我国事业单位体制改革的现状分析与对策研究Word文档格式.doc
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在其他国家，虽然都有类似于中国的事业单位、承担各种社会公益职能的机构，但普遍没有事业单位概念，也很难找到对应概念。
）进行了一系列改革探索。
但总体上看，能够与社会主义市场经济体制相适应，又能够确保各项社会事业健康发展的体制还尚未确立。
在未来如何进一步改革的问题上也没有形成明确共识。
因此，非常有必要对过去的改革进行反思，明确发展方向，进一步
推进改革。
一、改革开放以来的社会事业体制改革探索及成效、问题
（一）改革前社会事业体制及事业单位体制的基本特征
中国的社会事业体制是在计划经济条件下逐步发展起来的。
与计划经济体制的逻辑相一致，传统体制的最基本特征是政府承担各项社会事业发展的全部责任。
发展什么社会事业由政府计划确定，所需资金全部来自于政府投入，有关事业的具体组织实施则由政府直接设立的事业单位甚至部分政府机构承担。
作为特定社会组织形态的事业单位是各项社会事业的承担主体，其组织与管理体制也是典型的行政计划体制：
各类事业机构都为公立机构，资产都属国有。
政府对事业机构进行直接组织和管理，决定事业单位的成立、注销、合并以及人员规模，决定其基本工作目标、工
作计划乃至工作方式，任命或指派单位负责人；
各类事业单位活动所需各种经费都来自于政府拨款，支出要接受严格监督；
在组织方式上，事业单位也具有典型的行政性特征，单位都有行政级别，内部机构设置普遍为科层制组织方式，雇员大都享有“国家干部”的身份，执行与政府机构雇员相同的工资、福利制度，并接受组织和人事部门的统一管理。
上述体制的最大优点是可以保证政府意志的实施。
通过这一体制，大大促进了中国的教育、科技、文化、卫生等社会事业发展。
但这种体制的问题也很突出：
一是在不少领域存在效率低下问题。
过分的行政计划管理和缺乏竞争与激励的就业体制及分配体制，严重影响事业单位及有关人员的独立性、创造性和积极性，尤其对于那些有着特定运行规律、需要充分发挥机构和个人独立性与创造性的领域。
二是社会事业的边界不清。
由于当时不仅各项社会事业都由政府直接组织，各种经济活动也由政府直接组织和管理，因此，社会事业边界一直不清。
总之，传统社会事业体制及事业单位体制与当时的计划经济体制一脉相承，计划体制的几乎所有弊端在这一领域都存在。
（二）改革开放以来的社会事业发展及有关体制改革探索
从改革开放之初，随着社会发展走向以经济建设为中心，社会事业进入了快速发展时期。
一方面，很多在“文革”期间受到破坏的事业和相关机构得以迅速恢复和重建，同时，随着社会环境变化对社会事业发展所产生的更多需求，各种新的事业机构也不断成立，人员规模越来越大，涉及领域越来越宽。
在发展的同时，也同步进行了一系列体制改革探索。
归纳起来，大致包括以下方面：
改革事业单位的具体管理与运行方式；
改革事业单位具体运行与管理方式是这些年来最主要的改革内容，主要涉及两个方面：
一是改革政府管理方式，全面扩大事业单位自主权。
从80年代中期开始，绝大部分事业单位都陆续推行了行政首长负责制，将相当一部分内部事务的决定权交给单位。
；
二是改革事业单位的筹资方式与政府财政支持方式。
几乎与扩大事业单位自主权改革同步，事业单位的资金筹集方式也由过去单纯依靠政府财政拨款改为多渠道筹集，以解决单纯依靠政府财政拨款不能满足多数事业单位发展甚至基本运行需要的问题。
在经费支持方式改革的同时，事业单位的财务自主权、资产处置权也大幅度提高。
通过这些改革，事业单位的运行方式发生了非常大的变化。
调整行政管理体制
改革以来，社会事业特别是事业单位的行政管理体制也出现了较大变动。
过去过分分散于各个部门的事业单位逐步交由综合性部门管理；
许多过去隶属于企业的事业机构也逐步交给所在地政府；
部分过去隶属中央政府有关部门的事业机构下放给了地方政府。
需要说明的是，有关行政管理体制调整并非只针对事业体制本身的问题，更多的是对其它体制改革的后果来进行的。
把部分过去由政府承担的事务交给市场，对相关事业单位实施企业化改革
由于在计划经济体制下，政府组织所有经济和社会事务，因此，社会事业边界一直不清，一些不属于社会事业的活动也按照事业体制进行组织。
主要表现是一部分直接从事生产经营活动，其产品和服务可以通过市场交易行为换取收入、且不具有社会公益性的机构也列为事业单位进行管理。
这不仅混淆了政府与市场的职能，也带来了政府经济压力过大等一系列问题。
随着经济体制改革的深化，社会各界逐步意识到应将有关事务交给市场组织。
早期的改革主要是对此类机构参照企业模式进行组织和管理，但机构的“身份”仍为事业单位。
企业化改制进展较快的主要是科技领域的技术开发类事业单位。
在社会事业发展中引入民间和社会力量
在计划体制下，政府是社会事业发展的单一责任主体。
改革开放以来，随着社会组织方式的变革、社会需求的多样化以及民间经济力量的成长，中国开始允许民间资本介入社会事业领域。
民办学校、民办医院、民办文艺团体、民办科研机构相继出现，个别地方还对部分国有医疗服务机构、科研和技术推广机构等事业单位以整体出售或实施股份制等方式进行了改造。
过去完全靠政府组织和发展社会事业的局面开始被打破。
（三）发展与改革中的成效及问题
社会事业发展及有关改革探索的成效显而易见。
社会事业的发展领域逐步拓宽，满足了更多的社会需要；
以全面放权为核心的运行方式改革以及筹资方式、经费支持方式改革，大大调动了事业单位以及内部人员的积极性，多数事业单位的财务状况及个人收入状况得以大幅度改善，内部运转效率有了普遍提高；
政府的财政压力得以缓解，对重点社会事业的支持力度开始加大。
行政管理体制的调整部分解决了过去严重条块分割的弊端；
把部分过去由政府承担的事务交给市场，既能够发挥市场的资源配置功能，也使政府职责更加明确和集中。
民间力量的介入，使社会事业发展的经济基础、组织方式及服务领域都得以扩展。
虽然成效不能否认，但发展及改革过程中也存在比较突出的问题。
发展过程中缺乏规划，存在许多不合理扩张问题
改革以来的社会事业发展非常迅速。
其中有合理成分，也有不合理成分。
政府与市场的责任边界不清
一是仍存在明显的政府职能“越位”问题。
很多该市场化的仍没有市场化。
同时也造成了经济与社会秩序的混乱。
二是某些领域的改革走向另一极端，出现了市场化“过度”问题。
突出的表现是，在将部分事业单位实施“企业化”转制改革，或保留事业单位性质但实施企业化管理的过程中，对“企业化”转制或企业化管理的事业单位选择，很多并非是真正根据相关机构的实际职能是否具有公益性，而是更多地依据机构自身市场生存能力。
结果是，一些承担社会公益职能，事实上不应市场化、企业化的机构却被推向市场。
之所以出现“过度市场化”的改革倾向，一方面的原因是对社会事业的性质以及政府和市场各自的功能特点认识不清，尤其是对市场缺陷认识不足，认为市场可以自发解决一切。
更现实的原因则来自于对减轻财政负担的追求。
在实施了财政包干体制后，这一倾向在一些地方政府尤其是欠发达地区地方政府尤为突出。
调整财政支出结构，降低浪费，将财政适当集中于更重要的事业领域是应该的，但仅仅为了减轻财政负担而不承担政府在社会事业发展领域的出资责任则是非常错误的。
在管理与运行方式改革方面缺乏合理分类，存在普遍的放权过度，约束不足问题
通过部分放权解决对事业单位管得过死所导致的运行效率低下问题是合理的。
但鉴于不同领域的社会事业有不同的自身发展逻辑与运行规律，在国家和社会发展中的地位和作用也有不同，并非对所有机构都可以放权，即使需要放权，也并非各种权力都可以下放。
回顾这些年的改革，突出问题是没有根据不同社会事业以及相关机构的特点进行分类，放权过度，约束不足。
最突出的例证表现在事业单位“创收”方面。
允许事业单位创收并给予支配权是“放权让利”改革的实质性内容之一。
显然，并非所有机构都有创收能力，更重要的是，并非所有的事业机构都可以被允许“创收”。
像义务教育、卫生防疫以及其他提供最基本公共产品的社会事业，承担的是政府法定责任，其经费显然应由政府财政予以确保而不应由机构自身“创收”。
有些事业单位承担政府的监督执法职能，其经费也不应由机构自身创收解决，否则，难以保证其行为不发生偏离。
从发达市场经济国家的做法看，类似机构都是不允许从事经营性活动的。
但从中国这些年的实践看，并没有认真区分。
全额拨款、差额拨款以及自收自支三种体制的区分标准并非完全根据不同事业单位应有的作用和职能，而是在很大程度上根据各个单位的实际创收能力，以致于诸如义务教育、卫生防疫、监督执法等承担政府最基本职能的机构也被允许创收。
同时，在区分了全额拨款、差额拨款和自收自支单位类型后，也没有形成规范的约束制度，能够获得政府拨款的机构同样可以继续创收，可以同时享受政府拨款和创收的双重利益。
而且，对于创收活动内容、收入比例以及用途也几乎无任何限制，创收收入大量转化为员工收入和福利。
其结果是，大量承担公益职能的机构行为全面趋利化，突出机构和个人利益目标而忽视甚至损害社会公益目标的行为比比皆是。
除创收问题外，其他领域自主权的扩大也存在放权过度以及约束不足问题。
比如在科学研究领域，考虑到其特有的运行规律，在研究过程和方式选择方面应给予一定自主权。
但科研活动尤其是基础性科研活动毕竟不同于一般消费品生产，必须形成明确的发展规划，有关机构的业务活动必须围绕统一规划实施。
即使给予各个具体机构以业务活动自主权，也不应是无限制的。
然而从这些年改革的实践看，一些权力明显下放过度，机构的业务活动内容及活动方式过分自由。
既没有明确的前期计划审核，也没有有效的事后业绩评估，以致于许多业务活动内容和方式远远偏离了国家和公众需要。
简而言之，由于放权过度而约束不足，社会事业领域已经出现了“乱”的局面。
另外，由于政府管理方式改革的滞后、社会监督与公共评价体系的缺失以及内部治理结构的不合理，事业单位运行中的“内部人控制”问题也已相当突出。
4.行政管理体制仍存在较大缺陷
问题之一是仍然存在突出的条块分割问题，尤其是同一领域的、需要统一协调的社会事业。
如在科研领域，目前国家级科研机构就分别属于科学院系统、国防科研系统以及各个专业部委系统。
在地方科研院所的管理上也大抵如此。
其他如高等教育等领域也存在类似问题。
严重影响相关事业发展。
另一问题是不同层级政府间责任划分不合理。
不同社会事业在经济与社会发展中的重要程度以及自身运行逻辑都是有差别的。
有些主要体现局部区域或特定群体利益，可以交给地方政府进行组织管理，有些直接涉及国家目标，或需要全国的统一规划和协调，依靠地方政府则很难保证其健康发展。
从中国的情况看，目前比较突出的问题是中央政府对一些基础性社会事业，比如义务教育、卫生防疫以及科学研究等方面的统一组织协调职能不足，过分依靠地方政府。
所带来的问题是，因地方财政能力差距过大，致使地区间基础性社会事业发展非常不均衡，严重影响了政府职能及公众基本权益，一些事业也难以保持必要的整合与可持续。
5.改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后
在改革实施方式上，这些年改革探索并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，主要依靠部门和地方政府实施。
因此，不同领域的改革进展很不平衡。
有些行业、地区改革力度较大，进展也较快，有些则较慢；
改革方式、内容、目标等也不尽相同，甚至有很大差异。
这种改革方式的优点是可以调动部门和地方的积极性、创造性，但问题也很突出。
无法确保部门和地方的改革都能够按照合理轨道进行。
依靠部门和地方推进的改革，很难避免部门和局部利益抑或某些限制因素对整体目标的影响，换句话说，部门和地方很容易突出局部利益而忽视整体利益。
另一方面，出现问题也难以得到及时纠正。
难以进行资源整合和布局调整。
社会事业领域小而全、大而全等布局不合理问题一直是比较突出的问题，这些年来，随着从中央集权走向分权，社会事业资源配置不合理问题更为严重，并对社会事业发展构成了突出影响。
但在这些年的改革探索中，却基本没有涉及必要的资源整合与布局调整。
除行政管理体制的缺陷外，缺乏统一规划和部署的改革方式是很关键的原因。
制度建设滞后。
从中国目前的情况看，社会事业领域的法律法规体系建设相当滞后。
很重要的原因也在于从一开始就没有对社会事业体制和事业单位体制改革进行统一规划和部署，而是一直采取“摸着石头过河”的改革方式。
另外，由部门、地方分别组织改革，导致了改革内容、方式及进展的不统一，并逐步使某些利益关系开始固化，这对于统一规范的法律法规体系建设也构成了很大障碍。
二、理清思路，进一步推进社会事业体制及事业单位体制改革
对社会事业体制及事业单位体制进行进一步改革势在必行。
需要注意的是，目前不少人更关注事业单位体制而相对忽视社会事业体制，这是有问题的。
如果不能首先明确社会事业的发展责任由谁承担以及如何承担等基本问题，只对事业单位进行体制改革很难成功。
从逻辑顺序上讲，需先考虑社会事业体制改革问题，再考虑事业单位改革问题。
（一）首要问题是要明确政府职责
在经济活动领域，通过市场竞争可以实现效率的提高及资源配置的优化。
但市场不是万能的，有很多事情是市场以及营利性市场主体干不了、干不好和不愿干的。
除政府外，民间和社会力量在发展社会事业方面也能够发挥积极作用。
在一些发达市场经济国家，民间力量的作用甚至相当突出。
涉及到政府职责问题，还有两点需要明确：
要明确合理的职责范围。
虽然任何社会事业对国家和社会发展都是有益的，但不同社会事业在社会发展中的重要性是不同的。
有些事业，诸如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究等，在任何情况下都必须确保；
有些则可在保证了基本需要之后再量力而行或逐步发展。
过分追求减轻财政负担是不合理的，忽视国情和基本经济能力，追求社会事业的大而全也是不合理的。
要形成不同层级政府间的合理职责分工。
对于具有突出公益性，涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，比如基础教育等，通常由中央政府统一规划，地方政府组织实施，所需经费或由地方政府承担、中央政府实施补助和转移支付，或主要由高层级政府财政支出。
对于体现局部区域公众利益的社会事业，则主要由地方政府承担，中央政府给予宏观指导，并根据不同地区的实际情况给予必要援助。
（二）改革社会事业的基本组织方式，更好地实现政府职能
政府承担社会事业发展的基本责任是必须坚持的原则，但组织方式也必须改革和创新。
对那些公益程度相对较弱或因其自身特点不宜由政府直接组织的社会事业，发达市场经济国家一般都采取政府间接组织方式。
通常是将这些社会事业交给独立于政府的非营利机构承担，政府通过直接或间接资助方式以及相关规制手段鼓励、引导其发展。
此外，还有些社会事业采取政府出资购买营利性市场主体服务的方式。
公益性事业不能由营利性市场主体自发提供，并不意味着不能利用市场机制和营利性市场主体的力量。
对某些社会事业实施政府间接组织的好处在于，既可以避免政府直接组织可能带来的效率低下，还能够发挥民间和社会力量的作用。
鉴于中国传统社会事业体制的弊端，同时考虑到国际上的经验，在未来社会事业体制改革中，对不同社会事业依据其职能和特点差异实施分类组织和管理应是基本方向。
应采取政府直接组织、间接组织乃至向营利性市场主体购买服务并举的方式，充分调动一切可以调动的资源。
在这一过程中，也有几个基本问题需要明确。
要合理划分政府直接组织与间接组织的事业边界。
一些研究提出社会事业发展应主要依靠非营利机构、现在的多数事业单位也应改为非营利机构的建议（参见《中国事业单位改革——模式选择》，成思危主编，民主与建设出版社，2000年版。
）。
一些部门出台的改革意见也明确要把部分甚至大部分事业单位改为非营利机构（一些领域的事业单位改革方案也已经明确提出非营利机构的建设问题。
非营利机构是许多发达市场经济国家发展社会事业的重要支柱之一。
当然，由于经济发展水平、经济与社会体制以及文化传统的差异，非营利组织的发展水平及作用在不同国家也有明显差异。
从中国的情况看，由于缺乏非营利机构的组织与管理经验，非营利机构发展所必须的法律与制度框架还基本处于空白状态，民间经济力量亦显不足，非营利机构更不可能成为社会事业的承担主体。
总之，发展非营利机构并把目前的部分事业单位改革为非营利机构是可以的，但必须把握好尺度，必须由政府直接组织的社会事业就一定要继续由政府直接组织，对非营利机构的发展及其作用不可期望过高，更不能本末倒置。
对政府直接组织的社会事业必须探索体制创新。
未来相当一部分社会事业仍需要由政府直接组织，但具体管理体制及运行模式一定要创新，且也必须根据不同机构的特点实施不同组织和管理方式。
对于那些依据政府规定，直接向公众提供有形服务的机构，如各种执法、监督机构、社会福利机构、卫生防疫机构等等，政府可以通过行政和计划手段控制，而且必须予以控制。
但对于教育、科研等事业，由于其自身的特殊性，严格计划控制的结果必然是效率低下，必须探索新的组织方式。
对此类社会事业及相关机构，发达国家的基本做法是明确其国立（或公立）地位，政府确保投入并实施宏观管理和指导，但在具体业务活动方面给予其较大自主权，保持机构相当的独立性。
这些都值得我们认真学习和借鉴。
要尽快建立规范非营利机构发展和运行的制度体系。
积极发展非营利机构，以多种方式实现政府职能还是必须的。
而要想发展非营利组织，一个必须解决的问题就是要建立促进、规范非营利机构发展的制度平台。
（三）按照职能特点，对现有事业单位进行分类改革
如能够明确哪些事业该由政府办以及哪些事业该由政府直接组织、哪些该间接组织，并且能够形成不同事业的组织与管理框架及相关制度体系，现有事业单位的体制改革并不复杂。
从程序上讲，就是先对社会事业进行分类并形成不同的组织规范，然后根据现有事业单位的职能特点，决定其归属。
产品和服务可以市场化的应尽快市场化
对目前定位为事业单位，但其活动与政府职能基本无关，产品和服务不具“外部性”，可以直接为社会提供产品或劳务服务并能够创造利润的机构，基本的改革方向就是要交由市场进行组织，通过直接转制为企业或与企业合并重组，进入市场成为市场主体。
近年来已经有一部分事业单位改制为企业，今后是要在严格甄别的基础上更快地推进这一过程。
对具有公益性的事业单位，按照其职能特点和社会事业发展目标，分别确定为政府直接组织的公立机构或非营利机构
根据前文分析，诸如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究以及其他与政府职能直接相关的社会事业仍需要政府直接组织，与此相对应，现有的承担相关责任的事业单位也应继续按照公立机构模式进行组织。
在与政府的基本关系模式上，仍需由政府决定其成立或撤销，业务活动执行政府计划并接受主管部门监督管理；
政府财政确保经费投入，并将其纳入公共财政预算；
机构不得从事有收入的活动，如在特定情况下获得收入，也必须上缴财政，实施严格收支分离。
鉴于仍需按照公立机构模式进行组织的事业单位在性质和特点上仍存在差异，所以，在具体组织方式上也应有所区别。
比如，现有的承担监督、执法职能或直接为政府决策与行政过程服务的机构，可以采取与一般政府部门类似的管理方式，有关人员也可参照公务员管理。
当然，同时也要建立约束机制。
比如，强调绩效评估等等。
对于那些不必再由政府直接组织和管理的事业单位，可以考虑逐步改为非营利机构。
当然，前提是必须先建立规范非营利机构运行的各种法律法规体系。
.应同步进行结构调整和资源整合
鉴于长期存在的布局和资源配置不合理问题，在事业单位的分类改革过程中，必须同步进行结构调整和资源整合。
该合并的要合并，该拆分的要拆分。
还有一些机构，虽然无法按照市场原则进行组织，但其本身基本不具公益性或公益性很弱，该撤销的则要撤销。
不仅要考虑单位间的资源整合问题，也要注意某些事业单位的内部结构调整问题。
比如，一些事业单位可能同时兼有从事公益活动与非公益活动的不同部门。
对此，也应进行分类改革并进行相关结构调整和资源整合。
原则上，改革后的事业机构应围绕特定目标、采取特定组织方式运转。
一个机构、两种甚至多种体制并存的局面必须彻底杜绝。
应同步进行管理体制调整
除前文提出的要合理划分中央与地方以及地方不同层级政府间的责任外，还有很重要的一点就是要对目前一些领域社会事业的部门分割体制进行改革。
原则上，同一领域的社会事业应归属同一政府部门实施统一规划和管理，尤其对那些需要在发展中统一规划和协调的社会事业。
（四）搞好配套改革
社会事业体制及事业单位体制改革是全面的体制改革，其间涉及诸多相关的配套政策问题。
从现实的情况看，以下三个方面的配套改革尤为重要。
法律法规建设问题。
无论是未来由政府直接组织的社会事业还是间接组织的社会事业，不管是政府职能还是对各种承担机构运行的规范，都必须纳入有效的法律体系。
所以，加强法律法规建设非常重要。
财政体制改革问题。
未来对事业机构要根据其职能采取分类组织和管理方式，部分社会事业机构需要政府直接组织并确保投入，有些事业可以由非营利机构承担甚至委托营利性市场主体完成，但仍需要政府财力的支持。
此外，要全面调整社会事业行政管理体制，就要合理划分不同层级政府之间的责任分工。
显然，这些都需要财政体制改革的配合。
因此，必须加快公共财政体制的建设，进一步调整财政支出结构，确保政府财政对社会事业的投入和支持；
同时，充分借鉴国际经验，对不同类型社会事业机构形成规范的支持方式，并发挥财政的监督、约束以及调整职能。
此外，还必须全面调整中央政府与地方政府之间以及不同层级地方政府之间的财政关系，使发展社会事业的责任与相关财政责任相一致，该由中央政府承担责任的社会事业就一定要由中央财政保证投入；
该由地方政府承担责任的社会事业则要依靠地方财政。
鉴于地区间经济发展的不平衡，还应进一步强化财政转移支付制度建设，避免地区间社会事业发展水平差距过大。
劳动就业
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