中国灌溉排水发展研究报告.docx
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中国灌溉排水发展研究报告
2009年中国灌溉排水发展研究报告
中国灌溉排水发展中心
水利部农村饮水安全中心
二〇一〇年十一月
前言
2009年，中共中央、国务院发布了《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，国务院发布了《关于当前稳定农业发展促进农民增收的意见》，对农村水利发展提出了新要求。
一年来，在中央积极的财政政策和强农惠农政策的引导下，国家有关部门继续加大对中央农村水利重点建设项目的投入力度，中央公共财政水利建设投资中，安排下达各类农村水利项目投资总规模达301.8亿元，相比2008年增加了32.4%，农村饮水安全、大中型灌区节水改造、小型农田水利建设规模不断扩大，节水灌溉示范和牧区水利试点项目顺利实施，我国农村水利事业呈现出了加快发展的良好态势。
截止2009年底，全国灌溉面积达到9.77亿亩，其中农田有效灌溉面积达到8.89亿亩，占全国耕地面积的49.4%。
全国工程节水灌溉面积达到3.86亿亩，占全国农田有效灌溉面积的43.5%。
全国农田除涝面积达到3.24亿亩。
通过加快实施农村饮水安全工程建设，2009年全国解决了7295万农村人口的饮水安全问题，使农村饮水安全人口数已达6.3亿多人，农村自来水普及率达到48.1%。
为了反映2009年我国灌溉排水事业发展状况，跟踪国外发展动态，为行业可持续发展提供基础信息与支持，中国灌溉排水发展中心组织力量编制了《2009年中国灌溉排水发展研究报告》，力图全面展示当年国内农村水利工程建设、管理改革、技术培训与推广、技术合作与交流等方面的发展动态，供政府主管部门、行业管理与技术人员参考。
由于灌溉排水涉及面广，政策性强，限于资料、时间制约和编者水平，文中定有不当或错误之处，恳请读者给予指正。
一、2009年灌溉排水发展概述
（一）总体发展情况
2009年，在遭遇历史罕见旱情和国际金融危机冲击的情况下，党中央、国务院始终把解决“三农”问题作为全部工作的重中之重，继续巩固和加强农业基础地位，强化和完善各项支农惠农政策，采取了一系列稳定农业发展和促进农民增收的政策措施。
一年来，在中央积极的财政政策和强农惠农政策的支持下，农村饮水安全、大中型灌区节水改造、小型农田水利建设规模不断扩大，节水灌溉示范和牧区水利试点项目顺利实施。
与此同时，还启动实施了全国大型灌溉排水泵站更新改造规划和第一批全国400个小型农田水利重点县建设等新增农村水利重点建设项目；国家发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部联合印发文件，组织开展了县级农田水利建设规划编制工作，旨在以县级农田水利建设规划为指导，进一步整合支农涉水项目，提高资金投入效益，全面推动农田水利事业健康快速发展。
总之，通过一年来的农村水利工程建设与管理改革，2009年我国农村水利事业呈现出了加快发展的良好态势。
截止2009年底，全国灌溉面积达到9.77亿亩，其中农田有效灌溉面积达到8.89亿亩，占全国耕地面积的49.4%。
全国工程节水灌溉面积达到3.86亿亩，其中，渠道防渗节水灌溉面积16749万亩，占43.4%；低压管道输水灌溉面积9374万亩，占24.3%；喷微灌面积6894万亩，占17.8%；其他工程节水灌溉面积5616万亩，占14.5%。
万亩以上灌区固定渠道防渗长度所占比例为24.7%，其中干支渠道防渗长度所占比例为35.2%。
全国累计建成灌溉配套机电井450.8万眼，装机容量4236万千瓦，固定机电排灌站44.6万处，装机容量2447万千瓦，流动排灌和喷滴灌设施装机容量2070万千瓦。
全国农田除涝面积达到3.24亿亩。
通过加快实施农村饮水安全工程建设，2009年解决了7295万农村人口的饮水不安全问题，截至2009年底，全国农村饮水安全人口数已达6.3亿多人，农村自来水普及率达到48.1%。
2005-2009年全国农村水利发展主要指标情况见表1。
（二）中央农村水利重点建设项目投资安排情况
2009年，在中央积极的财政政策和强农惠农政策的支持和引导下，国家有关部门继续加大对中央农村水利重点建设项目的投入力度。
据不完全统计，2009年中央公共财政水利建设投资中，安排下达各类农村水利重点建设项目的投资总规模达301.8亿元，相比2008年的228.0亿元增加了73.8亿元，增幅达32.4%。
各类农村水利重点建设项目中央投资构成情况见图1。
（1）农村饮水安全。
安排中央投资202亿元用于农村饮水安全工程建设，新建集中式供水工程5万余处，新增日供水能力约1000万吨/日。
（2）大型灌区续建配套与节水改造。
安排大型灌区续建配套与节水改造工程中央投资29.58亿元，对规划内434处大型灌区中的242处灌区骨干工程开展了续建配套与节水改造工程建设。
（3）大型灌溉排水泵站更新改造。
安排中央投资15亿元，对列入全国大型灌溉排水泵站更新改造规划的99处大型泵站实施了更新改造。
（4）中型灌区节水配套改造。
安排中央财政农发水利投资8.248亿元，对92处5万亩以上的重点中型灌区实施了节水配套改造。
（5）小型农田水利。
安排中央财政小型农田水利建设补助专项资金45亿元，其中32亿元用于全国第一批400个小型农田水利重点县建设，12亿元用于面上小型农田水利专项工程建设补助，1亿元用于农田水利建设先进单位奖励资金。
（6）节水示范与牧区水利试点。
安排中央投资2.02亿元，用于全国节水增效示范项目和牧区水利试点项目建设，其中节水示范安排中央投资1.42亿元，新建节水增效示范项目123处；牧区水利安排中央投资0.6亿元，新建牧区水利试点项目60处。
图1：
2009年各类农村水利重点建设项目中央投资构成比例图
表1：
2005—2009年全国农村水利发展主要指标情况表
指标名称
单位
2005年
2006年
2007年
2008年
2009年
灌溉面积
万亩
92847
93839
95120
96180
97747
农田有效灌溉面积
万亩
84844
85617
86674
87708
88892
其中：
本年新增
万亩
1519
2015
2016
1977
2300
机电井灌溉面积
万亩
25569
25199
25340
25745
26220
机电排灌面积
万亩
56801
56345
58073
58916
60024
其中：
提灌面积
万亩
50275
49637
51397
51989
53372
节水灌溉面积
万亩
32007
33639
35234
36653
38633
节水灌溉面积占农田有效灌溉面积比例
%
37.7
39.3
40.7
41.8
43.5
其中：
渠道防渗节灌面积
万亩
13700
14390
15087
15672
16749
低压管灌面积
万亩
7488
7896
8361
8810
9374
喷灌面积
万亩
4119
4236
4315
4232
4390
微灌面积
万亩
933
1132
1465
1874
2504
其他工程节水灌溉面积
万亩
5768
5985
6006
6066
5616
当年解决农村饮水安全人口数
万人
1104
2945
4468
5378
7295
农村自来水普及率
%
39.5
43.7
48.1
除涝面积
万亩
32010
32064
32129
32138
32376
（三）灌溉用水与效率
统计与测算分析。
2009年继续采用统一的技术方法，在全国共选择2509个样点灌区开展全国灌溉用水有效利用系数测算分析工作，其中大型灌区423个，中型灌区624个，小型灌区919个，纯井灌区543个。
同时，利用开发的省级与全国灌溉用水效率测算分析软件进行测算分析，并将有关资料输入数据库，提高了工作效率与成果质量，为今后宏观决策与管理打下了良好基础。
灌溉用水量。
据测算分析，2009年全国灌溉用水量为3693.8亿m3，比2008年减少了36.1亿m3。
其中大中型灌区灌溉用水量占总灌溉用水量的比例达到60%以上；大型灌区灌溉用水量占总灌溉用水量的比例最高，达35.7%，中型、小型、井灌区的灌溉用水量分别占总灌溉用水量的25.3%、25.6%和13.3％。
全国亩均灌溉用水量411m3。
全国及不同类型灌区灌溉用水有效利用系数。
据测算分析，2009年全国灌溉用水有效利用系数平均值为0.493，与2008年相比提高了0.01。
大型、中型、小型和纯井灌区灌溉用水有效利用系数平均值分别为0.446、0.453、0.490和0.697。
省级灌溉用水有效利用系数。
据测算分析，在全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团共32个省级区域中，灌溉用水有效利用系数均值超过0.55的有北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南等9个省（直辖市），占28％；0.45～0.55的有山西、内蒙、吉林、黑龙江、福建、安徽、海南、湖北、湖南、陕西、甘肃、青海、新疆、兵团等14个省（自治区），占44％；0.35～0.45的有江西、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南省、宁夏区、西藏区等9个省（自治区、直辖市），占28％。
全国不同分区灌溉用水有效利用系数。
考虑降水、气候条件、地形地貌、灌区特点等因素，将全国32个行政区分为华北地区、西北地区、东北地区、中部地区、东南沿海地区和西南地区等6个具有各自特色的区域。
各区域灌溉用水有效利用系数由高到低排序是华北、东北、东南、西北、中部、西南，分别为0.587、0.542、0.510、0.480、0.455、0.404。
二、发展政策与环境
（一）国家政策与法规
《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》。
2008年12月31日中共中央、国务院以中发[2009]1号文件发布。
该意见包括：
健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置；提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变；加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距；协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力；加强农村基层组织建设，巩固党在农村的执政基础共5个部分。
在农村水利建设方面，明确提出九项任务：
一是加大农村饮水安全工程投入，加强水源保护、水质监测和工程运行管理，确保如期完成规划任务。
二是大力推进大中型灌区续建配套和节水改造，加快末级渠系建设；三是加快大型灌排泵站更新改造；四是大力发展高效节水灌溉，支持山丘区建设雨水集蓄等小微型水利设施；五是大力建设高标准农田，有计划分片推进中低产田改造。
六是切实加强草原生态保护建设，加大退牧还草工程实施力度，落实草畜平衡制度，继续推行禁牧休牧轮牧，发展舍饲圈养，搞好人工饲草地和牧区水利建设。
七是实施国家水土保持重点建设工程，加快岩溶地区石漠化和南方崩岗治理，启动坡耕地水土流失综合治理工程，搞好清洁小流域建设。
加强农业面源污染治理，发展循环农业和生态农业。
八是稳步推进农村环境综合整治，开展农村排水、河道疏浚等试点，搞好垃圾、污水处理，改善农村人居环境；九是逐步推进重点中小河流治理。
在资金投入方面，强调加大农村饮水安全等农村水利建设投入力度，大幅度增加中央和省级财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模，新增一批小型农田水利建设重点县。
通过一事一议、财政补助等办法，鼓励农民自愿投工投劳开展直接受益的小型水利设施建设。
安排中长期政策性贷款，支持农田排灌、土地整治、土壤改良、机耕道路和农田林网建设。
继续增加农业综合开发、农村土地整治投入。
在管理方面，要求深化水利工程管理体制改革。
推广农民用水户参与管理模式，加大财政对农民用水合作组织的扶持力度。
加强基层抗旱排涝和农村水利技术服务体系建设。
意见要求，坚决守住耕地保护红线，建立保护补偿机制，加快划定基本农田，实行永久保护。
推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。
壮大农村集体经济组织实力，为农民提供多种有效服务。
《国务院关于当前稳定农业发展促进农民增收的意见》。
2009年5月10日国务院以国发〔2009〕25号文发布。
该意见包括抓好粮食等大宗农产品生产、促进畜牧业稳定发展、做好大宗农产品收储、支持农产品加工和龙头企业发展、促进农产品流通发展、加强农产品进出口调控、采取有力措施促进农民工就业、搞好农村民生工程和基础设施建设等8部分。
意见要求，2009年继续增加中央预算内投资用于农业生产能力建设。
加快大型灌区节水改造、排涝泵站更新改造等建设，改善农田水利设施条件。
启动实施全国新增1000亿斤粮食生产能力规划，加大投入力度，加强投资整合，提高粮食综合生产能力。
继续支持建设棉油糖生产基地、旱作农业示范区，推进农业结构调整。
有关建设项目要早安排，中央投资计划要早下达，地方配套资金要早落实。
意见强调，要加强农村民生工程建设，2009年新增中央投资中，安排650亿元用于农村“水电路气房”、重大水利工程以及农村教育、卫生等基础设施建设。
今后，要继续把农村民生工程和基础设施作为中央投资的重点。
要通过相关项目的实施，改善农村水、电、交通、通信等基础设施条件，提升农村基础设施水平和公共服务能力，改善农村消费环境，降低农民消费成本。
要把支持农民建房、改善居住条件作为今后一段时期扩大农村消费的重要着力点，扩大农村消费市场，拉动内需增长。
《中华人民共和国抗旱条例》。
2009年2月26日中华人民共和国国务院令第552号公布，自公布之日起施行。
该条例分六章六十五条。
明确界定干旱灾害是指由于降水减少、水工程供水不足引起的用水短缺，并对生活、生产和生态造成危害的事件。
要求抗旱工作坚持以人为本、预防为主、防抗结合和因地制宜、统筹兼顾、局部利益服从全局利益的原则。
实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、部门协作、分级负责。
县级以上人民政府应当将抗旱工作纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政预算，保障抗旱工作的正常开展。
在旱灾预防方面，规定县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门编制本行政区域的抗旱规划，抗旱规划应当主要包括抗旱组织体系建设、抗旱应急水源建设、抗旱应急设施建设、抗旱物资储备、抗旱服务组织建设、旱情监测网络建设以及保障措施等；县级以上人民政府应当加强农田水利基础设施建设和农村饮水工程建设，组织做好抗旱应急工程及其配套设施建设和节水改造，提高抗旱供水能力和水资源利用效率；组织做好农田水利基础设施和农村饮水工程的管理和维护，确保其正常运行；干旱缺水地区的地方人民政府及有关集体经济组织应当因地制宜修建中小微型蓄水、引水、提水工程和雨水集蓄利用工程；国家鼓励和扶持研发、使用抗旱节水机械和装备，推广农田节水技术，支持旱作地区修建抗旱设施，发展旱作节水农业。
抗旱减灾方面，规定发生干旱灾害，县级以上地方人民政府应当按照统一调度、保证重点、兼顾一般的原则对水源进行调配，优先保障城乡居民生活用水，合理安排生产和生态用水。
发生轻度干旱和中度干旱，应采取下列措施：
1、启用应急备用水源或者应急打井、挖泉；2、设置临时抽水泵站，开挖输水渠道或者临时在江河沟渠内截水；3、使用再生水、微咸水、海水等非常规水源，组织实施人工增雨；4、组织向人畜饮水困难地区送水。
发生严重干旱和特大干旱，国家防汛抗旱总指挥部应当启动国家防汛抗旱预案，县级以上地方人民政府在防汛抗旱指挥机构除采取以上措施外，还可以采取下列措施：
1、压减供水指标；2、限制或者暂停高耗水行业用水；3、限制或者暂停排放工业污水；4、缩小农业供水范围或者减少农业供水量；5、限时或者限量供应城镇居民生活用水。
（二）部门政策、法规
《土地调查条例实施办法》。
2009年4月17日以中华人民共和国国土资源部令第45号发布。
规定，全国土地调查，由国务院全国土地调查领导小组统一组织，县级以上人民政府土地调查领导小组遵照要求实施。
土地调查包括全国土地调查、土地变更调查和土地专项调查，其中，土地变更调查包括行政和权属界线变化状况、土地所有权和使用权变化情况、地类变化情况、基本农田位置与数量变化情况、其他内容等。
土地调查数据成果，包括各类土地分类面积数据、不同权属性质面积数据、基本农田面积数据和耕地坡度分级面积数据等。
经依法公布的土地调查成果，是编制国民经济和社会发展规划、有关专项规划以及国土资源管理的基础和依据。
《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》。
2009年6月20日财政部、水利部以财农[2009]92号文发布。
该意见旨在加快小型农田水利建设步伐，集中资金投入，连片配套改造，以县为单位整体推进，实现小型农田水利建设由分散投入向集中投入转变、由面上建设向重点建设转变、由单项突破向整体推进转变、由重建轻管向建管并重转变，彻底改变小型农田水利设施建设严重滞后的现状，提高农业抗御自然灾害的能力，为保障国家粮食安全奠定坚实基础。
要求，坚持统一规划、因地制宜；集中连片、突出重点；尊重民意、民办公助；整合资源、完善机制等原则，以现有小型农田水利工程和大中型灌区末级渠系的配套改造为主，因地制宜建设高效节水灌溉工程，适度新建小微型水源工程。
各地要结合实际情况，在搞好分类建设管理的基础上，突出建设重点，增强示范效应。
建设适度规模的高效节水灌溉示范片、现代化灌排渠系示范片、雨水集蓄利用示范片、末级渠系节水改造（结合水价改革）示范片等若干个不同类型的示范片。
根据意见要求，在重点县建设任务完成后，要达到以下目标：
有效灌溉面积占耕地面积的比重提高10-15%，或达到60%以上；节水灌溉面积占有效灌溉面积提高15%，或达到50%以上，其中高效节水灌溉面积提高5%，或达到23％；纯井灌区的管道输水灌溉、喷灌、微灌工程面积占该区节水灌溉工程面积比例达到80%以上；高效农业区的喷灌、微灌工程面积占该区工程面积比例达到50%以上；井灌区灌溉水利用系数平均不低于0.75；渠灌区灌溉水利用系数（大中型渠灌区斗口以下、小型灌区渠首以下）：
缺水地区平均不低于0.65，丰水地区平均不低于0.55；全县粮食综合生产能力提高10%以上；缺乏灌溉条件的山丘区和灌区的高岗地，通过新建小型水源工程发展补充灌溉，基本解决农民口粮问题；着力推进工程产权制度改革和以用水户参与灌溉管理为重点的管理体制与运行机制改革。
意见要求，强化重点县建设的组织领导；科学编制县级农田水利建设规划；积极整合资金，切实加大农田水利建设投入力度；严格管理强化考核，切实加强对重点县的监管；认真做好小型农田水利专项工程建设工作。
《关于推进农业经营体制机制创新的意见》。
2009年8月11日农业部以农经发[2009]11号文印发。
意见要求，采取有力措施，推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变，促进现代农业发展和新农村建设。
在巩固家庭承包经营基础地位的同时，按照依法自愿有偿的原则，在坚持不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，引导土地承包经营权有序流转。
促进农户家庭经营采用先进科技和生产手段，增加技术、资本等生产要素投入，支持有条件的地方发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。
鼓励农业产业化龙头企业投资开发农业，规范企业租赁农户承包地行为，探索有利于发展粮食生产和提高农业效益的土地流转办法。
加快发展农民专业合作社，大力培育新型现代农业经营组织。
培育壮大龙头企业，推进农业产业化经营。
鼓励和支持农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业为农户提供多种形式的生产经营服务。
《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》。
2009年5月19日国务院以国发[2009]26号转发国家发改委文件。
在水资源管理、土地经营、农技推广等方面要求，加快建立初始水权制度；积极推进水价改革，逐步提高水利工程供非农业用水价格，完善水资源费征收管理体制；开展农村土地承包经营权登记试点，建立健全土地承包经营权流转市场，加强流转管理和服务，发展适度规模经营；加快推进基层农技推广体系改革，构建新型农业社会化服务体系，推进农业产业化和农民专业合作组织发展。
《关于改进中央补助地方小型水利项目投资管理方式的通知》。
2009年7月30日由国家发改委和水利部联合下发（发改农经[2009]1981号），通知简化了农村饮水项目前期工作程序，规范了项目管理，要求地方落实前期工作经费，各地可在省级建设投资中提取不超过工程总投资2％的项目管理经费，用于审查论证、技术推广、人员培训、检查评估、竣工验收等前期工作和管理支出，不足部分由地方另行安排。
（三）气候与自然灾害
气候条件与旱涝灾害。
2009年区域性极端天气事件频发，旱涝共存、灾害损失严重。
全国农作物因洪涝受灾面积1.31亿亩，成灾面积0.57亿亩，受灾人口1.11亿人，因灾死亡538人，倒塌房屋55.59万间，直接经济损失846亿元。
四川、湖南、广东、广西等省区受灾较重。
全国因山洪灾害造成人员死亡占全部死亡人数的79.9%，因台风造成经济损失占全国洪涝灾害直接经济损失的比例为22.6%。
东北西部、内蒙古东部、华北北部、西北东部等地区旱情比较严重。
全国农田因旱受灾面积4.39亿亩，成灾面积1.98亿亩，直接经济损失1207亿元，城乡3421万人口、1099万头大牲畜因旱发生饮水困难，89座城市出现供水紧张。
从全国主要气象灾害农作物受灾面积统计来看，干旱是主要气象灾害，其中占气象灾害总受灾面积的62%；其次为暴雨洪涝，受灾面积占总受灾面积的16%；风雹灾害、低温冷冻害和雪灾分别列第3和第4位。
全年中央下拨用于防汛抗旱的水利建设基金和特大防汛抗旱经费25.25亿元，科学决策，科学调度，最大限度地减少了灾害影响和损失。
地震灾害。
2009年，中国共发生5.0级以上地震24次，有8次地震灾害事件，共造成中国大陆地区约134万人受灾，3人死亡，404人受伤，受灾面积约25248平方千米；造成房屋993300平方米毁坏，218203平方米严重破坏，6835403平方米中等破坏，2475538平方米轻微破坏，直接经济损失27.38亿元。
地质灾害。
2009年，中国共发生各类地质灾害10446起，造成人员伤亡809人，直接经济损失约17.7亿元。
中央财政设立特大型地质灾害防治专项资金，全年投入资金8.0亿元。
成功避让地质灾害209起，安全转移1.4万人，避免直接经济损失1.6亿元。
（四）对灌溉排水发展的影响
政策影响。
2009年再次发布关于“三农”问题的中央一号文件，以“促进农业稳定发展农民持续增收”作为主题，推进农村、农业发展。
同时，国务院发布《关于当前稳定农业发展促进农民增收的意见》。
各有关部门出台了相关规章制度，在农村水利投入、工程管理、农业经营体制机制创新、小型农田水利重点县建设等方面提出了具体政策、指导意见和规范、具体可操作的办法，对加快大、中型灌区续建配套和节水改造、小型农田水利建设进程起到了积极推动作用。
农村经营体制创新、土地流转与规模经营，对农田水利、节水灌溉建设与管理提出了新的要求，同时也为其持续稳定发展营造了良好的外部条件。
尤其是围绕进一步改善民生、巩固农业基础，加大了农村水利建设投入，促进了农村水利快速发展。
自然灾害影响。
2009年水旱灾害频繁发生，尤其是区域严重干旱，更加突显了农村水利工程对农业生产、农村饮水安全保障能力不足的问题；在局部地区地震、泥石流等地质灾害中，部分农村水利工程受到损害，群众饮水、农业灌溉受到了严重影响，使各级政府和各有关部门提高了对农村水利工程重要性的认识，采取有效措施，减轻了灾害损失，同时也促进了灌溉排水、农村饮水安全工程建设与管理。
现代农业与民生需求影响。
2009年在中共中央、国务院一系列惠农政策指引下，各有关部门把
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