我县政府性投资工程造价的全过程控制的现状和对策.docx

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我县政府性投资工程造价的全过程控制的现状和对策

我县政府性投资建设工程造价的

全过程控制的现状和对策

投资建设项目工程造价全过程控制是对工程项目建设的资金投入和资源投入的过程所进行的调节和控制，按照特殊的计价程序，投资决策阶段、设计阶段、建设项目发包阶段和建设实施阶段，把建设工程造价的发生控制在批准的造价限额之内，随时纠正发生的偏差，以保证项目管理目标的实现，确保在建设项目投资的各个阶段、各个环节中能合理使用人力、物力、财力，达到理想状态，取得较好的投资效益。

一个建设项目从决策到竣工交付使用，其建设程序大体包括以下几个阶段：

项目建议书阶段、可行性研究阶段、设计阶段、建设准备阶段、施工阶段、竣工验收阶段以及后评价阶段。

为了适应工程建设过程中各方经济关系的建立，适应项目管理和工程造价控制的要求，需要按照建设阶段多次进行计价：

在项目建议书和可行性研究阶段编制投资估算；初步设计阶段编制设计概算；施工图设计阶段编制施工图预算；招投标阶段确定承包合同价；合同实施阶段确定结算价；竣工验收阶段编制竣工决算，如实体现该建设工程的实际造价。

整个计价过程由粗到细，由浅到深，最后确定工程实际造价。

“四算两价”环环相扣，前者制约后者，后者补充前者。

 所谓工程造价的有效控制，就是在优化建设方案、设计方案的基础上，在建设程序的各阶段采用一定的方法和措施把工程造价控制在合理的范围和批准的造价限额内，以求合理使用人力、物力和财力，取得较好的投资效益和社会效益。

一、政府性投资建设项目工程造价控制的特点及现状   

 近年来，我县政府性投资建设项目工程较2008年以前相比，增长迅速，但横向比较，投资还是偏少，要争取更多的资金投入我县，加快我县社会经济发展的步伐，是当务之急，也是摆在我们全县干部群众面前的一道难题，提高政府性项目投资质量，解决好投政府性投资建设项目工程实施的规范性、合理性、有效性问题，对于向上争取更多的资金投入我县，有十分重大的促进作用，由于政府性投资建设项目工程造价体制上涉及项目建设实施单位、项目建设主管部门、县发改局、县财政局、县建设行政主管部门、县环保局、县消防管理部门、、县招监办、工程施工单位、工程监理单位和县审计局等部门，项目建设实施单位是工程造价全过程控制的主体，是全过程控制工程造价的关键，县级各个部门分别在自己的职能职责范围内，从质量、工期、造价、功能等方面发挥监管和服务作用，总体是协调和配合的，有效的推进的项目建设，也取得了阶段性的成果。

但是，对照国家和上级政府对投资建设项目的要求和总结我们已经实施的项目的情况，也应当清醒的看到，目前我们县政府性投资项目建设工程造价管理方面存在一些不容忽视的问题，亟待解决，个人认为存在以下几个方面：

首先，政府性投资项目的特点:

资金姓“公”，为“公”使用。

政府性投资建设项目工程的性质和目的决定了全过程工程造价管理的重点和难点，相对于非政府性投资建设项目而言，建设项目工程资金来源于“公共”，其投资目标取向在提供满足公众的利益需求，投资效益重点在社会效益、生态效益，公共效益，而不是重在经济效益；政府性投资建设项目工程建设工程项目实施必须在多个部门的监督下进行，同时必须接受历史的检验和群众的评判。

其次，政府性投资建设项目工程环节是多,造价控制管理认识上存在缺位。

影响工程造价的管理不是一个环节，也就是说，建设项目工程存在出资人、管理人、实施人和使用者不一致，虽然最终目标一致，但站在各自的立场，对投资项目工程造价的影响是不同的，出资者愿望是花适当的钱，到达预定的目标，满足使用需求，而不是过高的要求，出资的多少决定了实现目标的大小，满足使用人的需求程度，管理人愿望是管好出资人的钱，按照预定工期、质量和投资建成项目，实施人的愿望是利用出资人的钱最大限度的满足使用者的要求，而使用者的愿望是获取最大的使用效果，这就造成出资人和管理人与实施人和使用人的愿望的不一致，而关键环节的实施人——项目建设单位，是多数对政府性投资建设项目投资的认识存在严重缺位，表现在：

一是项目实施单位对立项前可行性研究不充分，要实现什么目标都不了然，设计方案未认真论证，未考虑实际，错误认为只要能立项，争取到投资计划，就可以了，争取到资金后认为不该投入到那个地方的大有人在，如有个乡镇2007年才竣工验收投入使用的工程，2008年又报搞装修维修，立项批准后，自己都觉得劳民伤财，怕群众骂娘，其结果是钱没有用在最需要的地方；二是无完整的总体规划设计，只考虑了主体工程设计，未考虑附属配套工程和环境保护等的投资额，未实行限额设计，如：

我县2009年实施有个敬老院建设的项目，在招投标施工后才发现什么厕所化肥池、水电安装、食堂等附属工程都未设计，造成工程结算价超出承包价一倍多，有的项目实施单位负责人对施工设计图看都不看，也不请设计人员进行设计交底，设计人员也有因为设计费低、设计时间要求紧，未到现场，未认真研究阅读可行性研究报告和初设方案等情况，项目实施后才发现这儿设计不对，那儿设计为达到投资意图等情况，造成设计变更大，难控制造价；三是对项目投资总额包含的内容不能全面掌握，只考虑了主体建筑安装直接投资费用，对与项目息息相关的间接费用未认真分析、预计和有效控制；四是缺乏必要的工程造价管理基本知识，对相关管理法律法规、政策、制度不了解，对工程的建设程序、施工阶段价款结算管理制度知之较少，有的根本不懂，如;未经批准，随意变更设计，已完工工程量未及时进行计量确认等现象时有发生。

第三、建设建筑市场体系和机制不完善，影响了工程质量和工程造价。

目前，我县建筑施工企业借牌子、层层转包等违反建筑法律法规和低价抢标，围标、串标等违规现象依然存在，问题也十分突出。

从去年实际实施的项目中不难了解，根本不懂建筑的人瞎参与招投标工程的现象也存在。

因此，政府性投资建设项目工程很难把握建设项目的总投资额不突破预算、概算和估算，加之，长期以来，普遍忽视工程建设项目前期工作阶段的造价控制，而把主要精力放在施工阶段——审核施工图预算、结算建安工程价款，算细账。

这固然是必要的、有用的，但我们也要看到，当预决算人员编制施工图预算和竣工决算时，建设方案和设计图纸都已经确定了。

假如项目在经济上不合理，决策存在失误；假如设计方案不是最优，突破投资概算、估算，未达到预期目标，预决算人员就无能为力了。

也就是说预决算人员的工作只是事后算账，只能消极地反映已完工程量，只能被动地反映设计和施工，这显然是片面的、不够的，我们必须对建设项目工程造价进行全过程控制。

二、树立工程造价全过程控制理念，建立工程造价全过程管理体制

我国目前推行的工程量清单计价的核心要求是控制量，指导价和竞争费，三者中量是根本，而设计方案和工程建设项目所处的地理环境确定了工程量，也就是说选址、确定建设规模、建设等级标准、工程要达到的目标决定了工程量的大小，这就要求做好勘察、设计、可行性论证等项目前期工作，设计前搞好勘察、充分了解工程项目要达到的目标，准备充分、资料齐全，才能使设计方案科学、合理、经济，有助于减少工程项目施工阶段的设计变更，有效控制造价和顺利的进行竣工决算，因此，我们不能偏重施工阶段，忽视立项和设计阶段，我们县项目实施中在认识上、机制上存在偏差，针对现状，查找原因，我们应当树立树立工程造价全过程控制理念，工程造价控制贯穿于项目建设全过程，一般分为事前、事中、事后控制。

具体地说即防止决算超预算，预算超概算，概算超估算。

实施中可从以下几个阶段进行造价控制。

（一） 重视投资决策阶段的造价控制。

科学编制投资估算，投资估算是一个项目投资决策阶段的主要造价文件，它也是项目建议书和可行性研究报告的组成部分，投资估算对于项目的决策及成败十分重要。

投资估算应考虑充分，估算合理，充分估计出项目建设过程中及建成后的收益与风险，并提出应对及防范措施，但也要防止过分高估，尽可能做到全面、准确、合理。

一个项目若出现前期决策失误，则不管后期建设实施阶段如何努力，也无法弥补其损失。

建议由发改部门牵头有计划有组织的建设行政部门、财政、审计等部门，对可能有或者已经规划准备政府性建设项目的实施单位和行业主管部门进行建设程序、招投标管理和建设项目管理等项目工程造价管理知识的专项培训，避免盲目决策、错误决策。

（二）抓好工程造价控制的关键环节——设计阶段。

在项目做出投资决策后，控制工程造价的关键就在于设计。

据分析，设计费一般只相当于建设工程全寿命周期费用的1％以下，而这1％以下的费用对工程造价的影响却占70％以上。

由此可见，设计质量对整个工程建设的效益是至关重要的。

针对目前项目实施单位对设计不重视，设计人员不认真等问题，从以下几个方面进行改进：

1.严格要求进行初步设计实行限额设计。

按照投资估算进行初步设计，合理地编制设计概算，设计概算一经批准，不得任意突破，以确保国家固定资产投资计划的严格执行；在批准的概算基础上完成施工图设计，准确地编制施工图预算。

力求概算不超过估算，预算不超过概算。

2.高度重视施工图设计。

施工图设计一旦确定，工程造价就基本确定，要明确规定，设计必须找有资质的设计人员进行设计，应当按照规定付费和签订设计合同，设计费明确进入建设工程投资成本，将设计工作和委托设计工作规范化，程序化，并同时建立设计单位逐级控制工程造价的责任制，并辅以必要的奖惩制。

3.积极抓好施工图设计和预算的协作配合是控制造价的重点。

促进政府性投资建设项目在设计一开始就将控制投资的思想根植于设计人员的头脑中，通过在设计阶段开展限额设计、进行设计招标和设计方案竞选、推广标准设计及运用价值工程原理等优化设计方案，提高设计质量，做到技术与经济的统一。

工程造价管理人员在设计过程中与设计人员要密切配合，及时对项目投资进行分析对比，反馈造价信息，能动地影响设计，优化设计，以保证有效地控制投资。

（三）治理招投标环境，加强招投标阶段的造价管理。

通过投标竞争，业主择优选定承包商，有利于降低工程造价，是造价控制的一个重要手段。

政府性投资建设工程项目应当更加重视招投标管理，造价管理人员应根据现行规范、定额和取费标准、施工图纸、现场因素、工期等认真编制标底，并使标底控制在概算或预算内。

合理的标底造价是工程质量的保证。

高价承包使业主蒙受损失；低价承包会造成承包商不规范施工、安全没保障、延误工期、施工质量隐患重重，增加工程项目的寿命后期维修费用。

要依法从严管理建筑施工企业、工程造价咨询企业建设工程监理机构和招投标代理机构，

 （四）建立一岗双责的责任制，强化施工阶段造价管理。

工程造价控制和工程质量工期进度管理不仅仅是施工单位的责任，也是工程项目实施单位的责任。

该确认的量的及时确认有助于施工企业加快进度，不该计量的坚决不计量，有助于节约投资，要求项目建设单位要有内行参与现场监督和管理，有的错误的认为，有委托了工程监理单位，就不管了，这是错误的和不允许的，因为，施工阶段即把设计变成具有使用价值的实体的过程，也是实现工程造价有效控制、为合理确定工程造价提供原始依据的过程。

项目实施单位根据自身单位的情况，如果没有能力对项目施工过程进行造价监督管理，应当聘请有资质的人员进行协作管理，可建立项目造价控制责任人制度，由工程造价咨询单位的专业人员对项目造价控制负责。

严把签证关，严格控制工程变更，尽量减少变更费用，审核评估相关索赔等。

没有项目造价控制责任人签名的签证不得结算工程款，同时对工程付款进度进行控制负责，防止工程款超付。

（五）严格竣工验收和加强工程结算阶段管理。

1.严格竣工验收。

竣工验收是投入使用的必经过程，建设项目工程是是否保证工程质量、按照约定工期完工、工程造价是否突破，只有经过验收才能得出结论，才能进行工程结算和决算，是一个工程造价管理的事后环节。

坚持谁验收、谁签字、谁负责的原则，对验收走过场、不细致，一经查实严肃处理，实行责任追究制度。

2.严格依法开展工程竣工结算。

是工程造价合理确定的重要依据，无论施工单位还是业主都十分重视工程价款的审计结算。

工程结算书由施工单位编制，经业主委托有资格的中介机构进行审查。

编制工程结算不仅直接关系到建设方与施工方之间的利益关系，也关系到项目工程造价的实际结果。

工程结算要按照国家有关政策和规定，实事求是进行编制。

通过对工程项目结算的审查，我县一般情况下，经审查的工程结算较编制的工程结算价款相差10％左右，对控制投入节约资金起到很重要的作用。

三、形成建设项目的后评价工作制度，为今后的工程造价管理提供经验和依据。

后评价作为对整个建设项目的一次综合性评价，也是对该项目工程造价的总结。

一方面总结在整个项目建设期有效控制、全面管理造价的经验，另一方面分析在控制造价方面的不足，尽可能找出因主观原因而影响全过程造价管理的因素，并加以克服。

总之，通过建设项目的后评价，可以达到肯定成绩、总结经验、研究问题、吸取教训、提出建议、改进工作、不断提高项目决策水平和投资效果的目的，也使得我们的造价控制工作有始有终。

项目实施后进行后评价，并报县发改和财政部门备案，建议形成一种制度，对推进今后的项目建设有十分重要的意义。

在竣工验收后应当规定一定的时间内完成后评价工作，作为考核项目建设单位，今后投资与否的参考依据。

总之，对政府性投资建设项目工程造价进行全过程控制是适应市场经济形势，建立公共财政体系和公共服务体系的必然要求，也是工程造价管理发展的必然趋势。

要有效地控制建设工程造价，就要把控制重点转移到建设前期的投资决策和设计阶段，尤其应抓住设计这个关键阶段，以取得事半功倍的效果。

必须建立规范化、科学化的政府性投资建设工程项目的管理监督考核机制，调动各方面技术和社会力量参与到工程造价管理和项目实施中，同时要推进对工程造价的估算、概算、预算、承包合同价、结算价、竣工决算实行“一体化”管理，改变过去分段管理的状况。

加强对工程造价的主动控制，强化全过程的动态管理和监督，要建立工程造价管理失控的责任倒查制，明确各自的责任，约束项目实施各个环节切实履行职责，对进一步提高建设工程项目投资效益具有很重要的意义。

只有这样才能更好的实现为政聚财，因财施政，聚财为民的目标，促进具有中国社会主义和谐社会的构建，保障我县社会经济又好又快的发展，更好地适应社会主义市场经济发展的需要。

富顺县政府性投资评审中心黄学家

二○一○年十一月二十九日