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关于政府职能转变的文献综述
关于政府职能转变的文献综述
中南财经政法大学2011级行政管理专业，陈安刚
摘要：
改革开放30年来．我国社会发生了翻天覆地的变化，这其中既有经济、社会的变革．也有国家政治体制的变革，尤其是政府的行政管理体制由改革前的管制型政府向今天的服务型政府转变。
从党的十三大第一次正式提出转变政府职能至今已有20多年时间，我国政府职能也经过了多次转变，其成就和问题同样明显。
而现代意义上的政府是集责任、服务、回应性于一体的有限政府，这与我国当前正在建设的服务型政府理念是一致的。
本文主要通过对改革开放30多年来我国政府职能的转变进行阐述，并结合国外政府职能的改革，对我国今后政府职能的进一步转变以及更好地建设服务型政府提出相关建议，并对其中存在的许多问题进行思考。
关键词：
政府职能，政府职能转变，撒切尔政府改革，服务型政府，
前言：
政府在国家和社会的发展中扮演着越来重要的角色，正如1997年世界银行的报告中所指出的那样──“政府正在成为人们注目的中心”。
政府职能是国家职能的一部分，有时也称行政职能，政府职能。
随着经济全球化的发展和进步，政府的职责和功能越来越多，政府职能转变也成了大势所趋。
改革开放30多年来，随着政治经济的发展和我国改革开放的深入进行，对我国政府职能转变提出了多方面的要求，有的转变已经实现，有的转变正在进行中。
同样，在我国政府职能转变过程中也不可避免的存在着许多问题。
下面我们就对我国政府职能转变的有关内容做出探讨。
正文：
专题一：
政府职能简介
、政府职能的含义
在关于政府职能含义上，萨缪尔森关于政府职能的概括颇具代表性，他认为“市场和政府这两个部分都是必不可缺的，没有政府和没有市场的的经济都是一个巴掌拍不响的经济”。
在他看来，政府职能可归结为效率、平等和稳定三个方面。
公共选择学派的代表人物布坎南在谈到政府职能时，认为“显然必须建立合法的框架，为财产和契约提供保护，需要保证货币价值一定程度上的可预测性及维持竞争市场的运行”。
关于政府职能的定义国内学术界内有形成统一的看法，根据徐双敏《行政管理学》中的定义：
政府职能是行政管理主体行使国家权力，依法对国家事务，社会事务进行管理所发挥的的基本职责，功能和作用。
[1]
、政府职能的内容
对政府职能的划分，学界占主导地位的观点是将政府职能分为基本职能和运行职能两类，而每一类职能又各自包括几种具体职能，由此构成一个完全的政府职能体系。
（一）政府基本职能
政治职能
政府政治职能中主要包括军事保卫职能，镇压与治安职能和民主建设职能等方面。
经济职能
政府经济职能是政府在国家经济管理中的职责和功能。
政府经济职能主要有经济调节，市场监管，社会管理和公共服务各方面。
社会职能
政府社会职能也指社会服务职能。
是指除经济职能，政治职能政府所具有的管理社会公共生活的职能。
（
）政府的运行职能
政府的运行职能具体包括决策、组织、协调、控制四个方面内容。
关于政府职能体系相关内容在徐双敏《行政管理学》和徐晓雯、丛建阁《行政管理学》中相关章节都已经作出了详细说明，这里我们就不一一说明了。
下面本文就着重探讨一下政府职能转变的相关内容。
专题二：
怎样理解政府职能转变
所谓政府职能转变，是指政府根据社会环境的变化和发展需要，对其履行职责的范围和发挥功能的领域做出适当的调整。
政府职能转变的根本原因是社会生产力的发展。
生产力是社会中最活跃的因素，它不断变化的结果必然要求政府对其职能做出相应的调整。
然而，许多人也提出了相关的疑问：
“是只有中国政府会遇到职能转变的问题，还是别的国家在经济发展中也会遇到职能转变的问题？
欧文·休斯曾提到：
“不同的时期以及不同的理论主张采用不同的手段，然而我们有理由相信，当前政府所偏好的手段正在发生改变。
近年来随着各国政府普遍削减预算，政府供应正变得越来越少。
政府提供服务的方式也有所改变，由公共部门提供的越来越少，而通过合同方式由私营部门和志愿部门提供的的则越来越多。
”政府的这一趋势常被喻为“掌舵而非划桨”。
[2]
显然，政府职能转变是任何国家在经济发展中都不可避免遇到的问题。
在西方，各国政府职能转变也有其特殊的背景：
20世纪70年代以后，西方国家面临着更加复杂的经济问题，即进入“滞涨”时期。
凯恩斯主义在这一时期遇到前所未有的挑战，而政府职能转变也迫在眉睫。
哈耶克认为，国家干预的“有些措施会毁掉市场经济的基础，会逐渐窒息自由主义文明的创造力”。
也正如布坎南所指出“市场的缺陷并不是把缺陷交给政府去处理的充分条件”，“政府的缺陷至少和市场一样严重”许多学者对这种政府职能的定位开始予以重新思考。
当市场失灵和政府失败的同时，学者们就开始寻找新的解决途径即“第三条道路”。
随着社会民主力量的不断增强，出现了许多民间组织，这些民间组织处于政府和企业之间。
它能够承担很多政府应该承担但是却又低效率甚至是没有能力承担的职能。
正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革，英国撒切尔政府正是迎合了这一思想，进行了政府职能转变的改革，利用更多的民间组织来提供公共服务和公共产品。
首先，政府成功地裁减公务人员16000名，并在接受其顾问班子的建议，区分制定政策与执行政策的部门，并采取不同的运作方式和管理办法。
同时，撒切尔政府把政府机构中负责决策执行的公务人员分离出来，设立了135个“执行代理”机构这些机构仍属政府部门的一部分，对部长负责，但采取了类似私人企业的管理办法。
其职能是执行政府制定的政策，为社会和民众提供有偿或无偿的服务。
留在机关内的其他人员则专门负责政策的研究与制定，从而实现了政府内部职能的再分解。
已经设立的这个135个代理机构，承担了政府中76%的执行性工作。
集中决策和分散执行，使两类部门的工作效率得以提高，增强了公务员的服务意识，改善了政府公共服务的质量，同时在一定程度上减轻了财政负担。
[3]
总而言之，西方国家政府职能演变的趋势是：
1、政府经济社会职能扩大，政治职能相对减弱。
2、政府宏观调控职能强化，同时干预经济的形式在改变。
3、政府与非政府组织合作。
同样，随着改革开放的深入进行和社会主义市场经济的发展，我国政府也面临着职能转变的的问题，下面我们就详细探讨一下我国政府职能的转变。
专题三：
我国政府职能转变的概述
、我国政府职能转变的各阶段
我国改革开放30年来，各方面的建设均取得了举世瞩目的伟大成就，尤其是行政管理体制改革取得显著成效，政府开始由全能型政府向有限政府转变，由管制型政府向服务型政府转变，依法行政、建设服务型政府已成为今后政府职能转变和行政改革的目标。
政府职能在行政体制中占有重要地位，是确定各级政府和部门权力范围与职责的基础。
30年来，我国政府职能的转变经历了一个民主职能不断加强、经济职能日益强化、社会管理职能逐步凸显的演变过程。
（
）建国初期到十一届三中全会之前的“全能型政府”时期。
全能型政府也就是建国初期到十一届三中全会召开之前。
在这一时期，我国经济基本特征就是单一的所有制经济和计划经济体制。
与之相适应的就是全能型政府体系。
在这一时期我国政府职能重心一直处于政治职能方面，经济和社会职能没有充分行使。
全能型政府一方面有利于政令统一，保证了重点项目的建设，另一方面又导致政府职能过分膨胀，特别是在计划经济末期由于政府包揽一切经济活动而背上了沉重的报复，而最后陷入了政府失灵的尴尬境地。
在这一背景下，十一届三中全会的召开作为一个转折点党和国家、政府的工作中心开始转到经济建设上来，更多地关注生产力的提高和经济的发展，政府的经济职能开始受到重视。
（
）改革及转变政府职能时期
改革及转变政府职能时期是指1978年十一届三中全会召开至2002年党的十六大召开。
首先，十一届三中全会：
政府职能转变从经济职能的重新定位开始破题。
党的十一届三中全会提出：
要转变政府的经济职能和经济管理方式，各级政府要按经济规律办事，重视价值规律的作用，精简各级经济行政机构，将其权力下放给企业；认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。
全会提出：
就整体来说，实行全党工作中心转变的条件已经具备。
应当把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来。
其次，1987年党的十三大上“转变政府职能”的改革任务被明确提出。
大会确定今后的中心任务是加快和深化改革。
大会提出：
改革是振兴中国的唯一出路，要从社会主义初级阶段的实际出发，集中力量进行现代化建设。
十三大报告还明确提出：
社会主义商品经济的发展离不开市场的发育和完善，要加快建立和培育社会主义市场体系。
党的十三大期间，针对较为严重的官僚主义现象和机构的臃肿、庞大（当时国务院有部委45个、直属机构22个、非常设机构75个，共计142个）、政府部门之间职责不清的现状，十三大提出要改革政府的工作机构。
这次机构改革的一个突出变化，就是要避免重走过去“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路，抓住转变职能这个关键，以职能定机构、定人员，通过合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主，从而进一步促进政府职能的转变。
[4]
第三，1992年党的十四大召开，确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。
同时也明确了政府职能主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提高服务和检查监督。
这也是第一次具体提出政府职能。
20世纪末，中国加入WTO，表明社会主义市场经济体制的初步确立，也极大的促进了政府职能转变。
第四，2002年党的十六大科学的将政府职能定位于“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”。
至此，政府职能已基本转变到了以经济职能为中心方面，社会主义市场经济体制也初步确立。
表明我们对政府职能转变已经有了明确的认识，现在我们已明确，要以经济和法律手段间接管理经济，政府按客观经济规律的要求，充分利用价格，财政，税收，信贷，工资，利润等经济杠杆来组织调节经济活动，进而达到宏观调控的目的。
同时也运用法律手段规范各种经济行为，为经济可持续发展保驾护航。
（
）建设服务型政府时期
2007年10月召开的党的十七大报告明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的改革目标。
报告提出，为实现这个改革目标，要着力转变职能，理顺关系，优化结构，提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、运行流畅、监督有力的行政管理体制。
健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。
这标志着我国政府职能转变进入到了建设服务型政府的新阶段。
、我国政府职能转变的主要内容
1、政府职能重心的转变。
政府职能重心的转变，即在政府职能体系中将政府职能重心从政治职能转向经济、社会职能。
1978年底，党的十一届三中全会明确提出了把党和国家的工作重点转移到经济建设中来。
此后，各级人民政府紧紧围绕经济建设这个中心，实现了政府职能重心的根本转变，开创了我国行政管理的新局面。
2、政府职能方式的转变。
改革开放以来，随着市场经济的发展，过去单一的政府职能方式，即主要依靠行政命令的方式，已经越来越不适合经济社会的发展。
同时商品和市场的活动也迫切要求法制的健全。
正是在这样的背景下，政府职能方式开始发生转变，从单一的行政方式，转变为行政的、经济的、法律的、市场和社会的等多种方式的结合。
3、政府职能关系的转变。
政府职能关系主要表现为：
中央与地方政府之间的职能关系、上级政府与下级政府之间的职能关系、政府内部各部门之间的关系、政府与企业之间的关系、政府与事业单位之间的关系、政府与社会的关系等。
改革以来，政府职能关系转变在分清职能，理顺关系方面去得了明显的成绩。
主要表现为权力下放，在一定程度上分清了不同管理主体之间的职能及界限。
现在还明确了加快政企分开、政资分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，是当前改革的重点。
[1]
专题四：
当前及今后我国政府职能转变的方向和重点
、当前加快政府职能进一步转变的必要性。
首先，加快政府职能转变是社会主义市场经济体制发展的必然要求。
随着我国经济体制改革的深入开展和对外开放的不断扩大，宏观调控体系框架的逐步确立，特别是社会主义市场经济体制的确立和发展，市场在资源配置中的基础性作用明显加强。
在这种情况下，过去的那种政府职能已经到了不改就难以为继的程度了，因此政府职能转变便提上了日程。
其次，加入WTO对政府职能提出了新挑战。
加入WTO是我们适应经济全球化的必然选择，而我们在加入WTO以后，实际上对政府职能也提出了新的要求和挑战，要求政府职能与国际接轨。
真正的市场体制对政府职能的内容、方式、效率都有全面的要求，我国转变政府职能的任务还很艰巨。
第三，政府职能转变是机构改革的前提和基础。
政府在职能重心，职能方式，职能关系上进行转变，有利于进一步加快推进政企分开、政事分开，有利于规范政治行为，从而为机构改革提供有利条件。
[5]
、当前我国政府职能转变的标志
为适应新时期社会主义市场经济进一步发展，并进一步完善政府职能，党的十七大明确提出了新时期我国行政管理体制改革的目标、重点和主要任务，提出要“加快行政体制改革，建设服务型政府”。
政府职能转变的重点是进一步强化服务职能，实现公共服务体制和经济体制的良序互动，进一步强化公共服务职能，促进经济社会的全面协调发展。
我国强化公共服务职能的目标是建立符合中国国情的公共服务制度和模式，实现公共服务的制度化、公共化、公正化和社会化。
服务性政府成为我国现阶段政府的目标模式。
要实现这一目标，当务之急是从转变理念、完善体制、培育主体、创新机制、和手段等肯而做努力。
[6]
、服务型政府的本质和内涵
综上所述，我们认为服务型政府是指在民主、法治的框架下，以为人民
服务为宗旨，在全面履行政府职能中贯彻服务理念，突出公共服务职能，承
担服务责任的政府。
服务型政府的本质是社会本位、民本位。
服务型政府有以下几方面内涵：
1、“民主行政、服务行政”是服务型政府的治理理念。
2、“有限政府”是服务型政府的发展目标。
3、“依法行政”是服务型政府的行为准则。
4、“公民导向”是服务型政府的工作模式。
5、“违法必究”是服务型政府的问责机制。
[6]
、服务型政府的有益探索
重庆市服务型政府的探索：
重庆市作为最年轻的直辖市，在服务型政府建设方面步伐较快。
2003年8月28日，重庆市政府出台了《重庆市人民政府关于建设服务型政府的工作意见》，提出服务型政府建设的指导思想、总体目标和“一年重点突破，三年基本到位，五年规范完善”的要求，大力开展启动社会信用体系建设等6个方面的工作。
同年，重庆市政府还印发了《重庆市2003年建设服务型政府工作要点》，分为工作目标、工作任务、工作进程和工作要求四个部分，明确了2003年重庆市服务型政府工作的目标。
2006年2月起，重庆市服务型政府建设逐渐走向深入，实现分别选择代表工业重镇的德感、商贸集镇的白沙、山区贫困镇的蔡家、平坝农业镇的慈云4个镇（街）作为服务型政府试点。
在试点中，只设“一办四站”，即党政办公室、农村工作服务站、社会事务服务站、安全稳定服务站、便民利民服务站，实现机构设置“扁平化”。
对职能相近的合并，职能交叉的剥离，职能单一的挂靠，调整了机关的内部职能，实现岗位安排“实用化”。
在保持镇街领导干部职数和原二级机构负责人职级不变的前提下，通过各综合办事机构正职负责人由党政领导兼任，副职和一般干部“能上能下、双向选择、竞争上岗的办法，进行人员调整充实，充分激发了干部的潜能，实现了用人机制的“灵活化”，建立健全了镇、村干部考核“两测评、一挂钩”制度，使干部的服务意识再提高，实现绩效考核“多元化”。
在精心配置资源的同时，为了确保服务型政府建设取得实效，重庆市在健全服务机制、搭建服务平台上进行了一些改革创新：
完善了农村公路养护，完善了农村合作医疗，解决当前农民群众反映强烈的“办事难、行路难、看病难、致富难”等问题。
另外，对行政服务中心进行统一管理，审批模式由原来一个部门接着一个部门的串联审批模式，转化为并联审批、全程代办等模式，切实改革了审批方式。
在内部监督管理上，市纪委监察局在行政服务中心设立投诉室，加强对各部门办件情况及工作人员行为的现场监督，并实行办件跟踪督查制度和回访制度，强化了责任追究，保证了服务效能，让“老大难”的审批问题，成为了便民利民的“绿色通道”。
[6]
服务型政府范式的形成是我国改革开放30年来政府行政改革的经验总结，是我国今后职能转变的目标和导向。
建设服务型政府的任务固然艰巨，而且当前也处于不断探索中，但我们对此充满信心。
专题五：
关于我国政府职能转变问题的思考。
改革开放30多年来，我国政府职能转变具有明显的渐进性。
从党的十三大第一次提出转变政府职能至今已有24年，政府职能转变的成就和问题同样显著。
同样在研究我国政府职能转变的过程中也有许多问题值得思考。
一、为什么改革开放30多年来，我们还一直再提改革任务？
一方面，我国政府机构改革的背景与动力有着中国特色。
“考察中国三十年的发展,必须注意这样一个事实中国的改革开放是在政治对经济和社会基本失效的时代背景下开始的。
”政府机构改革属于政治体制改革的范畴,理论上讲应有政治机制、政治环境、政治体制改革的要求来促动和支持。
然而，中国的现实是在改革的前20年改革的中心及重点是在经济及经济体制的改革上，政治体制改革滞后于经济体制的改革。
中国政府机构的改革是在适应于、服务于经济体制改革的背景下进行的。
因此中国的政府机构改革就有别于世界其他国家的改革规律而具有了改革背景单一化的特点，改革开放30年来五年一次的政府机构改革总体上是伴随着经济体制改革的步伐进行的。
[7]
中国政府机构改革背景的单一化特点决定了中国政府机制改革的一个重要特征:
即30年政府机构改革始终适应并服从于经济体制改革和经济发展的需要。
回顾我国机构改革的发展过程不难看出适应并服务于经济体制改革和经济发展的需要始终是政府机构改革的重要使命和目的。
因此随着社会主义市场经济的发展，政府机构改革，政府职能转变也就是大势所趋了。
另一方面，1988年政府机构改革首次提出转变政府职能至今，我国已进行了几次大的行政改革，其间所取得的成就是有目共睹的，但从市场经济发展的需要看，政府职能还没有到位，政府管理中的“错位”、“越位”、“缺位”问题十分突出，各级政府部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，而许多该管的事却没有管好、管住。
目前政府职能转变中存在的问题有：
1．从政府与企业的关系看，首先，政府对企业，尤其是对国有企业的行政干预仍旧大量存在，对企业的引导和服务则明显不足，这一点在地方和基层更为突出；其次，在涉及国家投资、贷款、技改项目时，国有企业享有优先权，理所当然地成为财政、金融、工商、税务等部门支持的重点；第三，各地政府对外商投资企业的优惠政策，涉及进口商品减免税、企业所得税减免、进口经营权获得等，国内企业难以获得。
这些情况使企业难以在公平、公正的环境下展开竞争。
2．从政府和市场的关系看，政府特别是地方政府，由于体制缺陷和利益驱动，既当“裁判员”又当“运动员”的问题普遍存在，导致了地区封锁，行业垄断，以及在政策执行上的“上有政策，下有对策”，不利于全国统一的自由市场的形成。
3．从政府与社会的关系上看，我国的社会组织总体上仍大大滞后于发达市场经济国家的发展水平，政府仍然承担了大量可以由社会组织行使的职能。
同时
社会组织本身社会化程度较低，官办色彩浓厚，服务意识淡薄，难以提供高质量的公共服务。
[5]
改革始终就是社会制度不断发展不断完善的过程，尽管在30多年的改革开放中，政府机构改革也是政府职能转变的重要任务，政府职能转变在未来的很长时间内将一直处于探索完善阶段，只有在社会主义市场经济的不断发展中始终贯彻改革的思路，才能更好地完善政府职能，更好地转变政府职能，真正打造一个服务型政府。
二、当前我国政府在职能转变过程中还遇到哪些瓶颈？
改革开放30年来我国政府职能转变取得了阶段性进展与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制初步形成。
但是现代意义上集服务性、责任性、回应性于一体的有限政府的实践模式尚未形成。
政府职能转变囿于机构改革，难以突破体制的羁绊。
机构改革是政府职能转变的物质承担者。
我国政府职能的历次转变都是随着政府机构改革而提出并实施的，是以机构改革为切入点来转变政府职能。
这就使政府职能转变仅仅囿于政府机构改革的范围与内容，实质上限制了政府职能的转变，也使政府职能转变具有了功利性色彩，同时，也导致政府职能的转变不彻底，一个可以观察到的事实是，几乎每次政府职能转变后，政府职能机构的设置很不稳定，常常是职能转变中分开的部门在改革后又重新合并在一起；在改革中被裁减的职能部门在改革后又重新设置，政府职能转变则流于形式。
政府职能转变的关键在于对行政权力格局的深层次的调整与制度设计，这是一个具有全局性、超前性、引领性、深刻性的制度创新问题。
政府职能转变作为创新的制度安排应指导政府机构改革，而不是政府机构改革引领政府职能转变。
[8]
就政府职能范围转变而言：
第一层次的政府职能还未有效提供。
如在基础设施方面还存在总量不足和结构失衡等问题。
一些公共产品质量还存在安全隐患法律框架的设计方面仍然存在缺失，市场经济中法律调节的基础核心作用并没有有效地发挥出来，依法行政和宪政改革处于起步阶段。
还存在一定程度的越位、不到位、不规范。
在不到位方面主要表现为公共服务的职能不到位、社会管理的职能不到位、应变和回应的能力不到位等问题。
就政府的管理方式转变而言：
虽然有了一定程度的改善，但是直接的行政管理方式仍处于突出位置以经济手段和法律手段为主辅助以必要的行政手段的经济调整体系还未真正形成。
“经济手段行政化”,行政管理“运动化、口号化”仍然存在，一些管理还停留在事后管理而缺乏事前预防的阶段。
尽管转变政府职能很早被提出来并不断得到强化但是一些措施落实有限。
根本原因在于改革的路径更多地停留在政府管理的“技术层面”上，,而没有像一些成熟市场经济国家那样通过规制和约束政府权力的制度建立使政府的经济干预。
无论是微观的经济规制还是宏观的经济调控都有相应的法律依据,以保障政府经济干预的稳定化和规范化，在此基础上再过行政管理方式的改革推动政府职能的不断完善。
改革的成功不仅取决于改革者的主观愿望和最终目标而且依赖于一开始选择的路径。
[9]
因此必须突破以往的改革思路和路径依赖进人改革的“深水区”,从最为基础的制度建设这一关键问题人手推动政府职能的转变。
公民的权利处于民主政治的核心地位。
因此向社会放权给民间机构、公民、中小企业更多的政治和经济权利是规范政府行为建立权力制衡机制的有效途径也是实现政府职能最终转变的必经之路。
三、西方国家政府机构改革给我国当前的政府职能转变有哪些启示？
诺曼·弗林在他的《公共部门管理》中提到：
“无论是罗纳多·里根、撒切尔。
夫人，还是欧洲其他的右翼政党都代表着一种新的政治类型，他们认为70年代中期，由于1973年石油价格上涨引起的经济萧条破坏了二战以来受到一致好评的关于政府职能、福利政策及个人责任的理念。
新的环境催生了他们提出了与以前经济、劳动力市场以及福利国家相反的政策，经济政策的重点不再是关注需求以及全民就业，而是通过调整市场规则，使劳动力市场更加自由化来刺激利润，这一计划的其中一项是把一些在40年代国有化了的工业恢复私有”。
[10]
人们在“实用主义”、“小政府”、“商业动力化”、“无缝隙政府”、“政府全面质量管理”、“创建高绩效的政府组织”、“突破官僚制”、“公共部门的民营化”等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品（服务）民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。
同时引进社会的民间组织加入公共管理的过程，为社会提供必要的公共产品和服务。
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