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因此，分析资产社会政策的成本及效果，成为理论探寻的主要路径。
在成本方面，资产社会政策都涉及到一定的人力、物力投入，必须进行测量；
在效果方面，资产社会政策的直接目标是个人资产，但最终目标是满足人们的需要，因此必须在需要层面测量其效果。
资产社会政策的效率也就是成本/效果之间的比率，必须与传统社会政策的效率进行对比，才能评价其高低。
效率评价不仅仅是效率测量，还必须进一步分析其原因，认识是什么机制影响着效率。
要达到这样的理论认识，必须要用定量研究的结果进行论证。
但定量研究是以定性研究为基础的，我们首先必须在定性研究阶段进行探索。
以下循着这样的思维路线，对社会政策的几个理论问题进行初步探讨。
1.资产社会政策的内涵
什么是资产社会政策？
我们可以把资产社会政策看成一个由偏正结构词语构成的概念。
其中“社会政策”是属概念，用“资产”一词对“社会政策”进行限定，形成一个种概念。
明确资产社会政策概念，按照形式逻辑的要求，应当从内涵和外延两个角度加以讨论。
其中内涵揭示它的本质，即它区别于其他相关概念所特有的属性；
而外延则提出它包含哪些内容。
人们对社会政策有各种不同的定义，其中关于“政策”概念较有共识，但关于“社会”概念，则难以确定，因为这个概念在社会学乃至社会科学当中都纷乱未已。
理解社会政策，不宜再次卷入“社会”概念的纷争，而应放弃演绎分析而转向经验立场，即从社会政策概念的实践背景中去认识其含义。
显然，社会政策在历史上与福利国家及社会保障密不可分，这是理解社会政策经验定义的出发点。
社会保障的最终目标是满足人们的需要。
在经济领域，人们的需要是通过市场购买来满足的，消费者支付能力及消费者选择起着主导作用，没有什么公共干预。
而在社会保障领域，人们的需要则是通过公共干预来满足的。
因此，可以认为社会政策的实质是通过社会援助以保障人们的生活需要得到满足。
满足人们的需要，就必须有一定的物质产品和服务，在这个环节，社会保障通常提供一定的基本生活消费品，例如食品、住房，等等。
社会保障还提供劳务形式的产品，包括医疗和照顾服务。
教育主要也是劳务形态的福利。
这种实物及劳务形态的产品，是传统社会政策干预的重点。
但是，对一些日常生活需要，由于所需物品种类多，个人偏好不同，采取实物供给，效率不高，因此采取收入保障的形态，为人们提供一定的收入，然后由受益人持币到市场选择购买所需的商品。
这种逻辑在贫困救助中体现得最典型，它通常是从贫困者的生活需要出发，界定所需的产品，然而再根据价格，确定贫困救助收入保障的标准。
可见，满足人们的需要，有着三个不同的环节。
最终环节是人们的需要，第二个环节是产品，包括实物形态和劳务形态。
第三个环节是收入，它是对第二个环节的补充，即在不适宜直接提供产品的范围，才采用提供收入的方式。
在西方福利国家，通常在医疗、住房、教育、照顾服务等方面，主要都采取直接提供产品的方式，而在其他方面，包括贫困救助、养老等方面，则提供收入保障。
社会保障的不同环节体现着政策目标的层次性。
社会保障的最终目标是满足人们的需要，但它通常是通过实物及劳务等产品的再分配来实现的。
社会政策的直接目标就是产品的再分配。
在二者之间，也可以把直接目标看成是一种手段，产品是满足需要的手段。
对一些不宜直接提供的产品，政策目标则指向收入。
在这一意义上，它的手段含义则更明显。
因此，与社会保障的不同环节对应，社会政策表现一系列的手段与目标的衔接。
收入保障是一种政策目标，但它只是产品福利的手段；
在第二个环节，政府的目标是提供产品，但它只是满足需要的手段。
资产社会政策产生了一个新的环节，它的直接目标是个人资产，通过公共援助促进人们形成和扩大自己的资产。
一般地看，资产包括财物、各种投资、有价证券、住房，等等。
资产当中也有实物形态的，例如住房就是如此。
但它与实物形态的福利产品不同。
后者强调它的使用价值及使用者，而前者强调它的价值及所有者，二者的政策目标是完全不同的。
资产与收入既有区别又有联系。
收入表现为市场购买能力，资产不表现为购买能力，但它可以在一定条件下转变为收入，形成购买能力。
传统的福利政策几乎都放在收入保障和实物及劳务福利上，资产社会政策表现为国家干预环节的前移，不仅从最终福利目标前移到实物及劳务产品，不仅前移到收入，还前移到资产环节。
资产社会政策中的“资产”并非一般意义的资产，而是在福利制度框架内所界定的资产，服从于社会保障的目标。
因此，如果要给资产社会政策进行定义的话，可以认为，它是针对资产设立的政策，目的是通过影响人们的资产而提升他们获得收入、实物和服务的能力，以保障人们的生活需要。
对资产社会政策政策似乎还可以有更宽的定义。
例如医疗卫生、教育、住房等方面的公共资产，直接关系到实物和服务福利的供给，是不是也应当是资产社会政策的干预范围。
另一个问题是生产性资产，对个体经济及家庭经济而言，它直接影响到家庭收入。
我国农村长期以来实行生产性扶贫，其中也包含资金方面的政策。
目前一些城市为促进非正规就业，也采取了许多与生产性资金相关的政策。
显然，这些政策所涉及的对象是资产，而最终目的在相当程度上也是为了解决受助对象的生活问题，符合前面所讨论的资产社会政策的内涵。
这些问题十分广泛而深刻，下面的分析将不涉及这些内容。
资产社会政策的出现，使整个社会保障结构出现根本变化，由此引生出许多理论问题。
例如：
如何处理资产社会政策与收入社会政策的关系？
在住房领域如何处理资产目标与实物目标及收入目标的关系？
为什么要用资产社会政策代替收入取向及实物和劳务取向的社会政策，它有什么优点，存在什么缺点？
社会政策如何处理资产、收入、实物和劳务三种形态之间的关系，它们在社会保障结构中应各自占多大比例？
这些问题足以显示资产社会政策概念可能包含着十分深刻的意义。
2.资产社会政策工具
资产社会政策首先是帮助人们形成个人资产，其中个人发展帐户是最常见的政策工具。
其主要特点是通过储蓄形成个人所有的资产，以应付将来的需要。
新加坡将此称作公积金，强调积累意义，但由于是政府强制执行并且由政府管理，因此强调公共性。
但公积金有所有权、收益权方面都是私人性质的，只是在支配权、使用权上受公共干预约束。
香港的强积金也强调积累，但它只是由政府强制执行，管理则由商业性机构进行运作。
与新加坡的公积金相比，其公共干预的力度小一些。
智利的养老金改革，政府不参与管理，完全让商业性机构运作。
中国在住房方面建立了公积金制度，由政府管理，但其强制性则没有完全体现。
在养老和医疗领域，中国引进个人帐户，完全是个人所有，强制执行，由政府管理。
可见，无论政策强制程度如何，无论它由政府还是其他机构运作，个人发展帐户主要特点表现有个人所有和积累上。
“公积金”、“强积金”、“个人帐户”等概念，在实践上都包含这两层意思，但在词语形式上不够准确，或者只揭示了积累方面，或者只揭示了个人所有权方面。
Sherraden提出的“个人发展帐户”，解决了这个问题，其中的发展不仅揭示了积累意义，还在一定程度上揭示了积累的作用，即提高个人应付各种需要的能力。
为了促进形成个人发展帐户，政府运用了各种各样的政策措施。
最常用的是对个人发展帐户存入资金给予免所得税的优惠，本文国家的所得税通常都在30%左右，中国的个人所得税也在20%左右，这对个人来说是很大的激励。
另一个措施是雇主补贴，政府制度强制性或非强制性标准，由雇主为员工个人发展帐户缴费提供相应补贴。
中国的养老社会保险目前个人帐户相当于工资额的11%，其中个人缴费一般为5%，其余6%是单位缴费划入个人帐户，是对个人资产的补贴。
其实，政府免除个人所得税的措施，实质上是对个人资产进行间接补贴。
Sherraden在美国进行的试验以及英国实行的儿童发展帐户，则出现了政府直接补贴个人资产，将转移支付资金注入个人发展帐户。
资产社会政策的另一个重要工具是住房。
住房是价值量很大的消费品，国家的干预长期都放在提供低租金福利住房之上，没有涉及住房所有权。
1980年代之后出现了根本转变，政策的重点放在住房资产，采取各种措施鼓励个人买房。
其中力度最大的政策是以低价出售旧有公房，这是用新政策替代旧政策。
香港于1990年代提出“居者有其屋计划”，政府建设新房以低于市场的价格出售给居民。
中国实行的“经济适用房”政策也是如此。
新加坡以及中国实行的住房公积金，则是将住房资产政策与个人发展帐户政策结合在一起。
另一种措施是政府对购买住房提供直接补贴，例如对住房抵押贷款提供贴息。
英国长期以来对住房合作社提供许多优惠政策，也属于住房资产社会政策。
资产社会政策不仅干预个人资产的形成，还进一步干预个人发展帐户资产的保值增值。
政府对个人发展帐户基金有一系列的管制措施，直接监控基金的投资，以保障基金的安全。
中国在养老个人帐户方面出现过许多政策措施，包括国有资产划拨，国有企业股份划拨，从土地出让金中划出部分充实个人帐户基金，将一些具有垄断收益的项目给基金投资。
当然这些措施有着特殊的背景，即目前养老个人帐户基金存在着“空帐”，上述政策的目的是促进做实个人帐户基金而不是保值增值。
其实政府也在承担着基金保值增值的责任，多年来个人帐户虽然是“空帐”，但政府每年都公布一个增值率，直接记入个人帐户，这可以看作是政府挪用个人帐户基金的成本。
但是，政府提供的增值率，往往高于银行长期存款利率，因此在一定程度上体现了政府对基金增值承担的责任。
在这方面，政府还可能提供保息，或者是直接保证个人发展帐户的利息率，或者保证其增值率比银行长期储蓄利率高出一定水平。
资产社会政策的最终目标不是资产本身，而是满足需要，资产最终将转变成收入形态或实物、服务形态，以满足资产所有者的需要，这就是计发待遇。
在这个环节，资产社会政策仍然有很强的干预，使形态转变得以顺利，得以达到以往资产干预所预期的目的。
在这一阶段，政策的直接目标不仅是保证资产权益的完全兑现，更重要的是根据需要合理安排权益。
养老个人帐户养老金必须考虑余命分布规律对需要的影响，因此必须处理好资产权益与余命风险的关系。
中国的个人帐户养老金采取用退休时余额除以120的形式决定月养老金，帐户余额支付完毕而仍然生存者，可继续支付；
帐户余额未支付完毕而死亡者，其中的个人缴费部分可继承。
可见，国家在其中承担了相当大的责任。
资产形成、保值增值、待遇计发方面的政策并非独立的，它们之间是相互联系在一起的。
资产社会政策遵循的逻辑是一个边贯的过程，从需要出发，确定收入及福利产品干预目标，确定资产干预目标，然后又将资产干预的结果转变为收入及福利产品，以达到原定的需要目标。
此外，资产社会政策的成功运用，也必须三个方面配合起来，方能奏效。
如果只有资产形成政策而没有保值增值政策，资产形成鼓励措施的作用就难以实现，因为资产积累的长期收益在很大程度上取决于收益率。
政府在资产社会政策中承担的责任，也应当在三个方面进行平衡。
一般看来，在资产形成方面进行投入的短期效应强，在保值增值方面进行投入的长期效应强，而在待遇计发方面的投入更有利于保障需要。
3.资产社会政策与转移支付的融合
福利国家的出现是对市场失灵进行干预，其主要特点是通过再分配以保障人们的生活，促进社会公平，因此转移支付量及平等的增进是评估福利国家的重要指标。
资产社会政策出现了新的社会保障形式，与传统福利国家的做法有很大区别，它遇到的批评首先就在于它不是再分配的工具，无助于促进平等，背离了社会保障的本质。
然而，随着资产社会政策的演化，它逐渐克服转移支付方面的弱点，越来越多地引进转移支付的机制，使个人资产与转移支付融合在一起。
无论是个人发展帐户还是住房资产，其所有权都是个人所有，在资产形成、保值增值环节，都不能将其转移支付给他人。
在这一意义上，资产社会政策不能进行转移支付。
在资产形成过程中，国家通常采取免税形式鼓励人们进行资产投入，实质是减少少一般税收，使人们得以将本来应用于转移支付那部分收入留下来归个人所有。
在这一意义上，资产社会政策强调的也是少进行转移支付。
在资产形成及保值增值两个环节，个人资产没有转移支付，体现的共同特点是没有转出支付，个人收入和资产不转移支付给他人。
但是，从另一个角度看，资产社会政策却存在大量的转入支付，即通过转移支付而扩大个人资产，这实际上是资产社会政策采用的主要手段，通过转移支付鼓励人们积累资产，以应付日后需要。
在资产形成阶段，国家采取强制或鼓励原则要求雇主为个人资产帐户提供一定比例的缴费补助，这就是一种转移支付。
我国养老个人帐户当中有相当于工资额3%的资金来源于单位缴费。
医疗个人帐户的单位缴费与个人缴费比例相当，分别为2%。
住房公积金也是以1比1的比例提供补助，个人缴费多少，单位就补助多少。
直观地看，这完全是将公司收入转移支付给员工。
然而，由于单位缴费也是在税前列支的，其中约有30%本应是国家税收收入，现在也通过资产社会政策而转移支付给员工。
Sherraden在美国所作的试验，通过政府拨款及社会筹资为穷人建立个人发展帐户，则直接地表现出转移支付的性质。
在待遇支付环节有可能进行转移支付，当然，不是转出支付，而是转入支付。
我国养老保险个人帐户养老金的设计就体现了这一点。
按照个人帐户余额除以120计算支付月养老金，帐户资产及衍生收益的规模明显小于养老金支付规模，政府必须另筹资源弥补其中的缺额，出现政府转移支付，使那些帐户余额支付完毕而且生存的老人得到转入支付。
个人帐户余额未支付完而去世的老人，其中个人缴费部分可以继承，体现了个人资产不转出支付。
这里不评价这种支付制度的利弊，只是为了说明一点，即在待遇支付环节也可以融入转移支付。
可见，资产社会政策不是没有转移支付，而是实行单向转移支付，对个人只有转入支付，没有转出支付。
传统的转移支付是双向的，可以发生在个人之间，公司与个人之间，以及国家与个人之间。
所不同的是，资产社会政策没有个人之间的转移支付，但它仍然存在公司与个人之间以及国家与个人之间的转移支付。
公司和国家成为单位转移支付的资金源泉。
传统福利政策的转移支付也存在着大量的单向转移支付。
其中最典型的是贫困救助，贫困家庭甚至边一般税收的贡献都很小。
家属津贴以及给儿童、残疾人提供的普遍主义福利待遇，也是单向转移支付，它不要求受益人以自己对社会保障项目的资源贡献为条件，单方面强调他们的收入权益。
只有社会保险才强调双向转移支付，受保人必须向基金缴费才有资格获得支付。
资产社会政策转移支付与传统福利的单向转移支付的区别，主要在于发生转移支付的环节不同。
传统福利往往是直接针对需要进行转移支付，当需要发生时才提供援助。
而资产社会政策则对资产进行转移支付，在需要发生之前，对未来预期的需要提前进行转移支付。
虽然都是单向转移支付，由于环节的提前，使资产社会政策有可能利用一些新的机制以提高政策效率，这将在后面加以讨论。
4.资产社会政策与风险分担的融合
社会保障是通过转移支付以保障满足人们的生活需要，其中重要的转移支付机制就是风险分担，由参保人共同缴费建立基金，按照风险事件产生的需要进行支付。
在社会保障体系中，风险分担占有重要位置，特别是在一些风险较强的领域例如工伤、医疗、老年，等等，风险分担机制的作用更重要。
资产社会政策的转移支付是单向的，没有个人之间的转移支付，因此也不存在个人之间的风险分担。
不过，资产社会政策可以在一定程度上提升个人应付风险事件的能力。
应付风险事件，可以通过转移支付手段，在一定程度上也可以通过收入纵向调节的手段，即在风险事件出现之前进行积累，以应付风险事件出现所需要的大宗支付。
在初始状态下，人们通常也会自觉储蓄以应付大宗支出，其中有可预见的，也有不可预见的。
资产社会政策形成的资产积累，可以提高应付风险事件的能力。
例如在养老金方面，其中的风险主要在于余命，如果按照60岁后平均余命18年安排积累和养老金支付，即使是活到96岁，其养老金支付也只是增加一倍，如果像前面所讨论的，将住房资产与养老金结合起来，就完全可以应付这样的风险。
资产社会政策并不完全排斥风险分担，它可以在一定程度上融入风险分担机制，以发挥风险分担的优点。
在资产转变为收入的环节，有可能运用适当的政策，引入风险分担。
例如对养老个人帐户，可以考虑在计发待遇时，将个人帐户余额分作两部分，其中大部分仍像原体制那样，作为计算月养老金的依据，而另外拿出小部分用于分担高龄事件的养老金支付，用这种办法替代目前由国家承担高龄老人养老金支付责任的办法。
另一种办法是从个人发展帐户中拿出一部分资金，用于购买风险分担性的产品。
例如，老年照顾是风险性很高的事件，目前世界上只有德国、日本等少数国家采取风险分担机制，北欧国家则采取国家转移支付机制，其他大多数国家都还缺乏应付这种风险的机制，在资产社会政策安排下，有可能将个人发展帐户中的小部分资金用于购买专门设计的生活照顾保险，为完全丧失或部分丧失生活自理能力的老人支付相关费用。
这各一次性缴费购买的方法，可能要比每年缴费参加有关保险项目的办法操作起来更简单。
总之，资产社会政策在应付风险事件方面的作用很小，其本身缺乏风险分担机制，但可以通过个人发展帐户资金的合理运用，设计特定的保险产品，就有可能将资产社会政策与风险分担结合起来。
5.资产社会政策的机制
任何制度的运行都存在着内部机制。
制度经济学告诉我们，机制是决定经济制度的关键。
市场经济机制的积极作用，现在已被人们所普遍接受。
其特点是消费者选择，由此决定市场，厂商根据市场价格信号行动，自由竞争，优胜劣汰，从而实现资源的最优配置，提高经济效率。
关于社会保障的机制，仍然缺乏共识。
这里不妨将传统福利制度的机制表述为：
国家根据人们的需要及国家经济能力，强制进行转移支付，以保障满足人们的需要。
其特点是没有个人选择，是按需分配。
资产社会政策的机制是什么，如何表述，是一个很值得研究又相当复杂的问题。
可以说，对市场经济机制的认识，是经济学长期探讨得出的结论。
现在初探资产社会政策的机制，可以看到，它是由国家通过单向转移支付形成激励，个人选择参加，进行资产积累，以提高自己的生活保障能力，从而减轻国家在社会保障方面的转移支付责任。
其特点是有个人选择，国家只是引导，不承担生活保障的全部成本，而只承担小部分起激励作用的成本，大部分成本将由个人承担。
可见，其中几个关键的要素是积累，个人选择，激励，成本，保障能力。
资产社会政策的作用之一是促进个人资产积累。
在没国家干预的自然状态下，人们会自觉进行储蓄，其目标是为了应付可预见的大宗支出，例如结婚、购房、子女上学、养老，等等。
自觉储蓄更高的目标是为了应付不时出现的需要，它并非必然事件，而是具有一定概率的风险事件，其中典型的是医疗需要。
储蓄对于人们的生活稳定十分重要，是资产社会政策所追求的目标之一。
然而，在自然状态下，人们在处理当时消费与未来消费的关系时，有可能偏重于当时而忽视长远，于是给国家干预留下了空间。
个人储蓄不仅关系到个人的长远消费，还具有公共性。
其中最明显的是养老保障，假设个人养老储蓄充分，个人实现自我养老，就不存在公共性。
在社会保障出现之前，人们主要是通过家庭代际赡养进行养老，这仍然是私人领域的事情。
现代社会保险出现后，通常采取现收现付办法提供养老金，出现了公共性的代际赡养。
代际赡养与个人自我养老有着相互替代关系，个人自我养老能力增强，对代际赡养的依赖就会减少。
近年来各国对养老个人帐户的重视，就是为了加强人们的自我养老能力，以减轻代际赡养的支付压力。
在市场经济中，储蓄行为在很大程度上取决于利率，这是经济学的定论。
利率实际上是金融领域的价格，利率升高，资金供给增加，需求减少；
利率降低，资金需要增加，供给减少。
在资产社会政策领域，也存在一个类似于利率“价格”的因素，影响着人们的选择，这个因素就是资产增值率。
如果资产增值率高，人们就可能减少现时消费，进行积累；
如果资产增值率大于银行长期利率，人们在长期积累方面就有可能放弃银行投资工具而选择资产社会政策工具。
在市场经济中，人们对利率信号的反映可以是短期的，因为资金流动完全自由。
资产社会政策领域则不同，起作用的是长期增值率，因为人们选择参与，就不能退出。
研究资产增值率对个人参与行为的影响，是资产社会政策一个十分重要的问题。
必须研究资产社会政策究竟需要多大的增值率，才能激励人们的自愿参与。
其中低限是银行长期储蓄利率，这对个人来说是最简易且风险最小的投资工具，资产社会政策增值率必须高于这个水平，才有可能吸引人们参与。
假设国家没有能力提供高于银行长期利率的资产增值率，资产社会政策就不得不采取强制原则。
如果国家有可能提供更高的增值率，有可能有足够的激励作用，那么就有可能放弃强制机制，实现个人自愿选择。
资产社会政策要有足够的激励作用，就要保证资产增值率高于银行长期利率，国家就必须承担一定的成本。
假设资产增值率超出银行利率1个百分点就能激励大多数人参与，那么国家承担的成本只是全部资产价值的1%。
例如，如果养老个人帐户积累18000亿元，国家每年为此承担的成本在银行长期利率的基础上增加180亿元。
按照平均余命18年计算，这笔资金可以按现值每年拿出1000亿元支付养老金，这样，国家不再承担转移支付1800亿元的责任，而只承担180亿元的责任，转移支付成本大大降低。
如果需要2个百分点才能有足够的激励作用，国家就必须承担360亿元的成本。
这种定量研究对于论证资产社会政策工具选择是十分重要的。
除增值率外，资产社会政策的激励作用还来自补贴。
医疗个人帐户及住房公积金都提供1比1的补贴，养老个人帐户目前的补贴为工资额的3%，实际上，目前住房公积金的增值率按规定低于银行利率，但职工普遍接受，就由于存在高额补贴。
因此，准确地说，资产社会政策的激励作用，应当是补贴率在利率两因素共同的结果，应当将二者很好地结合起来，综合运用。
对个人选择来说，除了考虑资产增值利益外，还要考虑支付自由受到限制方面的成本。
这是资产社会政策与银行投资工具以及其他有价证券投资不同的之外。
后者大体上可以随时变现，支付自由，而前者的支付则完全受国家干预，这在个人看来也是一种成本。
因此
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