国研有余还是不足对地方政府财力的再讨论兼谈十二五时期财政体制改革.docx
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国研有余还是不足对地方政府财力的再讨论兼谈十二五时期财政体制改革
有余还是不足？
对地方政府财力的再讨论
——兼谈“十二五”时期财政体制改革的深化
2012-07-20
摘要：
分别从全面性依次增强的三个层面，对地方政府财力的实际状况进行了分析。
结果显示，地方政府财力的不足，仅表现在口径最小的财力层面；而在口径较大的另外两个层面，地方政府财力均可称得上充足。
基于此，认为全面深化省以下分税制改革，以及将全部政府财力纳入财力分配框架，是“十二五”期间中国财政体制改革进一步深化的两个重要方面。
关键词：
地方政府财力，“全口径”财政收入，财政体制改革
一、引言
自1994年分税制改革以来，地方政府的财力似乎就一直处于比较窘迫的状态。
许多研究不同程度地表明地方政府的财力是不足的。
从近几年较有代表性的研究看，杨志勇分析了1978-2007年中央地方财政收支的对比情况，认为1994年分税制改革影响了地方政府财力的充足性。
并指出可以从地方政府财力分布格局看出地方政府财力的不足。
田发、周琛影认为地方财政自给率低下，且地方纵向财政间财力分配不太均衡。
级次越高的政府财力越充裕，而最末端的县乡政府财力普遍不足。
刘玲玲、冯懿男通过分析分税制改革完善历程及其对地方财力影响，指出分税制改革后地方政府尤其是县乡财政收入吃紧。
并认为预算外或制度外的收费等收入在一定程度上弥补了分税制体制导致的地方财力不足。
但也有不同的看法。
例如，平新乔将地方政府预算外的收入和土地出让收入考虑在内，指出2004年地方政府的可支配财力就已达到3万亿，占GDP的比例为19%。
地方政府有足够的财力履行其事权。
那么，地方政府财力究竟是有余还是不足？
当前正值“十二五”重要时期。
深化财政体制改革、进一步规范中央地方财政关系势在必行。
在此背景下，对这一问题的探究显然具有重要的现实意义。
从前述有关研究来看，多数研究都只考察了地方财力中的一部分。
如地方政府本级收入，或部分预算外收入等。
平新乔的研究虽然涵盖了大部分地方政府财力，但其仅分析了2004年一个年度的情况，不能体现地方财力发展和变化的趋势，也不能反映最新的情况。
基于此，以下从不同层面对地方财力进行深入探讨，尽可能比较全面地分析地方政府财力的充足性。
二、对地方政府财力的多层面分析
限于篇幅，这里主要分析地方政府财力的总体情况，略过对省以下地方政府财力的讨论。
按照由窄及宽的口径，以下将地方政府财力分为三个层面。
第一个层面仅包括地方政府的本级收入（下称财力I）。
主要反映了现行分税制框架下，中央与地方之间财力初次分配之后地方政府的财力情况。
这是最小的口径。
第二个层面主要包括地方本级财政收入、中央税收返还和补助收入两个部分（下称财力Ⅱ）。
主要反映了在现行分税制框架下，通过转移支付等财力再分配后地方政府的财力情况，可以认为这是现行分税制框架内地方政府的实际财力。
这是通常意义上的口径。
第三个层面的财力包括地方本级收入、中央税收返还和补助收入，以及预算外收入、政府性基金收入和土地出让收入几个部分（下称财力Ⅲ）。
主要反映了地方政府实际拥有（或实际可支配）的全部财力。
这是比较完整的口径。
出于面向“十二五”、着眼于未来的考虑，着重对这三个层面财力最新的发展和变化进行分析，而忽略较早时期的情况。
同时基于数据的可得性和可比性，这里将考察的时间段确定为2004-2010年。
（一）对财力I的分析
1.中央地方收入对比。
按照财力I的口径，本文首先比较中央和地方的本级财政收入。
具体情况反映在表1中。
从表1可以看出，2004-2010年，中央本级财政收入的规模均超过了地方本级财政收入，二者的平均差距在5%以上。
这确切地反映出，在现行分税制框架下中央在财力的初次分配中占了优势，地方所获得的财力较少。
2.结合支出的对比。
对财力进行考察，不应当忽略事权。
要较全面地反映财力的状况，必须结合支出进行分析。
2004-2010年中央和地方本级支出的情况见表2。
从表2可以看出，2004-2010年，中央本级财政支出的比重一直低于30%，且呈不断下降趋势。
2010年甚至已经低于20%。
而地方本级财政支出的比重则不断上涨，2010年达到了82.2%。
显而易见，地方承担了绝大多数支出的责任。
依前述，与中央相比，地方在财力获得上处于弱势，但差距并不算很大。
然而结合支出来看，地方在财力初次分配低于中央的情况下，承担了远多于中央的支出。
可见，与中央相比，地方的财力是明显不足的。
3.地方财政自给率。
收入和支出两方面的情况表明，与中央相比地方财力处于绝对劣势。
但这只能说明地方财力相对于中央是不足的，并不能说明地方政府财力的绝对情况。
衡量地方政府财力绝对状况的一个较好的指标是地方财政自给率。
即：
地方财政自给率＝本级组织收入/本级支出。
根据这一指标和表1、表2中的相关数据，笔者计算了2004-2010年的地方财政自给率，结果反映在表3中。
从表3可以看出，2004-2010年，地方的财政自给率一直比较低。
基本在55%左右，最高也只有61.48%。
并且近3年来地方财政的自给率显著下降，2009年仅为约53%，是2004-2010年的最低点。
2010年虽稍有回升，也仅为54.97%。
这充分显示了地方财力的不足。
综上，从财力I的层面看，无论相对于中央财力还是从本身来看，地方财力都是不足的。
（二）对财力Ⅱ的分析
财力I衡量的是分税制框架下，初次分配后地方政府的财力情况。
但并没有考虑财力再分配的因素。
中央虽然在初次分配中获取了更多的财力，却通过税收返还和补助等形式，将大部分财力又反馈给地方。
也就是中央分配到更多的钱，而地方使用更多的钱。
因此，如果考虑再分配，财力I显然不能全面反映地方财力的状况。
这就需要从财力Ⅱ的层面进行分析。
依前述，财力Ⅱ包括地方本级财政收入与中央税收返还和补助两个部分。
但是应扣减地方上解。
因为这一部分同样属于再分配，却是财力从地方转向中央，是地方财力的漏出。
因此，财力Ⅱ的计算公式为：
财力Ⅱ＝地方本级收入+中央税收返还和补助-上解中央支出。
可见，这一层面的财力比较接近通常意义上的地方政府可支配财力。
财力Ⅱ的衡量属于通常意义上的口径。
这里计算了2004-2010年的财力Ⅱ，反映在表4中。
基于表4的数据，同样可以对财力Ⅱ进行对比或比较分析，以考察财力Ⅱ层面的地方财力状况。
1.中央地方收入的对比。
经过转移支付等再分配后，与财力I相比，全国的财力并没有增加，只是在中央和地方间的分配发生了变化。
根据全国财政收入和财力Ⅱ，可以计算出经过转移支付后中央的财力（下称中央Ⅱ），并将其与财力Ⅱ进行比较。
相关的情况反映在表5中。
从表5可以看出，经过财力再分配后，地方财力有了很大程度的提高。
财力Ⅱ在全国财政收入中所占的比例基本在80%以上，同表1中财力I占比均不到一半形成了鲜明的对比。
并且2007～2010年财力Ⅱ的占比总体呈上升趋势，2009年接近90%，为近年来最高。
结合表1，有理由认为近年来地方不仅在初次分配中获得的财力比重上升（从2007年的45.9%增加到2010年的48.9%），而且在再分配中获得的财力也是上升的（从2007年的79.59%增加到2010年的87.82%）。
可见，单从收入方面看，经过再分配后的地方财力可以称得上充足。
2.结合支出的对比。
同样考虑支出。
将表5中的中央H、财力Ⅱ的有关数据，与表2中的中央和地方本级支出的有关数据列于同一表中，以进行对比。
有关情况反映在表6中。
从表6可以很清楚地看出，即使结合支出，经过再分配后的地方财力，依旧可称得上比较充足。
2004-2010年，财力Ⅱ占比均高于地方支出占比。
也就是说，经过再分配后的地方财力，同对应的地方政府所承担的支出责任相比是匹配的。
从2010年的情况看，虽然地方承担的支出比重达到近年来的最高水平，但地方财力在匹配支出后仍有一定的空间。
反之，2004-2010年中央H的占比均低于中央支出占比。
并且2007-2010年中央Ⅱ占比与中央支出占比之间的差距呈扩大趋势。
可见，无论仅从收入角度考虑，还是结合支出进行分析，经过财力再分配后地方政府的财力，相对中央而言均是充足的。
这与从财力I层面分析得到的结果不同。
3.地方财力充足率I。
还应当从地方政府自身收支的角度对财力Ⅱ进行分析。
类似地方财政自给率这样的现成指标并不存在。
这里构建一个类似的指标来进行分析。
在财力Ⅱ层面上，该指标称为地方财政充足率I。
公式为：
地方财政充足率I＝财力Ⅱ／地方本级支出。
根据表4和表3中的财力Ⅱ和地方本级支出数据，笔者计算了2004-2010年的地方财力充足率I，结果反映在表7中。
由表7可见，从地方政府自身收支看，财力Ⅱ层面的地方财力充足度依然很高。
2004-2010年，地方财政充足率都接近100%。
结合表3可知，虽然地方财政自给率相当低，但是地方政府的财力依然能够支撑其支出。
可见，从财力Ⅱ层面（即现行分税制框架内）看，经过再分配后地方政府的财力是比较充足的。
（三）对财力Ⅲ的分析
财力I和财力Ⅱ基本囊括了现行分税制框架下的地方政府财力。
但是这仍不是地方政府实际财力的全部。
例如，地方政府至少还拥有预算外收入、土地出让收入等财力。
因此，还需要从财力Ⅲ的层面进行考虑。
依前述，财力Ⅲ包括地方本级收入、中央税收返还和补助收入，以及预算外收入、地方政府性基金收入和土地出让收入部分。
在思想上，这一设计沿袭了平新乔的研究。
同时也受“全口径预算管理”思想的启发。
具体来看，财力Ⅲ各组成部分中，地方本级收入、中央税收返还和补助收入合计即为财力Ⅱ，前文已经讨论过。
预算外收入的数据则绝大多数可以在相关年份的《中国财政年鉴》或《中国统计年鉴》中获得。
比较麻烦的是土地出让收入和地方政府性基金收入这两部分。
对土地财政、土地出让收入的讨论由来已久，许多研究对土地出让收入的规模的讨论都比较深入。
但已有研究讨论的土地出让收入与本文定义的财力Ⅱ多有重复之处。
本文难以直接借用已有研究的结果。
为尽可能避免与财力Ⅱ和预算外资金的重复，综合考虑数据可得性等其他因素，本文的土地出让收入指国有土地使用权出让收入。
2008-2010年的地方政府性基金收入，可直接根据各相关年份的预算执行报告数据计算得到。
2004-2007年的地方政府性基金收入则比较复杂。
由于统计口径的不同，难以直接获得所需数据。
这一部分本文借鉴了其他学者的研究成果。
将最后获得的各部分数据加总，即可计算财力Ⅲ。
相关情况反映在表8中。
1.中央地方收入的对比。
财力Ⅲ加入了预算外收入、政府性基金收入和土地出让收入，可视作“全口径”的地方财力。
因而与之相对应的中央财政收入，也应当是“全口径”的。
按照本文的定义和口径，这一中央的“全口径”财政收入应包括中央本级收入、中央政府性基金收入、中央预算外收入，并扣除对地方的转移支付和税收返还。
社保缴款的情况比较特殊。
这里考察的地方财力接近实际可支配财力，进行比较的中央财力也应是实际可支配财力。
与其他几部分财力相比，社保缴款的可支配性较低。
因此，分别计算包括社保缴款在内的中央收入（下称中央I）和不包括社保缴款的中央收入（下称中央Ⅱ）。
所有情况反映在表9中。
根据表9的数据，将财力Ⅲ与中央财力进行对比。
情况反映在表10中。
从表10可以看出，在最全面的口径下，地方财力相对于中央财力也是充足的。
无论是否包含社保缴款，2004-2010年，财力Ⅲ占比均大大高于中央财力占比。
且从2006年起，财力Ⅲ的占比总体呈上升趋势。
2.地方财政充足率Ⅱ。
由于财力Ⅲ是全口径的，与之相关的支出也应是全口径的，必然包括预算外支出。
这就使得结合支出对中央和地方财力进行比较失去了应有的意义。
因为预算外支出不能很好地反映事权在中央和地方之间的划分。
因此，本文仅从地方政府自身收支的角度进行分析。
先对与财力Ⅲ相对应的地方财政充足率（下称地方财政充足率Ⅱ）进行定义：
地方财政充足率Ⅱ＝财力Ⅲ／（地方本级财政支出+预算外支出＋政府性基金支出）。
这一充足率反映了相对于地方总体支出，其总体财力是否充足。
限于数据可得性，这里仅计算2008-2010年的地方财政充足率Ⅱ以反映最新情况。
具体见表11。
从表11可以看出，2008-2010年的地方财政充足率H均在100%以上。
也就是说，全部的地方财力足以支撑全部的地方支出，甚至还略有盈余。
综合以上分析可知，从财力Ⅲ的层面，即从最接近“全口径”的角度看，地方财力是充足的。
三、从地方实际财力的角度看“十二五”时期财政体制改革的深化
依照前文分析，从口径最小的财力I层面看，地方财力明显不足；从口径较大的财力Ⅱ、Ⅲ层面看，地方财力明显充足。
由此可以得出结论：
从全面的角度看，当前地方政府的实际财力总体上是充足的。
这一结果值得深思。
既然地方政府的实际财力并没有到捉襟见肘的地步，为什么地方财力不足的声音不绝于耳？
笔者认为，这反映出中国财政体制许多深层次的问题。
一个重要方面是，分税制改革并不彻底。
目前规范的分税制框架仅限于中央政府和省级政府之间。
省以下各级政府间的财政关系则较为混乱，财政分配方式五花八门。
这很大程度上导致了财政资源分配的不均衡。
特别是县乡政府在财力分配中处于弱势。
因此，虽然总体上地方政府的实际财力充足，却同时伴随着基层政府财力陷入窘境的情况。
许多地方县乡两级财政的收支矛盾尖锐。
另一个重要方面是，相当一部分财力流离于现行财力分配框架之外，在一定程度上助长了地方财力尤其是基层政府财力的不足。
从前文的分析可以看出，现行分税制仅涵盖部分政府财力。
在这部分财力范围内，中央政府可以通过转移支付等手段，一定程度上制约、规范地方政府的行为。
而在流离于财力分配框架之外财力的范围内，地方政府的行为却很少受到约束，支出方向和支出规模都难以得到控制。
实际上，许多地方政府财力不足的情况是源于不合理支出过多而非是收入不足。
基于此，“十二五”期间中国财政体制的进一步改革需同时注重两个方面。
一是充分拓展分税制框架，使之逐步覆盖省以下政府。
二是深化分税制改革，将全部政府财力纳入财力分配框架。
这二者是相辅相成，应同时并举的。
地方政府总体财力并非不足，而是充足。
地方财力不足本质上是一个分配问题而不是总量问题。
因而推进省以下分税制改革，是关键所在。
这一步改革不到位，解决地方政府财力尤其是基层政府财力困境就无从谈起。
同时，还应当将全部政府财力纳入财力分配框架。
这是抑制地方政府不合理支出的需要。
更是全面完善和巩固分税制的要求。
目前流离于财力分配框架之外的财力，相当于地方政府可以自由支配的资源。
这使得地方政府在谋求自身利益方面具备了额外的财力条件。
从而既深化了地方财力不足的矛盾，也对进一步推进省以下分税制改革形成了阻碍，无益于政府间财政关系的规范。
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