养老金计划私有化问题研究.pdf
《养老金计划私有化问题研究.pdf》由会员分享，可在线阅读，更多相关《养老金计划私有化问题研究.pdf（10页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
研究综述养老金计划私有化问题研究刘子兰【摘要】自从20世纪80年代智利实行养老社会保障私有化改革以来，国际社会具有自由主义倾向的学者一直在鼓吹私有化模式，中国国内也有学者宣称，私有化已经成为社会保障改革的趋势。
目前中国的养老社会保险制度正在进行“统账”分离的试点改革，改革也遇到了许多困难，这些困难可能动摇人们对现行制度的信心。
如果缺乏正确的理论指导，养老金制度的选择又将陷入无谓的争论。
文章分析了不同文化背景下“社会保障”的不同含义，界定了养老社会保险私有化的具体内涵，澄清了养老社会保险领域关于私有化问题一些似是而非的观点。
【关键词】社会保障养老金计划私有化【作者】刘子兰湖南师范大学社会保险研究所所长、副教授。
中国的养老金制度改革进入了一个非常重要而又十分困难的时期。
正在进行的“统账”分离试点改革，实际上是一个试点地区部分养老金隐性债务显然化的过程。
如果将试点扩大到全国，填补统筹基金的制度性缺口将是各级政府不能回避的难题。
而如何偿还数万亿元的巨额养老金债务显然还未引起政府的足够重视。
在这一背景下，少数国内外学者有意向中国推介完全积累的个人账户模式。
而我们注意到，支撑私有化观点的相关理论在国外仍然处于讨论阶段，有些尚无定论。
我们不能把一些尚未被广泛认同的结论片面介绍给国内读者，否则会对中国社会保障事业的健康发展产生负面影响。
在中国，养老社会保障应慎言私有化。
一、容易混淆的概念及私有化的内涵
（一）不同文化背景下社会保障的不同含义本文之所以讨论“养老金计划私有化”，是因为在中国社会保障制度包括社会保险、社会救济和社会福利三项制度，其中社会保险又分养老、医疗、失业、工伤、生育保险等主要险种。
从社会保障制度的内涵看，中国人称之为社会保障的制度，西欧国家称之为福利制度，美国及其邻国称之为社会保障的制度，中园则称之为养老社会保险制度。
近些年，大量文献中使用的“社会保障私有化”（SociMSecu-rityPrivatization）词，翻译成中文应为养老社会保险私有化，西欧国家称养老社会保险为公共退休金计划，当西欧学者也参与养老社会保险制度改革时，也有用社会保障替代公共养老金的情况，因此李珍（2001）提醒人们，务必以文献中的内容来决定社会保障的内涵。
国内有学者以“社会保障私有化及其理论基础”为题来讨论养老金制度改革方面的内容（许晓茵、王广学，1999），如果不对“社会保障”概念进行严格区分，就会产生理论上的误导。
本文认为，在中国“社会保障”不可能“私有化”，所以，我们只能讨论养老金计划的所谓私有化问题。
（二）私有化的内涵养老金计划私有化的问题最早是由国外学者提出来的，近年来美国国内关于养老金计划私有化的讨论尤为引人注目。
马丁费尔德斯坦（MartinFeldstein）指出，（养老）社会保障私有化是一个含糊不清的字眼，如果它意味着政府放弃提供老年收入保障的责任，则会引起政治上的反对。
在他（2000）72万方数据养老金计划私有化问题研究主编的养老社会保障私有化一书中，私有化是指从无基金积累的现收现付计划向强制性的基金积累个人自由账户计划的转变。
私有化的关键是个人是否有权掌握投资决策的主动权。
因为供款是（法定的）强制性的，政府有提供收入保障的责任。
他还认为，即使在一个私有化的计划中，政府也会对个人投资的资产选择进行限制，而且可能提供安全保护网，使那些投资绩效欠佳而不能获得足够退休收入的人有起码的退休收入保障。
在国内文献中，谈到社会保障问题时，学者们基本上并未将私有化、私营化、民营化这三个概念进行区别，而是在同等意义上使用。
所谓社会养老保险制度的私营化，实际上是指将提供退休收入的责任由政府部门全部或部分地转移到职工个人身上，政府不再直接承担向退休者支付养老金的义务或减少这种义务。
一国实行养老保险制度的私营化改革，其养老保险将朝着以下方向发生变化：
（1）养老保险基金的社会统筹被强制性的个人退休账户所取代；
（2）养老保险制度的筹资模式由现收现付制转向基金制；（3）养老保险基金的管理从政府部门转移到私人机构；（4）养老保险制度从固定受益制转向固定缴费制，养老金的数额完全取决于人们的缴费和养老保险基金的投资收益（朱青、路和平，1999）。
在实践中，养老社会保障的私有化可以分为全部私有化和部分私有化两种。
全部私有化是指政府举办的养老社会保障计划完全被强制性个人退休账户所取代，企业和职工不再向养老社会保障计划缴费，职工退休后一般也不能再享受政府提供的养老金。
部分私有化则是指在养老社会保障计划继续存在的情况下，国家鼓励或强制推行个人账户式的私人养老金计划，养老社会保障与强制性私人养老金并存。
部分私有化又有两种情况：
一是国家有目的的保留养老社会保障计划，与此同时引入强制性个人退休账户，并将其交给私人机构管理，使强制性私人养老金计划成为社会保障计划的补充；二是国家鼓励发展私人养老金计划，但出于社会稳定和制度转换方面的考虑，允许职工在原有的公共养老金计划和新建立的个人退休账户计划之间进行选择，这样就形成了私人养老金计划与公共养老金计划共存并且相互竞争的局面。
本文认为，判断一个养老金计划是否为私有化计划，需要具备建立个人账户和个人账户由私人管理两个条件，即所谓养老金计划的私有化，就是建立私人管理的养老金个人账户计划的过程。
=、养老金计划私有化的原因人口老龄化直接导致各国现收现付型公共养老金制度在财务上不具有可持续性。
养老金计划私有化的主张者往往强调政府应当把自己在社会保障领域的职能局限在提供最基本保障和向那些没有自我保障能力的社会成员提供支援的范围内；私人部门更大限度地参与年金计划的提供，意味着在提供年金服务领域引人更多的竞争，从而可以提高这一领域的效率。
政府应当在如何实现自己的养老保险及保障水平和保障数量上，给予个人更多的自由选择机会，同时应当加强个人对自我保障的责任和意识（张俊山，2001）。
私有化计划的鼓吹者常常宣称，假如参保人能够按其自身意愿投资个人账户资金，将会通过合理的多元组合投资来回避市场风险，同时获取较好的回报。
而在公共计划下，参保人被迫接受惟一的投资选择。
他们还认为，在私人计划下，养老金供款将具有更强的偿付能力，而且给付水平更高。
从养老保险基金管理及其宏观经济效应方面分析，政府极力推动社会养老保险制度的私营化，主要有两个方面的考虑：
一是在养老保险制度中加进基金制因素，利用个人退休账户的强制储蓄功能，提高国民储蓄水平。
由于储蓄是投资的源泉，储蓄率的提高，有利于这些国家扩大固定资产的投资规模，用“私营化”代替“私有化”，从某种意义上反映出他们谨慎的学术态度，实际上在外文文献中，笔者没有见到这种提法。
国内学者还有人使用“民营化”来讨论相同的问题。
这些结论是基于简单的计算。
比如说，如果参保人将其收入的lO计入个人账户并投资获取一个适度的回报（如剔除通货膨胀影响后年回报率为3），与完全成熟且供款率相同的公共计划相比，大多数人将可能获得更多养老金。
73万方数据中国入口科学2004年第4期进而有助于提高未来人口的生产能力，提高未来生产的有机构成，促进本国的经济增长。
二是通过在养老保险基金管理方面引入竞争机制来提高养老保险基金的投资收益，进而通过提高资本市场效率促进本国经济的健康增长。
养老社会保障制度私有化改革的目的，主要是为了使政府摆脱向公民提供养老金的责任，从而减轻政府日益沉重的养老压力。
从实际情况看，所有进行这种改革的国家其原有的公共养老金制度都面临着财政危机，而且这些国家今后都存在着人口老龄化问题。
所以人们担心，如果政府不尽早从提供养老金的义务中解脱出来，今后养老的财政负担将更为沉重（耿志民，2000）。
在美国，主张建立新的、强制性既定供款个人账户的人士认为：
（1）如果他们自己对缴费拥有明确的所有权，并能对投资选择实施某种程度的控制，职工乐意向退休计划提供更多缴费。
个人账户的引入可能有助于退休基金积累，并增加国民储蓄。
（2）个人对退休基金有更广泛的投资选择，个人有权依据其风险承受能力选择投资，以获得较好的投资回报。
由于每个人的风险偏好不同，允许其自行决定投资会增加其福利。
（3）个人对养老基金拥有所有权，并能自行决定投资选择，将减少议会和政府官员对基金投资的影响。
（4）议会和总统难免动用社会保障信托基金，如果一笔巨额基金唾手可得，选民及其当选议员会试图使用它来提高给付额、减税或用于非社会保障开支。
通过数以百万计的个人账户而非单一统筹账户来积累基金，对基金的政治干预会减弱。
三、养老金计划私有化的理论分析
（一）养老金计划与储蓄率1现收现付型公共养老金计划的储蓄效应。
在某些条件下，养老社会保障制度有可能减少个人储蓄，这称为社会保障对个人储蓄的“挤出效应”。
最先提出这一点的是美国哈佛大学的费尔德斯坦，他认为，养老社会保障通过两个方向相反的力量影响个人储蓄。
一是人们既然可以从公共养老金计划当中获得养老金收益，就可以减少为了退休期的消费而在工作时积累资产的需要，这叫做“资产替代效应”。
二是因为与财富审查有关的社会保障能够增加储蓄，因而可能诱使人们提前退休，提前退休意味着工作期的缩短和退休期的延长，这反过来又要求人们在工作期要有一个比较高的储蓄率，这叫做“引致退休效应”。
个人储蓄的净效应取决于这两个方向相反的效应的力量对比。
如果资产替代效应大于引致退休效应，个人储蓄就要减少，而如果引致退休效应强于资产替代效应，则个人储蓄还可以增加。
以费尔德斯坦为代表的经济学家认为，现收现付养老体系的存在会对私人储蓄带来负面的影响。
他的计量研究结果表明，美国由于公共养老体系的存在，私人储蓄呈现下降趋势。
他指出，美国的现收现付制度使储蓄降低了大约50，并由此使资本存量与没有社会保障制度时相比减少了38（Feld-stein，1974）。
但是，所有证明公共养老体系挤出私人储蓄，并使社会最优储蓄下降的模型都假定经济行为人不具有利他主义考虑。
如果在模型中考虑经济行为人的利他主义因素，情况就不一样了。
巴罗构造了一个具有利他主义因素的生命周期模型，每一代人都通过他们自己的孩子与下一代人发生关系，这样一来，公共养老体系减少私人储蓄的结论就大大值得怀疑了（B锄，1974）。
此外，衡量养老保障政策对储蓄的实际影响，分析家们还有很多疑问。
任何一种情况下所得到的数据都不完整，而且针对其他因素影响进行调整的能力非常有限。
令人感到为难的是，两个研究者可以得出两个完全不同且各自具有说服力的研究结果。
用特定方法进行统计测试，如何考虑其他影响因素，研究特定国家时的微小差别就会导致不同的研究结果。
养老保障政策使其储蓄增加、减少或没有影u向（Leimer等，1982）。
观察一个特定国家中不同个体储蓄行为还会受到统计限制，不能基于对部分人群的可能影响推测对国民总储蓄的影响，也不能简单地进行国际比较，因为它们之间可能没有什么一致性（见表）。
经过反复论证，世界银行认为，大量经验调查（大多数是来自美国的数据）最终无法证明现收现付制度一旦建立，储蓄会一定下降。
在对加拿大、法国、联邦德国、日本、瑞典和英国养老保障制度对储蓄影响的研究中，看不到显著的影响。
只有在瑞典，养老金积累程度高对国家储蓄有一点正面总影响。
74万方数据养老金计划私有化问题研究，2完全积累型养老金计划的储蓄效应。
目前的数据研究并没有证明有关储蓄增长率、养老保障制度结构之间的关系，不能支持国民储蓄率下降是由于引入现收现付型养老保障制度的结果。
那么，私有化模式下的养老金计划与储蓄率是什么关系，很多经济学家展开了对完全积累制养老体系的储蓄效应的研究。
实际上，从理论上来表国民储蓄率和养老金积累注：
储蓄率指政府和私人的总储蓄率。
资料来源：
Hughes，1996；WorldBank，1994；OECD，1994。
讲，两大体系对储蓄的影响差异并不明显（袁志刚，2001）。
Atkinson（1995）曾搜集很多实证资料也无法证实个人账户能导致国民储蓄增长，智利的案例更有下降的趋势（Atktnson，1995）。
世界银行的研究（1997）认为，实行完全积累制度的老年保障计划，一方面要求人们积累一定的储蓄额，另一方面会减弱现收现付制度对储蓄的消极影响，从而增加完全积累制对储蓄的促进作用。
尽管世界银行通过对美国、澳大利亚的职业年金方案及智利、新加坡养老保障制度的研究，认为积累制有增加居民储蓄、促成资本形成的潜力。
但是，美国佐治亚州立大学的威廉姆S卡斯特（WilliamSCuster）认为，“智利已经实现从现收现付制度向基金积累制的转变，自从新体系实施后，智利的储蓄率有一定的提高，但是我们很难确定，这到底是社会保险计划改革的结果，还是为筹资模式转型所做的努力的结果。
”研究表明，养老政策只是影响国民储蓄率的许多因素之一。
为了增加储蓄改变政策可能需要全面协调不同的因素，包括税收、财政和信用政策。
如果养老保障政策调整可以既提高储蓄，又提高养老金待遇的话，还应包括组织和筹措养老金的政策变化。
但是，统计数据还不足以证明采用哪个养老保障政策能够增加国民储蓄。
国际社会一直将养老金制度对储蓄的影响作为重要的课题来研究。
即使积累型个人账户养老金计划能够带来储蓄的增加，但如果要牺牲其他目标来达到养老社会保障促进储蓄的目标的话，如提供低风险养老待遇，那么这样的公共政策选择还有什么价值。
更进一步，如果社会希望增加总储蓄，还有其他政策选择，如税收、个人投资及基础建设政策的调整。
四、养老金计划模式与投资回报率主张私有化的人士认为，在现收现付制度下，参保人的缴费获取的收益太低，而在个人账户模式下则能有丰厚的回报。
笔者认为，对两种不同的制度模式进行回报率的直接比较本身是不科学的，即使名义上看起来回报不高，但在现收现付制度下，通过代际转移，下一代人的供款支撑上一代人的退休生活，这不仅实现了社会共济，而且老年人的退休生活免受了通货膨胀的困扰，这种社会效益虽然不能用经济指标量化，但它却客观存在。
莫泰基（2001）认为，20世纪90年代及2l世纪的资本市场与20世纪7080年代的资本市场已出现性质上的差异。
根据世界银行资料（1994），19701990年大多西方国家会有年均10的养老金基金投资回报。
但自从1987年“黑色星期一”全球大股灾后，欧洲金融风暴（19911992年）、墨西哥金融风暴（19941995年）和亚洲金融风暴（19971999年）相继在10年内出现，其深远程度远超80年代的同一时期。
不同的跨国基金如量子、老虎基金等都出现大亏损。
因此，资本市场的风险性大大增高，对经济发展破坏多于建设性。
投资回报率在未来30年很难再维持年均10这个水平上。
所以，不宜轻信一些自小哈罗德斯凯博等著：
国际风险与保险：
环境管理分析，荆涛等译，机械工业出版社，1999年，第386页。
如何比较现收现付制度与个人账户制度的回报率是一个严肃的理论课题。
据笔者所知，迄今为止，国内外学术界尚无令人信服的研究结论。
从某种意义上讲，这两种制度在回报率方面不具有直接可比性。
75-万方数据中国人口科学2004年第4期由经济学派的经济学者所吹嘘，说什么中国的养老基金回报率可达年均12。
反而，更要细致考虑回报率当中有多少要花费于投资利润、行政费及通胀的侵蚀。
讨论投资回报不能避开成本问题。
私人养老金制度的管理成本非常高，主要原因是私人养老基金需要投入大量资金招聘新成员。
管理费用高实际意味着每个职工的养老缴纳金相当大一部分并没有成为其退休后可以支配的积蓄（劳尔L马德里，2001）。
根据西方研究（OECD，1992），约35的缴费会用在商业投资基金的行政费和利润上。
一个为期6年投资回报研究显示，一个有营利的投资基金平均要花52于行政费当中。
因此就算未来30年，能维持9的投资回报，有52用于行政费，加上2利润和2通胀率，将难望有什么实质回报。
假若中央政府还要花去监管和收发个人账户费用，则恐怕只有负回报（莫泰基，2001）。
选择英国的数据进行计算的结果表明，参保人在就业期内进行的个人账户积累有44（或者说超过40）被各种费用和成本所消耗。
如果扣除成本因素，个人账户的净收益要大打折扣。
此外，即使私人管理的个人账户收益率高，但高收益与高风险是相伴相随的。
其实，现收现付计划本身也可以提供较高的回报率。
SAMUELSON（1958）和阿伦（1966）研究认为，向完全成熟的现收现付计划供款的参保人可预期获取等于劳动力增长率和净工资增长率之和的年回报率。
例如，在20世纪50年代和60年代，美国劳动力年增长率为152，工资增长率为253。
当美国的养老社会保障计划趋于成熟时，供款的年真实回报率可望达到4到5（GaryBurflees，2000）。
对大多数的参保人来说，这是一个相当不错的投资收益率。
到了20世纪90年代，在许多工业国家，对年青的参保人而言，尽管现收现付计划韵回报率激剧下降，但这只是因为外部环境发展变化了。
比如，与60年代相比，劳动力增长变得十分缓慢，在有些国家甚至为负增长；生产力的下降意味着实际工资增长率比战后早期缓慢得多。
因此，在许多工业化国家，对在21世纪将要退休的参保人来说，其预期的真实回报率可能为1或更少。
如果未来的参保人能够获得较好的回报，养老计划未必要私有化。
公共养老计划的管理者也能够将养老基金储备投资于高预期收益的资产，包括股票、房地产和公司债券。
实际上，参保人的净收益比个人账户计划下要高得多，因为对一个集中管理的养老计划而言，管理成本要低得多。
在19881997年之间，韩国部分积累的既定给付计划收益率超过3，最高年投资收益率达5畅，以1997年为例，公共养老金投资股市的比例仅为3，89为政府公债或银行存款（Augusto等，2000）。
针对公共管理过程中出现的低收益问题，有些国家近期已经开始对投资政策进行调整。
有些公共管理的养老金开始将部分基金投资于私人资本市场，这种趋势还有可能持续。
五、养老金计划模式与收入再分配效应如果将公共养老金计划私有化，再分配效应会发生什么影响，新古典养老金经济学对于收入的再分配效应的评价，是直接以再分配在福利经济学意义上的结果为标准的。
一个特定的养老金计划，如果在增加了受益者的福利的同时，不会使其他任何人的福利状况有所恶化，那么，就可以称其为一个帕累托有效的计划（李绍光，2001：
174）。
1966年，阿伦（HenryJAaron）在社会保障悖论中指出，在萨缪尔逊的“生物回报率”（人El增长率+实际工资增长率）大于市场利率的前提下，现收现付制能够在代际之间进行帕累托有效的配置；他同时还指出，基金制将会带来一个使将来各代生命期效应都要减少的跨时配置。
由此而引发了对于现收现付和基金这两种融资形式的福利效应的一场持久的讨论。
他做这个结论时，是把实际工资增长率和市场利率都作为一个外生的给定变量来对待的，因此，他所讨论的经济被称为是一个小型的开放经济，而现收现付在这里所赖以达到帕累托有效的这个外生的前提，也被称作“阿伦条件”。
此后的一些研究表明，不管是在实际工资增长率和市场利率外生的小型开放经济中，还是在实际工资增长率和市场利率内生的封闭经济中，一般而言，一个现收现付的养老金制度安排总是存在一个76万方数据养老金计划私有化问题研究在代际之间达到帕累托有效配置的可能。
其他条件不变，如果代代延续不断，那么，每一代都会通过下一代的缴费而增加福利，但又不会有最后的一代只是蒙受福利上的损失。
在一个需要受益者为自己的养老而缴费的基金制制度安排之下，与现收现付制的情况相比，下一代的福利不减少，是靠上一代的福利相对减少来实现的，所以，一般来说基金制中并不存在代际的帕累托有效改进。
总之，一个完全的基金制的养老金计划无论是对代际还是对代内来说，都不具备再分配的功能。
而一个现收现付的养老金计划不管是对代际还是对代内来说，都具有再分配的功能，它始终不会是中性的再分配。
通过分析基金制和现收现付制的再分配效应，可以认为，如果现收现付的公共养老金计划转向基金积累计划（这是养老金计划私有化的必要条件之一），那么养老金制度所具有的收入再分配功能会减弱，这显然有悖于养老社会保险制度运行的目标。
六、结语综观一个多世纪西方社会保障理论的演变和发展，不难发现其在较大程度上反映了国家干预主义和经济自由主义两大思潮兴衰更替的关系。
而当代国家干预主义和经济自由主义这两大派别并不赞成纯粹的自由或干预政策，它们的分歧只是如何看待资本主义市场经济，如何调整国家、企业与市场三者的关系，以及国家干预和自由经营相结合的程度、方式和方法。
因此，像智利这种完全的私有化模式不可能成为养老社会保障改革的国际主导模式。
可以预言，社会保障理论的演进将长期围绕政府与市场、公平与效率两大主题展开。
笔者认为，政府应该在社会保障领域承担主要责任，尤其是充当社会弱势群体的保护伞；同时，市场在配置社会保障资源方面的功能会发挥得淋漓尽致。
就养老社会保险制度而言，多支柱模式才是必然发展趋势。
近年来，包括中国在内的国际社会有一股不容忽视的力量在过分追捧私有化模式，片面强调个人责任，极度夸大社会保障的经济功能，一味弱化政府职责来解决包括养老在内的社会保障问题，这种现象应该引起警惕（李珍、刘子兰，2004）。
在少数国家进行养老金计划私有化改革尝试的同时，许多公积金计划开始转变为既定给付计划，这是一个与私有化倾向背道而驰的政策变化。
1994年，尼13利亚对养老保险政策进行了重大的修改，将原有的公积金计划转变为既定给付（DB）的基本养老金计划。
20世纪90年代早期，其他几个非洲国家也有公积金计划，但今天不少国家都效仿尼13利亚，转为实施既定给付基本养老金计划。
20世纪50年代早期，印度也实施了国家公积金计划，1995年，印度修改了其养老保险政策，将原来的方案转变为既定给付的养老金计划。
截止2000年，在这个计划中，约有50的缴费用于既定给付养老金的融资。
在大多数由现收现付制度全部或部分转向既定供款个人账户制度的国家中，随着人口老龄化的加剧，兑现现收现付计划承诺的养老金给付越来越困难。
政策制定者开始关注今后几十年人口结构变化可能对现行制度带来的冲击。
养老金制度也会影响一国的国际竞争力，这是以前容易被忽略的问题。
富裕国家（如瑞典、德国）的政策制定者开始意识到过高的福利开支会影响本国在国际市场上的竞争力。
与此相关的是，欧盟对其成员国有财政约束要求，成员国必须避免过于慷慨的养老金支出引发通货膨胀。
结构性因素还与一国养老金计划的历史演进相联系。
养老金计划的运行遵循“路径依赖”规律。
一旦一个国家选择某种制度模式并长期运行，要过渡到另外一种制度模式是比较困难的。
以美国为例，它的现收现付计划已有很长的发展历史，并且非常成熟，要全部或部分放弃这种制度，转而建立私有化的个人账户计划就不是一件很容易的事情。
与之相比，英国政府要推行这种改革就相对容易，部分原因是该国的收入关联养老金计划运行已有一段时间了。
文化因素在一些国家中扮演重要的角色。
林义（2000）认为，西方国家社会保险私有化的发展趋势，正是为了克服其内在的文化矛盾而面临的必然选择。
西方国家养老保险面临的危机并非财务机制的危机，也非政治选择方面的问题，而是制度安排中的深层次危机，这种危机的根源与西方社会家庭77万方数据中国人口科学2004年第4期结构和文化发展密切相关。
在此意义上，惟有从养老保险制度与文化的内在根源的分析中，方有助于我们更好地把握西方国家养老保险改革发展的未来趋势，并为重新审视众多非西方国家养老保险
升级会员 