程中，同事也给我提供了不少参考资料，还受到同学们热情的帮助在这一并表示感谢。
同时，我还要感昆明理工大学法学院给我们授课的所有老师，正是由于他们的传道、授业、解惑，让我学到了很多法律方面的知识，并从他们身上学到了如何求知治学、如何为人处事。
我也要感谢腾冲县一职校，是她提供了良好的学习环境，让我的学习生活丰富多姿，为我的人生留下精彩的一笔。
由于水平所限，时间仓促，论文观点和论证过程可能还存在不少错谬，欢迎老师同学提出宝贵意见。
我决心在今后的学习工作中，继续关注本课题的研究和进展情况，争取更大的进步。
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