银行业监督管理法释义-第一章Word文档下载推荐.docx
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在这种背景下，银行的经营管理和监管工作面临着许多新的问题。
促进我国银行业的健康发展，维护金融秩序，降低金融风险，保护金融消费者的利益等，客观上需要通过立法规范银行业金融机构的经营管理行为和监管活动，调整各金融主体之间的权利义务。
从国外的情况来看，近年来，随着美国《金融服务现代化法》的出台，金融业混业经营、混业监管成为部分国家金融监管体制变革的方向。
许多国家在改革金融监管体制时，都制定了专门的法律，并依据这些法律成立了相应的监管机构。
如，英国出台了《金融服务与市场法》（2000），成立了统一的金融监管机构：
金融服务局（FSA）;
韩国出台了《金融监管机构设立法案》（2000），成立了金融监管委员会（FSC）和金融监督院（FSS），等等。
二、立法目的
法律作为社会上层建筑的组成部分，必须服从和服务于社会生产力的发展。
根据我国银行业发展与监管的实际需要，起草银行业监督管理法既要充分考虑我国金融业对外开放的发展趋势和国际金融业的发展变化，借鉴国外银行监管立法的先进经验，又要坚持同中国的国情相结合的原则，立足于我国银行业稳健发展的实际需要，解决我国银行监管实践中需要法律规范的重大问题。
从我国银行监管体制改革的实际情况来看，这次银行监管体制改革，设立中国银行业监督管理委员会的主要目的，是通过金融监管的专业化分工，进一步加强银行业的监管、降低银行风险，维护国家金融稳定和保护广大人民群众的财产安全。
从其他国家和地区制定银行监管法律的一般经验来看，主要目的也是为了加强监管，保护存款人的利益。
比如，英国《金融服务与市场法》规定，监管机构应尽可能实现维护市场信心、提高公众的金融意识、保护金融消费者和减少金融犯罪等目的。
韩国《金融监管机构设立法案》第一章总则中第一条规定：
“通过设立金融监管委员会（FSC）和金融监管机构（FSS）：
强化信用市场的稳健性和金融交易的公平性;
保护存款人和投资人等金融服务的消费者;
以此促进经济的发展”。
香港的《银行业条例》中规定“银行业监管的目标就是促进银行体系的整体稳定与有效运行”。
因此，制定银行业监督管理法的目的之一就是要根据我国金融监管体制改革和金融业发展的实际需要，通过明确银行业金融机构的监管主体，规范银行监管行为、加强监管。
银行业监督管理法的立法目的可以概括为：
“加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展。
”
加强对银行业的监管，首先要规范监督管理行为。
规范监督管理行为包含两层含义：
一是通过法律的形式赋予银行业监督管理机构法定的监管权力，明确监管机构应承担的责任与义务，做到“有法可依”;
二是在确定监管机构行使法定的监管权力的同时，对监管机构实施监管行为的权限、方法、程序和要求等加以限定，防止监管权力的不当使用，提高银行业监督管理活动的透明度，做到“依法监管”，防止对监管权利的滥用。
加强银行监管、规范监管行为的目标，是要“防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益”。
“防范和化解银行业风险”是“保护存款人和其他客户的合法权益”的前提和保障，“保护存款人和其他客户的合法权益”是加强监管的归宿。
我国仍处在社会主义初级阶段，经济转型尚需经历一个相当长的时期，金融市场还有待于不断发展完善，在一定时期内，间接融资仍将是我国资金资源配置的主要方式和途径。
据统计，我国金融资产的80%以上是由银行资产构成，近10年银行贷款的增量仍是证券市场融资量的10倍以上。
广大人民群众最主要的金融资产仍然是各类银行储蓄。
银行业能否健康发展，涉及人民群众的财产安全和切身利益，事关我国社会稳定和经济发展的全局。
但是，由于历史因素，我国银行体系积聚了大量不良贷款，对整个社会经济的发展和稳定都构成了潜在的威胁。
加强银行监管首先需要解决的问题，就是要防范和化解银行业的风险，维护经济金融体系的安全，促进我国银行业的健康发展。
防范和化解银行业风险，同时也是银行业监督管理机构实施监管的出发点。
在20世纪80年代以前，国际上银行监管实践侧重于合规性监管，监管的重点是监督检查银行的经营活动和管理制度是否符合相关法律法规的要求。
通过合规性监管，促进银行的稳健经营。
80年代以后，银行监管理论和实践都有了新发展，合规性监管逐步被风险监管所取代。
监管机构在对银行经营管理活动进行合规性监管的基础上，监管工作的重心放在了促进银行建立较为完善的风险管理体系，加强内部控制，降低和及时合理处置银行所面临的各类风险方面。
我国银行监管的实践也历经了从合规性监管向风险监管的转变。
目前，银行监管工作要坚持风险监管、法人监管的原则，在合规性监管的基础上，积极防范和化解银行风险。
银行的脆弱性和外部性是银行监管产生的一个重要原因。
当一家银行倒闭时，受损失的不仅是这家银行的股东，广大存款人的利益也会受到严重损害。
由于存在着信息不对称的问题，在一般情况下，存款人很难对银行的经营活动实施有效的监督管理。
金融监管机构作为公共管理部门，基本职责之一就是代表存款人的利益监督管理银行经营活动，保护存款人的利益。
在我国，保护存款人和其他客户的合法权益既是银行监管的主要目标，也是加强监管、防范和化解银行风险的落脚点。
由于银行的经营活动涉及各类市场主体和大部分的市场活动，为避免存款人和其他客户因与银行市场地位的不对称而受到损害，加强银行监管工作，有利于保护存款人和其他客户的合法权益，进而有利于形成公平的市场环境，培育存款人和其他客户对银行体系的信任和信心，从根本上有助于金融体系的稳定和银行业的健康发展。
第二条国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。
本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。
对在中华人民共和国境内设立的全融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他全融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。
国务院银行业监督管理机构依照本法有关规定.对经其批准在境外设立的金融机构以及前二款金融机构在境外的业务活动实施监督管理。
[释义]本条是关于国务院银行业监督管理机构监管对象的规定。
国务院银行业监督管理机构即中国银行业监督管理委员会，本法之所以采用“国务院银行业监督管理机构”的称谓，而没有采用“中国银行业监督管理委员会”，主要是，我国法律规范在规范执法主体时，一般不直接点出机构的名称，以避免因机构名称的改变而修改法律，比如证券法采用的是国务院证券业监督管理委员会，保险法采用的是国务院保险业监督管理委员会。
关于国务院银行业监督管理机构的监管对象问题，在本法出台前关于国务院机构改革的说明中曾作出明确的规定。
在国务院机构改革方案的说明中，将中国人民银行对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。
银监会是国务院直属的正部级事业单位，根据授权，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。
2003年4月26日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》中也对国务院银行业监督管理机构的监管对象问题作出了规定，即中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其存款类金融机构等的职责及相关职责。
同日，国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于印发中国银行业监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2003]30号）也明确规定了国务院银行业监督管理机构的监管对象。
《通知》规定：
“根据第十届全国人民银行代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发[2003]8号），设立中国银行业监督管理委员会，为国务院直属正部级事业单位。
中国银行业监督管理委员会根据授权，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构（以下简称银行业金融机构），维护银行业的合法、稳健运行。
银行业监督管理法进一步明确了银行业监督管理机构的监管范围和监管对象。
第二条第一款规定：
国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。
也就是说银监会的监管范围是银行业金融机构及其业务活动。
银行业监督管理机构的监管对象为二类，一是银行业金融机构，即在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。
二是非银行业金融机构，即在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构。
同时，本条还规定了境外银行业金融机构的监管问题，即国务院银行业监督管理机构依照本法有关规定，对经其批准在境外设立的金融机构以及前二款金融机构在境外的业务活动实施监督管理。
如何定义银行业金融机构，银监会的“三定”方案采用的是对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构称为银行业金融机构;
国务院提交给全国人大的《中华人民共和国银行业监督管理法（草案）》的议案也将在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构和政策性银行、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构，称为银行业金融机构。
此种定义在理论界和实践中争议很大。
在中国人民银行履行金融监管职能时，一直将信托投资公司、财务公司、融资租赁公司等称为非银行金融机构，而且这种叫法已很长久，在金融界影响很大，如在银行业监督管理法中将信托投资公司、财务公司、融资租赁公司等统称为银行业金融机构，必然导致法律规定和实际叫法不一致，造成称谓混乱的局面。
而且巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》明确提出要“严格控制银行一词的使用”，考虑上述意见，全国人大常委会修改了国务院议案的规定，明确界定了银行业金融机构和非银行业金融机构，通过规定对非银行金融机构适用银行业金融机构监督管理规定的办法，达到了明确监管对象的目的。
国务院银行业监督管理机构监管的对象，主要有政策性银行、商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司、邮政储蓄机构、汽车金融公司、农村合作银行以及经国务院银行业监督管理机构批准的其他金融机构。
商业银行、财务公司既包括中资金融机构，也包括外资金融机构。
政策性银行是指由政府创立或担保、以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的，具有特殊的融资原则、不以盈利为目标的金融机构。
我国的政策性银行有：
国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。
商业银行是指以经营存款、贷款，办理转账结算为主要业务，以盈利为目标的金融企业。
目前我国的商业银行有：
中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行等国有独资商业银行;
交通银行、中国光大银行、中信实业银行、华夏银行、招商银行、中国民生银行、广东发展银行、福建兴业银行、浦东发展银行、深圳发展银行等股份制银行;
上海银行、北京城市商业银行、天津城市商业银行等城市商业银行;
农村商业银行;
外资商业银行、中外合资商业银行、外国银行分行等。
城市信用合作社是指在城市为城市信用社社员和中小企业服务，以吸收存款，发放贷款、办理结算为主要业务的金融企业。
城市信用合作社的组织形式是股份制企业。
不少城市信用合作社已改组为城市商业银行。
农村信用合作社是指由农民自愿入股组成，由入股社员民主管理，主要为入股社员服务的具有法人资格的合作金融机构。
金融资产管理公司是指经国务院批准设立的收购国有独资商业银行不良贷款，管理和处置国有独资商业银行不良贷款形成的国有独资非银行业金融机构。
现在我国的金融资产管理公司有：
中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司、中国信达资产管理公司。
信托投资公司是指以受托人的身份，代理理财的非银行金融机构，具有财产管理和运用、融通资金，提供信息及咨询，社会投资等功能。
财务公司包括企业集团财务公司和按照《中华人民共和国外资金融机构管理条例》设立的独资财务公司、中外合资财务公司。
企业集团财务公司是指经国务院银行业监督管理机构批准，吸收企业集团成员三个月以上定期存款，为集团成员提供贷款、融资租赁等金融服务以中长期金融业务为主的金融机构。
独资财务公司、中外合资财务公司是吸收每笔不少于100万元人民币或者其等值的自由兑换货币、期限不少于3个月的存款，办理贷款等金融业务的外资金融机构。
金融租赁公司是指以融资租赁为经营方式，具有融资、投资、促销和管理功能的金融机构。
邮政储蓄机构邮政储汇管理部门和邮政储蓄网点。
汽车金融公司是指经国务院银行业监督管理机构批准为中国境内汽车购买者及销售者提供贷款的非银行业金融机构。
农村合作银行是指在农村信用合作社的基础上组建的合作性质的银行。
国务院银行业监督管理机构批准的其他金融机构是指根据银行业发展的需要，经国务院银行业监督管理机构批准的其他类型的金融机构。
只要经国务院银行业监督管理机构依法批准，就应当接受其监督管理。
第三条银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。
银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。
[释义]本条是关于银行业监督管理活动的总体目标和总体要求的规定。
银行业监督管理的目标是根据银行业监督管理的使命及立法目的提出的实施银行业监督管理的总体方向、要求和应达到的目的。
在本法中明确银行监管活动的目标和要求，有利于从总体上规范监督管理行为，提高监管活动的针对性和有效性。
国际上主要市场经济国家有关银行监督管理的法律中一般都明确规定了银行监督管理的目标。
巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》中提出银行监管的目标是保持金融系统的稳定性和信心，以降低存款人和金融体系的风险。
银行监管还应努力建设一个有效的、充满竞争性的银行体系。
一、银行业监督管理的目标
一般而言，银行业监督管理的目标分为广义目标和狭义目标。
银行业监督管理的广义目标是保持银行体系的稳定，也可以表述为促进银行业的合法、安全、稳健运行。
银行业监督管理的狭义目标是保护存款人的利益，维护公众对银行业的信心。
银行业监督管理的广义目标和狭义目标之间有着密切的联系。
只有保护了广大存款人的利益公众才能维护公众对银行业的信心，只有公众对银行业有信心才能保持银行体系的稳定。
保持银行体系的稳定是银行业监督管理广义目标，也是其根本的目标。
银行是金融的核心，金融是现代经济的核心。
银行体系是否合法、稳健运行直接关系到整个金融、经济乃至社会的稳定和发展。
我国银行业的资产占整个金融业资产的80%以上，在社会资金资源配置中居于主导地位。
同时银行业也是提供资金支付结算的推一渠道。
因此保持我国银行体系的稳定是保证国家经济与金融安全的基础，是支持经济增长的重要保障。
在我国经济体制和特定的市场环境下，保护存款人和其他客户的合法权益，是一切金融工作的最基本要求，本法已在第一条的立法宗旨之中有了明确的表述。
这些要求落实到银行业监督管理的具体目标上，就是要“促进银行业的合法、稳健运行”。
这是保持金融体系稳定、保护存款人和其他客户的合法权益的基础。
银行业的合法、稳健运行，首先是要求银行经营活动要“依法而行”，遵守市场秩序，符合市场规范。
其次是要求银行的经营活动要坚持稳健性原则，建立健全各类规章制度，加强风险管理，完善内部控制，保持充足的资本和健全的财务状况。
维护公众对银行业的信心包括三层含义：
一是银行业监督管理活动要从维护公众的利益出发，提高监管活动的透明度，加强对银行活动的社会监督;
二是监管机构有责任宣传金融知识，提高社会公众对银行业务活动的了解程度和知识水平;
三是要大力打击金融违法行为，严厉惩处金融腐败。
二、保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力
保持银行业具有竞争能力也是银行业监督管理的目标之一。
银行业监督管理机构在加强监督管理，促进银行业合法、安全、稳健运行的同时，还应当注意鼓励银行业提高竞争能力，允许银行业不断地进行业务创新，向市场提供更多的金融产品和服务，以满足经济发展对金融服务的需求，支持经济的稳定发展。
银行业金融机构不具有竞争能力就不能在激烈竞争的市场中占有一定的份额、保持盈利，最终将会被市场淘汰而倒闭。
银行业机构的倒闭有可能引发银行业系统性风险，会对银行体系的稳定产生严重的负面影响。
因此，不具有竞争能力的银行业不可能长期保持安全、稳健运行，从而保持银行体系的稳定。
与市场经济和新兴工业国家的银行业相比，我国银行业的国际竞争能力较差。
由于银行的治理结构和约束机制不健全，不公平竞争甚至恶性竞争的现象在一定程度上还比较普遍。
如果不能有效地解决这些问题，银行业监督管理的目标就难以实现。
同时，我国目前仍是一个转型经济国家，银行业监督管理机构在加强监管的同时，还需要鼓励银行业金融机构业务创新，积极促进市场发展，维护公平竞争的市场秩序。
因此，保护银行业公平竞争，提高银行业的竞争能力，就成为银行业监督管理机构为实现银行监管目标而必须履行的一项义务，同时也是维护金融市场有效运行、提高我国银行业效率的具体体现。
第四条国务院银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。
[释义]本条是关于银行业监督管理原则的规定。
一、监管原则的意义
（一）监管原则是法律原则在监管领域的体现。
法律原则是法律规则的基础，起着综合指导、协调社会关系的作用，是经济、社会、文化的原则在法律领域的表现，每一部立法中法律的原则是不可缺少的。
监管的原则则是法律原则在监管领域的体现，属于专门的法律原则。
监管原则既要体现一般的法律原则，又要符合监管的客观要求，具有相对的独立性。
（二）监管原则是提高监管水平，维护银行业金融机构合法权益的需要。
监管原则是对银行业监督管理行为的总体规范，必须在实施具体监管过程中遵守和体现。
国家行政机关在依法行政时如何维护行政相对人的合法权益是制定行政法规时都必须予以考虑的。
银监会及其监管人员在实施对银行业金融机构的监督管理时，处于强势，维护作为被监管对象的银行业金融机构的权益是一个重大问题。
为此，本条规定银监会的监督管理应当遵循“依法、公开、公正”原则。
另外，根据银行监管的特点，特别增加了“效率”原则。
二、具体原则的解释
经过比较国际监管原则，结合行政法的基本原则和我国的监管实践，确定监管原则为依法、公开、公正和效率四项原则。
（一）依法原则
依法原则是指监管职权的设定、行使必须依据法律、行政法规的规定。
依法原则是行政法的基本原则，监管的法律性质是一种行政行为，因此监管应当遵循依法原则。
依法原则的内容包括任何监管职权都必须基于法律的授权才能存在;
任何监管职权的行使都依据法律、遵守法律;
任何监管职权的授予及其运用都必须依据法律。
银行业监督管理机构在实施监督管理过程中，依法原则主要体现在两方面，一是在制定规章和其他规范性文件时，应当遵守法律、行政法规的规定，不得与其相抵触，因为法律、行政法规是银行业规章的上位法，下位法必须遵守上位法的规定。
二是在市场准入、日常监管和市场退出等过程中，实施行政许可、现场检查和非现场监管、行政处罚等具体行政行为时，必须以法律、行政法规和规章为依据，没有依据的，不得实施。
（二）公开原则
公开原则也是行政法的基本原则之一，其基本含义是监管行为为除依法应当保密的以外，应当一律公开进行;
行政法规、规章、监管政策以及银行业监督管理机构作出的影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应当依法公布。
主要包括四方面的内容，一是监管立法和政策公开;
二是监管执法行为公开，包括监管的标准、条件、程序，涉及相对人重大权益的行为如重大行政处罚应该采取公开的形式;
三是行政复议的依据、标准、程序应予以公开;
四是行政信息应当予以公开。
（三）公正原则
公正原则是指银行业金融市场的参与者法律地位平等，银监会应当平等对待。
公正原则包括实体公正和程序公正两个方面的要求，实体公正的要求有：
依法监管、不偏私;
平等对待相对人，不歧视;
合理考虑相关因素，不专断。
程序公正的要求有：
处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应实行回避制度;
不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对行政相对人不利的监管行为。
（四）效率原则
效率原则是指银行业监督管理机构在行使监管职权时，要以尽快的时间、尽可能低的成本，严格遵循行政程序和时限，监管机构精干，对监管行为进行成本一效益分析，使监管立法和行为具有最大可能的合理性，降低成本、为国家、社会和行政相
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