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　计划和规划在英文中是同一概念（plan或programme），是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。

我们历来有别于计划的城市规划、区域规划（cityplanningandregionalplanning），在我国台湾地区和日本则译为“都市计画”、“区域计画”，现在也渐以“都市计划”相称，可见计划和规划本无实质分别。

人区别于动物的一个重要方面，就是其行为或多或少、或长或短都有某种预先的安排或谋划，这就是计划或规划。

　　计划变规划之所以引人注目，值得关注，是因为“计划”有着与计划经济紧密相关的特定含义。

肇始于前苏联的计划经济（planningeconomy），其基本手段和标志就是行政性的“计划”，中国的历史又赋予了它浓重的人治色彩。

国人长期以来所理解和实行的“计划”事实上就是，中央集权，事无巨细都要定指标，企图以行政体系加以贯彻，企业没有自主权，个人被束缚于单位，而指令鞭长莫及、挂一漏万，长官也并非总是明察秋毫的，由此导致普遍的压制、压抑和失控（计划制订和执行的极大随意性、纪律松弛、“大家拿”、“窝里斗”等等）并存，社会停滞不前，陷于腐蚀、衰败状态。

　　西方国家受计划经济的影响也曾实施某种计划。

如法国在战后正式实施国家计划，1946年开始实行蒙奈计划，至1992年先后实施了10个国家计划；

日本计划的特色是目的和侧重点明确，如1956～1960年的“经济自立五年计划”、1960～1970年的“国民收入倍增计划”、1970～1975年的“新经济社会发展计划”、1996～2000年的“社会经济结构改革计划”等。

与此同时，计划经济在推行中则不断有所松动。

前苏东阵营的匈牙利于1968年改行指导性计划体制，南斯拉夫早在1951年就废除了指令性计划，捷克斯洛伐克于1965～1968年间企图搞有计划的市场经济但未成功，苏联自赫鲁晓夫时代起进行了多次计划模式改革，基本趋向是减缓计划的行政强制性，将计划建立在商品货币关系和经济合同之上。

我国的改革开放，也是一个削弱、消灭作为专有名词的计划，使之回归中性化的过程吗。

正所谓社会主义也有市场，资本主义也有计划，计划不等于社会主义，不是社会主义与资本主义的区别所在。

　　目前的计划与规划就基本上只剩下中文语义所赋予它们的差别。

计划改为规划后，人们常常引证《现代汉语词典》道：

计划是指“工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤”，而规划是指“比较全面的长远的发展计划”。

事实上二者是相互包容的，即计划是较短期的规划，规划是较长期、宏观的计划。

在此意义上，有一些“计划”被保留下来，如年度国民经济和社会发展计划、土地利用计划等。

因此，改计划为规划的最重要的意义，是我们主观上期盼并且希望在实践中能够同计划经济彻底划清界限。

　　另一个重要意义在于，一字之变，使国民经济与社会发展规划与土地规划、区域规划、城市规划等衔接、融合起来。

近三十年来的中国现代化进程，已经从简单的工业化转向城市化进程，以土地利用为中心的城市建设成为社会经济发展的主导层面。

然而一直以来，计划与国土规划、土地利用规划、矿产资源规划、区域规划、城市规划等事实上是两张皮、多张皮，使计划和规划流于指标、项目和口号，缺乏真正着重于资源的空间配置、建设服务性政府的“规划”与之相适应和配套。

（二）规划的范围和体系 

　　计划改规划，指的是国家（中央和地方）的计划和规划，因此不包括个人、企业、非政府组织、国际间的规划等。

规划的内容和范围，无非是打算做什么、怎么做，以及做不好、做不了怎么办。

这不仅包括规划的编制和规划文件本身的内容——最狭义的规划，还涉及规划的执行和落实问题。

我国的规划以国民经济和社会发展规划为龙头和主干，并由各部门和地方的规划、政策予以配合和落实。

我国的规划体系大致如下：

　　1．中央和地方综合性规划。

中央综合性规划主要是中长期国家规划，包括：

第一，专门的中长期规划，如国务院1991年发布的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》、1996年发布的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。

第二，“五年”规划，如1986年发布的《国民经济和社会发展第七个五年计划》和2006年制定的《国民经济和社会发展第十一个五年规划》。

第三，年度计划，是每一财政年度的国家计划，每年由全国人大审议并批准上一年度的计划执行情况和本年度的计划。

第四，其他综合性规划制度，如全国性的国土规划。

　　地方综合性规划是指地方政府依法制定的关于本地区社会经济发展的综合性规划、政策，如各省市自治区的远景目标纲要、“五年”规划、年度计划，省市自治区、跨省市自治区和省市自治区范围内一定地域的国土规划等。

　　2．中央和地方专项规划。

中央专项规划是国务院有关职能部门依法制定的专项规划、政策，有中长期专项规划、年度计划、实施专项规划的政策规章等。

如信息产业部编制的《电子信息产业“十一五”规划》等。

　　3．产业政策。

从产业政策的几个组成部分看，除产业组织政策与规划的关系较远外，产业结构政策、产业布局政策、产业技术政策等与规划都具有同质性。

　　4．特殊规划措施。

特殊规划措施是保障规划落实的特殊措施，包括国家订货、国家储备、国家定价、信息发布和宏观经济监测预警等。

预算、税收、货币政策等虽不属于规划制度或范畴，但也是保障规划落实的措施，如发达国家以德国为代表的稳定增长法，目的就是保障经济稳定和增长，是兼有规划法性质的财政措施法。

　　规划和产业政策的以上各个方面并非彼此独立，而是相互渗透、交互作用的。

比如《中华人民共和国农业法》既规定农业生产结构优化、农民专业合作经济组织，又调整农业技术推广、农业资源区划，还涉及农业扶持、粮食安全和土地保护等。

　　规范和保障国家规划和产业政策的法就是规范法，其基本方面可归为经济法的范畴。

其中关于规划和产业政策体制、审批、执行和监督等内容，作为经济法同宪法行政法和一般法治的交叉结合部，更接近于后者或者说后者的性质更浓；

而关于不同时期的社会经济目标及其落实手段、措施等规划实体内容，以及规划和产业政策的制订方式、程序等，则经济法的性质更浓重。

特殊规划措施的相关法律制度，属于规划法的外围或者与其他法律制度交叉结合部分，程序与实体也不像规划那么分明，但大体都在经济法的范围之内。

　　（三）规划何以需要法治 

　　规划不能随心所欲，因此我们常说：

依法通过的规划本身，就具有法的效力。

但是，要将规划纳入法治轨道，岂是一句话这么简单。

　　总的来说，因袭计划传统，我国的规划迄今还称不上是法治的。

规划的编制是领导定指标、规划人员画蓝图，规划由权力机关通过以后，基本上回到脱法状态，到规划结束时笼统、非正式地报告一些喜人的数据，缺乏法治所要求的规范、博弈、制度化的协调，以及救济和责任等要素，从根本上还没有摆脱开会、发文件、直接的指挥和命令等行政式计划的特质和窠臼。

　　以一个简单的发展速度为例，地方发展规划依法由本级人民代表大会批准实施，对本地方人民负责，并不直接对中央、对全国人民负责，当地方彻底明白了从来就没有什么救世主，对中央和上级不再“等、靠、要”，萌发出强烈的发展致富冲动之后，就会不满足于中央规划所订的增长指标，各省市自治区都有充分理由规定一个高于全国平均水平的增长率，省级以下各地方当然也有理由层层加码，不然本地人民也不答应。

那么，对此究竟应当视为一种不法状态，抑或干脆名正言顺地将其合法化？

如果是前者，从法律上应如何操作和纠正它，若为后者，则规划法治究竟应当怎样运行？

　　规划的实现，固然主要是靠整个国家机器的协同运转，但这是从总体上说的，如果没有相应的制度配合，规划就会流于执行无主体、实施无考核、落实无监督的虚置状态，计划经济之所以行不通，其重要原因之一就是计划在人治和行政操作下往往是“虚”的，最终彻底蜕变为数字游戏和官僚瞎折腾，计划经济也就寿终正寝了。

规划要脱胎换骨，要使它变得如同法治国家的预算那般的“实”，就需要为之寻找一条法治的途径。

　　既然是规划，就在不同程度上具有预测性、或然性，中外概莫能外。

这样，其落实就需要由不同利益、不同主体进行博弈，在博弈中方能明辨规划的正误和可行性程度，通过博弈才能将字面的设想转变为有益、有效的行动可能，在规划的引领下最大限度地实现规划目标。

否则就只能是纸上谈兵，或者成为破坏生产力的长官意志和行政命令。

博弈有赖引入责任。

这里所谓责任，不仅仅指违法的不利后果。

现代社会是角色社会，适应公共经济管理和公有制经济关系的要求，责任之于法律关系由表及里，溯及主体的不同角色塑造，关注角色的行为和利益，加上体制内外的监督制约，以保障循法的有利后果和违法的不经济的实现。

这就是一种法治状态。

也就是说，社会主义市场经济条件下的规划，天然地包含着法治的要求。

　　（四）规划如何法治 

　　规划法治的起点是规划制订的法治，这个问题相对简单，主要涉及程序的正义、合法。

　　规划法治有实体和程序之分。

实体的规划法主要涉及规划内容本身，依法通过的规划即构成规划实体法的基本和核心的部分，因此很难也没有必要另作专门立法，即使立法也只能以程序为主，规定国家发展的目标、规划主体及其基本权益、若干基本指标及其实现的手段和程序保障，以至有学者在狭义上将规划法等同于计划程序法，认为计划法具有程序法属性。

一些前社会主义国家曾制订冠以“计划法”名称或相似称谓的法律文件，如1972年的《匈牙利国民经济计划法》、1979年的《罗马尼亚经济和社会发展计划法》、1982年的《波兰社会—经济计划法》等，对计划经济和计划的地位、计划制订程序、实现方法（如合同、科技进步）以及政府和企业等在贯彻执行计划中的基本权力（利）义务作了规定，大体是程序法，也有计划经济体制的“经济宪法”韵味。

一些发达国家的经济稳定增长促进法也有规划法的意思，如德国1967年的《经济增长与稳定促进法》、美国1978年的《充分就业与平衡增长法》、英国1988年的《财政稳定法》等，但由西方国家的市场经济传统所决定，这些法更侧重于规定财政机制对国家经济调控的配合。

顾名思义，《经济增长与稳定促进法》旨在协调及妥善处理增长与稳定的关系，规定了国家经济调控的目标、手段、方法和法律责任。

作为该法的翻版，欧盟于1997年通过了《增长与稳定公约》（TheGrowthandStabilityPact），规定了欧元区成员国的财政赤字不得超过GDP的3%等三项原则。

《财政稳定法》则规定了财政政策的中短期目标及其与货币政策的关系，以及相互间的协调。

值得注意的是，在西方国家放松管制、强化竞争及市场机制的改革中，反垄断法的作用日增。

更要紧的是，在经济不景气之下，增长与稳定的鱼与熊掌不可兼得，不得不偏重增长而牺牲“稳定”，德国《经济增长与稳定促进法》和欧盟《稳定与增长公约》的作用都趋于弱化，陷入了困境。

我国多年来也曾着手起草《计划法》，但由于种种原因一直没有完成，围绕着是制定一部全能的计划法还是仅制定计划程序法的问题争论不休就是主要原因之一。

时至今日，规划在总体上已是指导性、政策性的，人们逐渐认识到专门的规划立法只能以程序性、政治性为主，而不可能是具体的、实体性的。

为此，国家发展和改革委员会已草拟《规划编制条例》，对规划编制的前期工作、立项、起草、衔接、论证、批准、公布、评估、修订和废止等提出程序性上的要求，将规划编制建立在民主制度、衔接制度、论证制度、公布制度以及备案和评估制度之上，以避免规划编制的随意性，现已列入国务院立法计划，拟于近期出台。

　　当然规划的程序法不限于此，它还包括规划管理权限、审批、执行和监督程序等内容，与规划的实体法相衔接。

日本在计划制订中采取咨询方式，上下交流，官民合作，实现社会的广泛参与；

法国由政府与“社会伙伴”（各行业代表和社会各界代表）充分协商、对话来编制计划；

韩国以“民间自主创意”方式鼓励公私企业和公众积极参与讨论国家经济发展的目标和政策取向。

这些社会参与机制对于保证规划的科学性和有效性具有重要作用，体现了市场经济法治条件下规划制订的一般法治特征。

总之，是程序，就遵循程序正义的要求，凡规划的编制问题，力求事先充分沟通、协商，只要遵守了程序的规定，一旦依法通过就应当承认其合法性及相应的效力。

规划是相对的，变化是绝对的，规划制订的程序正义要求，也适用于规划的调整或者修改。

　　鉴于规划的政策特征，规划的实体部分和实体的法治，与政策法治的一般规律和模式并无二致。

国民经济和社会发展规划是规划实体法的基本和核心部分，主要规定国家在经济和社会发展方面的规划目标及其主要实现途径，还有各级地方的经济和社会发展规划、中央和地方专项规划以及产业政策。

下面以典型的规划实体法——规划本身，来说明规划实体法治问题。

　　不可回避的一个问题是，规划本身、政策与法之间到底是一种什么样的关系？

答曰：

在社会化市场经济法治条件下，规划、政策不能脱法，规划、政策也是法。

市场经济需要政府的规划、引导、协调、管理和监督，但又不可能凡事预先规定并强制执行，而须通过某种科学预测，在动态的过程中实现规划和政策目标。

一般而言，政策与法相比，固然有弹性大、易与人治合流的弊端，但在法治条件下，法与政策并非不兼容，只要将政策的制定和施行纳入法治轨道，令相关行为人都具有可问责性，政策实际上是利远大于弊的。

政策作为法的渊源，一方面，它是一定时期的立法、司法和政府行动的指导方针、原则；

另一方面，较为具体、稳定的政策与法并不能截然区分，本身不妨就是法的规范，许多具有政策特征的规则直接成为政府和企业等开展活动的依据，如众多的专项规划和年度计划、产业结构调整方案、投资导向目录等。

通过适当的政策，可以将过多、杂乱而疏漏的法条梳理清楚，去芜存菁，拾遗补缺，以利于法的公正适用。

反过来，政策即使直接表现为法规的形式，也具有明显的时限性、阶段性和灵活性，如日本的许多产业政策法规有的是5年，有的是10年，因此有的法律就冠以“临时措施法”之名，如《机械工业振兴临时措施法》、《电子工业振兴临时措施法》等，这样的法在实施过程中受形势变化的影响也很大。

那么，究竟如何将规划的实体部分纳入法治轨道？

　　首先，规划的实现，需要以国家的整体组织力，政府及各国家机关协同一致，日常、滚动地围绕着规划行事，力求达致既定的目标和效果，这是现代法的规范和法律调整的一种高级表现形式。

也即通过诸如政府和其他国家机关组织法、“三定方案”、章程等，将遵循规划化为各国家机关和特殊企业（如政策性银行）的角色权益，使规划融入其运转体系，作为规划的一般保障，也是一种最强有力的保障。

　　其次，需赋予或承认不同规划主体的（相对）独立性，作为其相互博弈的法治基础。

　　最后，法治的规划最终表现为不同主体博弈中的责任和救济。

市场经济下规划的实现，只能在规划主体的博弈中跟踪、逼近预期目标，最大限度地缩小实际结果与预期目标间的差距，从趋势上实现规划目标。

非以规划主体对其行为及结果承担责任，作为博弈的激励和约束，不可能达到这个境界。

　　承担规划责任的主体主要是编制和执行规划的政府机关，在我国各级政府实行行政首长负责制的情况下，责任主要应落实为相关第一把手的领导责任，这也是官员问责制的要义所在。

另外，也涉及负有直接领导责任的人（如副职负责人和部门负责人）和直接行为人的责任。

西方发达国家对公务员有政务官和事务官之分，传统上政务官承担的主要是引咎辞职、罢免和选举失利等政治责任，事务官则主要承担行政、民事、刑事等法律责任。

顺应法治发展的趋势，加上我国各级、各部门行政首长向人民代表大会充分报告、解释并承担责任还不成体统，因此不必过分强调领导与普通公务员、政治责任和法律责任的区别。

总之一句话，人人都要对自己的决定和行为负责，有过失就应当承担责任。

　　至于追究责任或救济的途径，以及承担责任的形式，应当是体制内外任何可能的形式。

体制内主要有政府运作中的日常检查监督、行政监察、审计、检察，人大和政协的监督、诉讼，也包括执政党的日常监督和专门的纪检等，体制外的途径主要是媒体和自发的舆论监督。

媒体和舆论监督在信息时代有着无可估量的作用，既参与评价规划、政策、制度和政府某项措施、行为的正当性、合理性的评价，也直接揭露、抨击种种不法行为，促使官员向公众做出说明、道歉或引咎辞职等，甚至将不法者投入牢狱。

总之，要通过公众广泛的理性参与，强化政府的责任和服务意识，增进政府和公众的良性互动，使规划真正建立在民主和法治的基础上。

　　【作者单位：

中国人民大学法学院】 

　　（摘自《兰州大学学报》2006年第4期，原文约13000字）