关于食品安全问题根源的深度透析.docx

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关于食品安全问题根源的深度透析

摘要

食品安全是当今世界所关注的重点问题之一，它直接关系到人们的身体健康、生命安全和社会经济的健康发展。

近年来，随着我国生产力的快速发展和人民生活水平的显著提高，食品安全日益受到社会的普遍重视。

然而，科技的进步、食品供应链的延伸、各种食品添加剂的广泛应用、新的食品生产加工工艺的诞生以及转基因技术等的介入，却又使传统的食品安全体系受到了极大的挑战。

近年来我国的食品安全问题日益严重，重大食品安全问题频发，已经严重影响到人民群众的日常生活，影响到食品行业乃至整个国民经济的健康发展，造成消费者与食品企业和监管机构的冲突，成为社会不稳定因素。

因此有必要分析我国食品安全现存的主要问题，深入探讨造成我国食品安全事件频发的主要原因，进而提出相应的对策。

这不仅有助于我国食品行业走向规范，有利于人民群众的健康生活，也有利于我国经济平稳较快发展和提升我国的国际形象。

关键词：

食品安全；信息不对称；政府管理

Abstract

Foodsafetyisoneofthekeyissuesofconcernintheworldtoday,itisdirectlyrelatedtopeople'shealth,thesafetyoflifeandsocio-economicdevelopment．Inrecentyears,withtherapiddevelopmentoftheproductiveforcesinChinaandimprovementofpeople'slivingstandards,foodsafetyincreasinglygetuniversalattentionofthesociety．However,advancesintechnology,theextensionofthefoodsupplychain,widelyusedinvariousfoodadditives,thebirthofnewfoodproductionprocess,andtransgenictechnologyintervention,makethetraditionalfoodsafetysystemfaceagreatchallenge．Inrecentyears,China'sfoodsafetyhasbeenagrowingproblem,frequentmajorfoodsafetyissuesseriouslyimpactonpeople'sdailylives,withaffectingthefoodindustryaswellasthehealthydevelopmentofthenationaleconomyasawhole,resultinginconflictofconsumers,foodcompaniesandregulatoryagencies．Alloftheseleadtosocialinstability．Therefore,itisnecessarytoanalysethecurrentsituationandproblemsofChina'sfoodsafetyandstudythemaincauseofChina'sfoodsafetyproblem,thenproposeappropriatecountermeasures．IthelpstoregulateChina'sfoodindustry,improvethehealthylifeofthepeople,ensureChina'sstableandrapideconomicdevelopmentandenhancetheinternationalimageofourcountry.

KeyWords：

FoodsafetyInformationasymmetryGovernmentmanagement

引言

研究背景与现状

民以食为天，食以安为先。

食品是关乎人类生存发展的最基础的物质条件，食品安全与消费者的身心健康密切相关，并直接影响到社会的和谐稳定与经济的健康发展。

食品安全问题是人注的民生问题，目前市场上出现了各种各样的食品安全问题，牵动着每一个民众的心。

按照卫生部提供的数字，我国最近几年的食品安全问题呈现上升趋势。

上报食物中毒报告例数、中毒人数和死亡人数都有较大的上升。

从目前的统计数据来看，我国每年食物中毒报告例数约为2万—4万人，但专家估计这个数据尚不到发生数的1/10，也就是说，我国每年食物中毒例数至少在20万-40万人，食物性污染引起的食物中毒现象可见一斑。

仅2013年，我国各级安全机关共侦破食品安全类案件3.2万起，是2012年的2.6倍；2013年1至10月，全国法院共受理危害食品安全犯罪案件1159件，审结886件，生效判决人数1403人；3013年１月至５月，全国检察机关共立案查处危害食品安全渎职犯罪案件187件251人，另有一批案件线索正在排查中[1]。

多年来，我国政府坚持以人为本、执政为民，积极推进强化食品安全监管战略，不断完善食品安全监管体制机制，深入开展食品安全综合治理和专项整治，严惩重处食品安全违法犯罪行为，食品安全总体趋势向好[2]。

但是，近年来，苏丹红、塑化剂、瘦肉精、三聚氰胺、地沟油、毒胶囊等食品安全事件多次频发。

由此可见，我国食品安全基础仍然很薄弱，食品安全监管任重道远。

因此，食品安全问题已成为人们最关注的热点问题，食品安全问题形势依然十分严峻。

研究目的和意义

以上这些食品安全事件给食品生产、销售企业带来巨大的经济损失，给消费者的身心健康造成严重威胁，极大地影响了国民经济的平稳运行和我国的国际形象，使受害者与食品生产者、相关政府部门的矛盾冲突加剧，威胁到社会的和谐稳定。

所以有必要分析当前我国食品安全存在的主要问题，找出食品安全问题的原因和相应的对策，这对解决我国食品安全的困境的有着非常重要的现实意义[3]。

一、食品安全定义与我国食品安全问题与危害

（一）食品安全定义

食品安全，是食品的扩展概念，可以表述为：

食物（食品）的养植、种殖、包装、加工、运输、贮藏、消费、销售等活动符合国家强制要求和标准，不存在可能威胁或损害人体健康的有害有毒物质致消费者死亡或者对消费者及其后代埋下的隐患。

该定义表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。

（二）我国食品安全存在的主要问题

“民以食为天，食以安为先”。

食品安全关系到每个人的身体健康，牵动着整个社会的神经。

近年来我国食品安全状况不断恶化，食品安全存在着诸多问题。

尽管我国食品安全保障工作逐步完善，但与发达国家还存在很大差距，重大食品安全事件层出不穷。

本文从食品的生产、流通和对食品安全问题的监管三个方面探讨了我国食品安全存在的不足[4]。

1．生产加工环节中存在的食品安全问题

生产加工环节是我国食品安全事件频发的源头，重大食品安全事件大多起源于这一阶段。

目前，我国在生产加工领域存在的食品安全问题主要包括[5]：

（1）食品生产加工的企业分散，且规模不大，多为中小企业或小作坊。

这些食品生产加工企业虽然数量众多，但资本和技术水平薄弱，产品质量低下，缺乏足够的市场竞争力。

由于这些企业缺少竞争优势，无法在市场上长久立足，所以为降低生产成本获取价格优势便选择偷工减料，在食品中添加非法添加剂和有毒物质，食品安全得不到有效保证。

（2）食品生产加工企业缺乏自我检测的能力。

绝大多数中小企业都没有必备的检测仪器设备，仅依靠生产者个人经验进行质量控制，在生产过程中缺少必要的检测环节，未经检测的食品直接从企业流向市场，危害消费者的生命安全和身体健康。

（3）从业人员缺少必要的教育和培训。

大多数食品生产加工人员在工作中没有学习食品安全方面的知识，不能按照食品安全的严格要求规范自己在生产过程中的行为。

（4）质量管理体系不健全。

多数食品生产加工企业食品质量安全意识谈薄，缺乏长远打算，没有建立完善的质量管理体系。

2．流通环节中存在的食品安全问题

流通环节是食品供应的重要环节，包括包装、贮存、运输、销售等一系列问题，当前我国的食品安全在流通领域任然存在极大地隐患[6]。

（1）食品外包装存在安全问题。

食品包装由于和食品有着最直接的接触，食品包装容器和材料中的有毒害物质会造成食品污染，在食用中会对人体造成危害。

世界各国对食品安全都很重视，尤其在发达国家，对食品的外包装有着严格的标准，对食品实行高标准的市场准入制度，不断的提高食品包装容器和材料的安全标准。

食品的外包装已经成为衡量食品安全的一个因素，但是某些无良企业为了追求利润，仍在生产、销售和使用对消费者健康存在危害的包装产品。

在我国食品包装存在严重问题，食品包装材料违规使用、添加剂滥用、致癌油墨占据市场主流、染色料随意使用、一次性包装对环境污染、夸大包装材质、技术受限等问题使得我国的食品包装行业成为食品安全问题的重灾区。

以食品包装材料为例，发泡塑料快餐盒是国家明令禁止使用的落后污染产品，但在利益的驱使下，一些厂商用废弃旧塑料制成快餐盒并销往各地[7]。

根据专业人士对快餐盒的检测，快餐盒在遇到酸或高温情况下，餐盒会有不明物质溶出。

这些不明物质就是制造商在制作包装的时候添加的许多价格低廉且对人体有害的工业级碳酸钙、滑石粉等物质。

而这些物质对人体的危害是极大的，容易导致胆结石、肾结石等慢性疾病，尤其是有些重金属（铅、汞等）会对儿童的智力发育有严重影响。

（2）食品安全问题存在于贮存及运输环节。

由于大多数食品存在易变质性，所以适宜的温度、湿度等环境要素是食品的贮藏和运输的基本需要，然而很多食品经营企业往往忽视了这一基本要求。

因此，流通环节中可能出现贮存地点和运输工具环境因素不符合要求、装卸过程不卫生导致的食品腐败变质等状况，最终导致不符合食品卫生安全的食品流入市场。

（3）食品交易不规范、标准化程度低。

受经济状况的限制，部分食品经营者由于资金有限、经营规模不大、经营设备简单，难以符合《食品安全法》等法律法规关于食品流通经营许可的相关规定，在一定程度上造成了食品市场上交易主体发育不健全，交易方式落后，因此难以对流通环节食品市场实现规范管理，更无法将产品交易的质量等级化。

与此同时，流通过程中另一个突出问题是滥用食品标识，主要表现在伪造、夸大或隐瞒食品标识所包含的质量信息，欺瞒消费者。

3．食品安全监管存在的问题

我国食品安全方面的问题不仅存在于生产和流通领域，更重要的是对食品市场的监管一直不到位导致食品市场长期以来畸形发展[8]。

（1）食品安全监管主体存在问题

首先，监管主体责任意识淡薄。

在一系列的重大食品安全事件中我们可以看到正是政府相关监管部门没有真正重视食品安全问题对民众生活的影响才导致食品安全事件屡禁不止。

一方面政府部门高高在上，注重于事后对食品安全事件的处理而忽视了食品安全问题的事前防范，不能主动承担预防食品安全问题的职责。

另一方面一些政府部门囿于地方保护主义的思想，担心严格的食品安全监管会影响当地经济的发展，宁愿放松食品安全监管，以民众的健康和社会的长远利益换取经济的短暂增长[9]。

其次，我国曾长期存在对食品的分段监管和多头监管。

农业、卫生、质检、工商等多个部门都与食品安全监管有关。

一方面造成职能交叉，导致社会资源的浪费，另一方面又容易形成监管的空白地带，使各个监管主体权责不明确，监管效率不高[10]。

在2013年的国务院机构改革中新成立了国家食品药品监督管理总局，将质检、工商等部门的食品安全监管职能统一于新的监管机构，变原来的分段管理为综合管理，这无疑是我国食品安全监管体制的一大进步，但是应该看到新的食品安全监管机构仍然是与农业、卫生等部门分别承担食品安全监管的职责，此外垂直管理的弊端也不容忽视。

（2）食品安全监管制度不完善

首先，食品安全法律制度不完善。

2009年6月1日开始实施的《中华人民共和国食品安全法》是在近年来食品安全事件频发的背景下出台的，其目的是以重典来整治乱象[11]。

然而尽管新的食品安全法对食品安全问题的治理起到了很大的作用，但是食品安全问题却未能得到有效的缓解。

究其原因，主要在于缺少相关配套的法律法规来支持，没有详细的实施细则；对违法行为的惩罚力度不够，不能有效制止食品生产者的投机行为；缺少对食品安全事件的明确的行政问责机制。

其次，食品安全标准制度不够完善。

我国的许多食品安全标准和国外相比有着很大的差距，例如目前我国允许的农药残留量要比很多发达国家高出数倍；食品安全标准不能跟随国家食品安全现状的恶化及时更新也会导致食品安全事件频发。

第三，没有配套的食品召回制度。

食品安全召回制度是指食品的生产者、销售者在得知自己生产或销售的食品存在危害消费者人身财产安全的问题时立刻依法将这种食品从市场上收回，并及时进行检测以及重新生产的制度。

我国的食品安全法虽然以法律的形式规定了食品生产经营者有召回问题食品的义务，但具体的条文仍然比较模糊，没有规定明确的程序和要求[12]。

（3）食品安全监管技术落后

我国对食品的检测检验还处于起步阶段，目前面临的主要问题包括：

检验机构比较分散且信息交流不畅，不能实现食品安全信息的共享；食品安全标准不统一，难以在检测中得到应用；对食品安全检测的投入严重不足，缺少相关的技术和人员，检测设备落后，跟不上食品安全检测的需要，一些新的添加剂和有害物质不能被及时地检测出来，给食品安全带来极大的隐患[13]。

（三）食品安全问题的危害

首先，食品安全问题严重危害公众的身心健康和生命财产安全。

食用不安全食品会对消费者的身体造成极大的损害，导致食源性疾病的发生。

目前的调查数据表明，与其他疾病相比，由致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和其他食源性疾病是危害最大的一类[14]。

由于食品在使用人群上具有广泛性的特点，一旦发生食品安全事故就会对社会造成极大的影响。

2008年的三聚氰胺毒奶粉事件最终就导致数十万婴幼儿深受其害。

其次，破坏了市场秩序，给食品产业造成重大损失，严重影响经济发展。

以2008年的“三鹿奶粉事件”为例，根据中国乳制品工业协会公布的数据，受“三鹿奶粉事件”的影响，2008年乳制品产量负增长的省（区、市）达15个，主产区的华北五省区市均为负增长。

在出口方面，“三鹿奶粉事件”发生前的2008年1～9月份，中国乳制品出口量达5.75万吨，其中9月份出口1.5万吨，但“三鹿奶粉事件”发生后的10月份，出口仅为48吨，11月份出口2018吨，与上年同期相比下降65.81％，12、月份出口4242吨，同比下降38.05％[15]。

食品产业是拉动经济增长的重要力量，为我国经济提供了大量的就业岗位，有利于实现农民收入的提高。

然而食品安全问题使我国的食品生产加工产业遭受重创，出口严重下挫，市场萎缩，食品市场被国外品牌占据，大批企业因为食品行业的萧条恶倒闭，进而引发失业问题。

最后，食品安全问题破坏社会的和谐稳定。

食品安全事件由于其严重的危害性引起社会的恐慌，造成生产者、消费者和监管部门之间冲突不断，消费者由于对本国食品行业失去信心而抢购进口食品，近期内地消费者抢购香港奶粉就是最生动的证明。

二、我国食品安全问题存在的原因

（一）信息不对称原因

1．食品自身特性存在信息不对称

食品本身可以被分为搜寻品、经验品和信用品三大类，这是按照消费者获取食品信息的难易程度来划分的。

“如果消费者可以通过食品的外在特征，如形状、颜色、气味、包装、价格等来掌握该产品的全部质量信息，则该食品为搜寻品；如果消费者必须在食用该食品之后，通过个人感官的感受才能获取该食品的具体信息，则该食品为经验品；至于信用品，则是指那些即使食用之后也无法获得其质量信息的食品，要获取这类食品的质量信息必须经过长时间的验证。

”[16]

对于搜寻品，由于消费者完全掌握了食品质量信息，可以依据对商品的了解正确做出选择，因此不存在食品安全问题。

在经验品市场上就会出现食品安全问题，但是由于消费者在消费之后可以获取食品信息，生产者为了长远利益建立良好的口碑和信誉，会不断改进食品质量，因此食品安全问题并不十分突出。

然而，在信用品市场上情况则完全不同，消费者即使在消费之后也无法了解食品质量信息，有时不安全食品对消费者健康造成的不良影响不能及时被发现，因此信用品的特征决定了其存在着严重的信息不对称，对于生产者而言，食品安全问题被发现的概率很小，违法成本极低，为了自身利益可以不顾国家法律规定和消费者的权益，导致食品安全事件频发[17]。

2．生产者与消费者之间的信息不对称

食品市场上的交易主体主要涉及食品的生产者、销售者和消费者。

生产者由于参与了食品生产、加工、制造的全过程，完全掌握商品的质量信息。

而销售者因为长期从事该行业，凭借经验积累和专业学习对食品的信息也有一定的掌握。

相比较而言，消费者处于极端不利的地位，往往对食品相关信息一无所知。

这就导致了消费者经常是市场上被欺骗的一方。

消费者由于无法掌握食品质量信息，经常被生产者和销售者所欺骗，所以在食品市场上宁愿选择购买低价格的食品以避免上当，这样低价格低质量的劣质食品就会逐渐将高质量的安全食品逐出市场，这就是经济学中的逆向选择。

另一方面，道德风险也是信息不对称带来的严重恶果，生产者会利用自身占有的信息优势，不顾道德约束降低食品质量以谋求超额利润，近年来食品安全事件频发就证明了这一点。

3．食品安全监管机构与消费者之间的信息不对称

食品安全监管机构在长期监管过程中掌握了大量相关信息，理应将这些食品安全信息及时向消费者进行通报。

然而政府部门处于各种利益考量，往往并不主动向消费者通报相关食品安全事件，最终造成食品安全问题的不断扩散。

在2008年的三鹿奶粉事件中，尽管石家庄市政府早已接到三鹿奶粉存在严重质量问题的报告，也相应地采取了一些补救措施，但直至一个月以后才向上级部门报告这一重大食品安全事件，这严重违反了有关重大食品安全事故报告的规定[18]。

究其原因，是因为三鹿集团是当地的重点企业，为当地带来稳定的财税收入和大量就业岗位，政府相关部门以GDP为单纯的考量标准，隐匿了这一重大食品安全事件，使民众无法及时获取准确的食品安全信息。

这一事件反映出我国食品安全信息披露制度的不完善造成监管者与消费者之间严重的信息不对称。

目前我国的现实情况是在食品安全事件发生并产生重大危害之后各政府监管部门才会就该事件的具体情况公开发布相关信息，而不是提前通过电视、报纸、网络等媒介进行信息预警和食品安全问题的事前防范。

这样的信息发布制度根本无法避免食品不安全事件的再次发生。

在信息不对称部分的分析中，本文认为食品自身特性引起的信息不对称和生产者与消费者之间的信息不对称是市场经济难以完全避免的，其处理对策也相对简单。

而监管者与消费者之间的信息不对称则是我国食品市场特有的现象，也是我国食品安全问题屡禁不止、食品安全事件频发的最主要原因。

因此，本文从监管者与消费者之间的信息不对称这一角度进行推理。

（二）政府监督原因

以上所分析的食品安全监管机构与消费者之间的信息不对称反映出食品安全监管中存在政府俘获的现象，这也是我国食品安全问题的重要原因之一。

所谓政府俘获是指“企业通过为公职人员提供非法的个人所得来制定有利于自身的国家法律、政策和规章的企图。

政府俘获实际上是公权私用，即公共权力为少数利益集团而不是人民大众谋利益的问题[19]。

它产生的历史背景是从20世纪80年代开始，拉美和苏联、东欧等国家改革传统经济模式向西方式市场经济过渡中，受华盛顿共识的指导，进行大规模的私有化，不同程度出现了企业控制政府、企业和政府官员勾结瓜分公共财产，最后为维护既得利益，设置垄断，以牺牲市场经济的健康发展为代价，牟取个别集团利益现象”俘获理论把监管视为一个游动的政治过程，在这样的游动过程中，那些俘获监管过程的群体往往能够得到最终的利益。

在政策的制定过程中，政府一般比较倾向于那些与其联系紧密，组织性较强的利益集团，在政策制定时也倾向于听取这些集团的意见，这就会使利益倾向于这些特殊利益集团，而不是公共利益一方。

对于公众而言，由于其本身的局限性，他们联结成一个大的团体成本很高，所以倾向于个别地、分散地向政府寻求帮助，这样他们的愿望表达就不能表现出强烈性以及迫切性，政府更愿意听取那些特殊的利益集团的意见。

另外，政府监管者具有“经济人”的特点，其最大限度的追求经济利益的最大化本性也加大了被俘获的概率。

具体到食品安全问题，作为被监管者的食品企业尤其是大型食品企业为了达到自己的目的，总是想尽办法把政府监管引向有利于自己的方向，而食品消费者难以联结成一个强有力的团体，除了现有的松散的消费者协会之外几乎没有其他与政府监管机构沟通的渠道。

于是政府监管过程逐渐转变为政府监管部门为大型食品企业服务的过程，这实际是各个利益集团之间博弈的结果。

仍然以三鹿奶粉事件为例，三鹿集团作为石家庄当地数一数二的大型企业，为当地贡献了大量税收，平时与政府的联系极为密切。

在毒奶粉事件被曝光后，企业并没有及时补救，而是为隐瞒这一事件对政府相关部门进行大量公关活动，政府为保护当地企业，维护地方形象和经济的增长，隐瞒了这一重大食品安全事故，严重损害了公众利益。

（三）缺乏社会性监督

前文提到在我国食品安全监管者权力寻租的成本较小，被惩罚的概率较低，因此造成监管部门容易被大型食品企业所俘获。

那么为什么我国食品安全监管者权力寻租成本较小，被惩罚概率较低呢？

传统的观点认为是因为我国在食品安全方面长期实行的“环节管理”、“分段管理”。

我国长期以来实行分段监管为主、品种监管为辅的监管模式，一方面同一种食品的监管可能涉及到多个监管部门，各监管机构之间重复监管现象严重。

另一方面食品生产经营的某一阶段又可能会出现监管真空。

当监管权力能够给监管者带来经济利益时各监管机构往往竞相争夺权力，造成社会公共资源的浪费和对正常市场秩序的干扰，使食品生产经营企业无所适从，而出现食品安全问题时各监管机构又都推诿自身的责任。

这种监管体制使监管者可以在低成本和低风险的情况下进行权力寻租，最终造成严重的食品安全问题。

三、解决我国食品安全的主要对策

（一）提高消费者信息获取的能力

针对我国食品安全问题的信息不对称原因，应主动采取措施提高消费者获取信息的能力和渠道。

1．提高消费者食品安全意识

提高消费者安全意识的根本途径是加强食品安全教育。

普通消费者由于自身的局限和条件的限制，不可能完全掌握食品的相关信息，也无法正确判断食品的优劣，因此对食品安全教育有着巨大的需求。

首先，可以在各个学校开设食品安全教育相关课程，使学生对食品安全方面的知识有一定的了解。

其次，应积极在基层社区开展食品安全教育方面的活动，利用传媒的力量，使更多的群众有机会接受食品安全教育。

最后，监管部门获取食品安全信息的效果与消费者的反馈密切相关，因此应积极引导消费者向监管机构反映食品安全问题。

2．提高消费者对认证信息的信任

食品认证是解决食品市场上信息不对称问题的行之有效的方法。

通过具有权威性的第三方认证，可以免除消费者搜寻相关信息的过程和成本，提高消费者对食品质量信息的掌握程度，使食品的信用品特征逐渐向经验品转化。

然而近些年来一系列重大食品安全事件的发生使得消费者对我国现有的食品认证体系产生严重的不信任。

这就导致了花费了大量社会资源建立的质量信息体系无法正常发挥功效，信息不对称的问题依然得不到缓解。

因此，当前的关键是要提高消费者对我国食品安全认证的信任，具体应该从以下几个方面入手：

首先，应该确保认证机构