《中华人民共和国行政许可法》培训讲稿Word下载.docx
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依法行政原本就是一个众人拾柴的浩大工程，需要万丈高楼平地拔起的艰巨和漫长，它需要我们每一名将民生视作生命、将百姓视为爹娘的执法工
作者全心全意的投入和长久的守望，让法律光照千里，炳若日月。
集中培训是短暂的，但学习是长期的、终身的。
改变从今天开始。
最后特别要感谢和说明的是，这次培训得到了晋中市政府法制办乔迪主任、王鹏科长等领导的大力支持，区政府王继堂区长、马鹏飞副区长高度重视，李成海秘书长精心组织安排。
区政府办安新宇、吴波、王琦、郝晶晶、杨秀建、元晓鹏等做了充分的备课，时间仓促，水平有限，不妥之处，敬请指正。
目 录
1、行政许可法相关知识培
训 1
2、行政处罚法培训讲义 21
3、行政复议培训要点 39
4、行政执法案卷评查规定操作要点 44
行政许可法相关知识培训
一、什么是行政许可
在理解和认识行政许可法之前，我们首先必须理解什么是行政许可。
从人权的角度说，一个人可以做什么事情、怎么做这些事情应当是自由，而且这种自由是与生俱来的，不需要其他权力的赋予而获得。
所谓行政许可就是对一个人可以做什么事情、怎么做这些事情的限制。
因此，这种限制必须是基于正当的理由和目的。
限制过多，禁止做、限制做的事情的范围过大，人们的活动范围和空间受到极大的束缚，人们的创造力也就受到极大的限制，社会也会因此失去活力和生气；
而限制太少，虽然人们的活动范围和空间非常大，但可能不利于社会的
可持续发展、有限资源的利用、社会公共安全的保障等，整个社会就不能处于有秩序的发展之中。
《行政许可法》（第2条）将“行政许可”界定为：
行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
行政许可具有以下四个方面的特征：
一是，行政许可是行政机关管理性的行政行为。
不具有行政管理的性质，不属于行政许可。
如：
房地产登记（属于行政机关确认民事财产权利）；
婚姻登记（属于确认民事关系行为）。
二是，行政许可是行政机关对社会实施的外部管理行为。
行政机关对内部的管理行为，不属于行政许可。
对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批。
三是，行政许可是根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生的行政行为。
无申请即无许可。
四是，行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。
取得行政许可，表明申请人符合法定条件，可以依法从事有关活动。
二、《行政许可法》
《中华人民共和国行政许可法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年８月27日
通过，自2004年７月１日起施行。
《中华人民共和国行政许可法》（简称：
《行政许可法》，下同）共八章，八十三条。
包括：
第一章总则
第二章行政许可的设定
第三章行政许可的实施机关第四章行政许可的实施程序
第一节申请与受理第二节审查与决定第三节期限
第四节听证
第五节变更与延续第六节特别规定
第五章行政许可的费用第六章监督检查
第七章法律责任第八章附则
《行政许可法》是我国政治文明建设的又一里程碑，是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府共同行为的重要法律。
三、《行政许可法》的立法目的
关于行政许可法的立法目的，行政许可法第1条作出了非
常明确的规定：
“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。
”分解起来看，这部法律的立法目的有四：
1、规范行政许可的设定和实施。
在这一方面的作用，行政许可法首先是将行政许可的设定权与实施权严格分离，通常情况下，行使设定的机关不得行使实施权，行使实施权的机关不得行使设定权。
权力的分离可以避免权力的高度集中，防止权力的滥用，“自己不能充当自己的法官”，这是防止权力滥用的基本法则。
在此基础上，行政许可法具体规范了行政许可设定权行使的主体和行政许可权实施权行使的主体。
行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、
经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在各国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。
但是，由于缺少法律约束，实践中存在不少问题，有些已经成为生产力发展的体制性障碍，主要表现在六个方面：
一是，行政许可范围不清，行政许可事项过多。
在某些领域，一讲行政管理，就要审批。
据不完全统计，我国现行法律法规中有近百部法律、400多部行政法规涉及行政许可，还有大量的地方性法规和一大批部委规章和政府规章也对行政许可作了设定。
在《行政许可法》出台之前，全国性行政许可事项最多时达4000多项，各省、自治区、直辖市行政许可一般也在
2000项以上。
老百姓申请行政许可，一般被称为“跑审批”。
一个“跑”字，深刻地反映出老百姓的酸甜苦辣。
广西玉林一位老人为筹建一个花木市场，前后“跑”了86趟，却一直杳无音信；
北京一位投资商想在西部某市搞一个建材城，３年内花了数百万元，却连公章都没盖完；
浙江金华一位农民想办一个养鸡场，跑了两年多，盖了
270多个章，等手续办下来，市场行情早已发生变化……
二是，行政许可的设定权不明确。
设定行政许可的随意性很大，甚至县、市政府也用文件形式设定行政许可。
一些地方和部门还利用行政许可搞地区封锁、行业垄断，妨碍统一市场的形成和公平竞争。
行政许可程序繁琐，不同部门相互推诿、扯皮，许可条件和标准的随意性和缺乏可操作性，更是让申请当事人无所适从。
有的许可条件和标准比较笼统；
有的许可条件和标准往往不对外公开，让老百姓叫苦连天。
三是，行政许可环节多、周期长、手续繁琐，缺少必要的
程序规范，群众办事很难。
有的不规定许可期限，任意拖延。
四是，重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普
遍，市场进入很难，一旦进入后却又缺乏监管。
其结果是，实施行政许可后该管的事仍然没有管住、管好。
五是，利用行政许可乱收费、将行政许可作为权力“寻租”
的手段。
有的受利益驱动，为了收费恣意发放许可，造成市场混乱……从一定意义上说，不规范的行政许可已经成为一个腐败源。
六是，行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。
这些问题的存在，严重影响了政府职能转变，影响了社会主义市场经济的健康发展，在某些方面引起了人民群众的不满。
因此，迫切需要对行政许可行为依法进行规范。
2、保护公民、法人和其他组织的合法权益。
如前所述，公民、法人和其他组织依照人权的原理，可以做想做的任何事情，对它们行为的限制必须基于正当的理由和目的，必须要有法定的机关进行限制，必须按照法定的程序进行限制。
同时，这些限制本身也是从更好地保障公民、法人和其他组织的合法权益出发的。
3、维护公共利益和社会秩序。
设定行政许可的范围，即哪
些事项需要设定行政许可，对于设定行政许可的事项只有具备哪些条件才能获得进行此类活动的资格和权利，如何实施行政许可，等等，其全部目的都在于维护公共利益和社会秩序。
4、保障和监督行政机关有效实施行政管理。
行政机关按照行政许可法的规定设定和实施行政许可，可以获得行使此权的正当性和合法性，当然有利于保障其行使；
同时，行政机关必须严格按照行政许可法的规定行使各自的权力，因此，在一定
意义上说，行政许可法也是限制和监督行政机关的权力的。
四、《行政许可法》出台的过程
行政许可法出台前后历经7年时间。
1996年，全国人大常委会法工委开始着手行政许可法的调研、起草工作，并形成了行政许可法征求意见稿。
1998九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划，确定由国务院提出法律草案。
2000年初开始，国务院法制办以征求意见稿为基础，结合清理国务院部门行政审批事项，行政许可法的起草、调研、论证，就起草这部法律涉及的主要问题，征求了地方人民政府、国务院部门、专家学者的意见。
2001年7月，国务院法制办起草了行政许可法初稿，印发国务院各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见；
召开3个座谈会，听取国务院部分部门、一些地方人民政府和专家学者的意见；
几次召开国内外专家参加的论证会，研究了美国、德国、日本等国的行政许可制度。
经反复研究、修改，形成了行政许可法草案。
2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过草案；
7月5日提请全国人大常委会审议。
8月23日，九届全国人大常委会第二十九次会议开始对草案进行审议。
九届全国人大常委会第三十一次会议对草案进行了第二次审议。
2003年，十届全国人大常委会再次将行政许可法列入今年的立法规划。
十届全国人大常委会第三次、第四次会议连续对这部法律草案进行审议。
2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议以151
票赞成，0票反对，１票弃权通过了这部法律。
五、《行政许可法》确立的主要制度
（一）行政许可的原则
围绕着行政许可法的上述立法目的，行政许可法的具体规范基于以下基本原则而展开。
1、行政许可法定原则。
包括可以设定的行政许可事项和范围法定、设定和实施的主体法定、设定的权限法定、设定和实施的程序法定。
2、公开、公平和公正原则。
（1）公开。
行政许可法明确规定，规范行政许可的规范性文件必须公开，未经公布的规范性文件不得作为实施行政许可的依据；
行政许可的事项、范围和条件应当公开；
行政许可的过程应当公开。
（2）公平、公正。
即在设定和实施行政许可过程中，应当公平、公正，不得给予一些人特权或者给予一些人轻视，同样条件和情况必须同样对待。
3、便民原则。
按照这一原则，要求行政机关尽量减少或者
合并行政许可的中间环节；
缩短行政许可各个环节的时限及行政许可的全过程时限；
降低申请材料的复杂性，尽量为申请材
料订立简明的标准格式；
尽量减少申请人所接洽的行政部门数量，申请材料在各个部门之间的流转工作尽可能地由行政机关负责完成；
尽量减少行政许可中的收费数额。
4、当事人程序性权利保护原则。
公民、法人和其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；
有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；
其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。
同时，行政许可法中还规定了许多对申请人有利的条款。
例如，第27条规定，行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品，接受有偿服务等不正当要求；
行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益；
第38条第2款规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；
第50条第2款规定，行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定，逾期未作决定的，视为准予延续。
5、信赖保护原则。
政府行使行政权力的基础固然在于其权
力来源的正当性和合法性，而政府行使权力的有效性和权威则基于政府的公信力。
政府行使权力的公信力则基于其行使权力的确定力。
出尔反尔的政府，政策上朝三暮四的政府，不可能具有公信力。
这样的政府也就不可能很好地实施法律，推行政策，维持正常的社会秩序。
因此，行政许可法第8条规定，公
民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以变更或者撤回已经生效的行政许可。
由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
6、禁止随意转让原则。
根据行政许可法的规定，申请人取
得行政许可必须具备一定的条件，同时经过行政机关的严格审查，方可取得一定的行政许可。
而如果允许申请人在取得行政许可以后随意地进行转让，不利于行政许可制度的实施，失去行政许可的意义。
因此，只能是在法律允许的范围内和条件下，行政许可才可以转让。
（二）行政许可的设定范围
明确行政许可的设定范围，是行政许可法需要解决的重要问题之一。
所谓行政许可的设定范围，就是根据设定行政许可应当遵循的价值取向，确定在立法上什么事项可以设定行政许可，什么事项不能设定行政许可。
本法所称的行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
但根据这一条的规定，一定意义上说其范围仍然是不明确的。
因此，行政许可法在第3条中又补充规定，有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财物、外事等事项的审批，不适用本法。
1、可以设定行政许可的事项范围。
根据行政许可事项的性质、功能和适用程序，行政许可法（第12条）规定，规定以下六类事项可以设定行政许可：
一是，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。
比如，有关集会游行示威、爆炸物品生产运输经营等直接关系国家安全、公共安全的活动；
银行、保险、证券等基于高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动；
利用财政资金或者由政府担保的外国政府、国际组织贷款的投资项目和涉及产业布局、需要实施宏观调控的投资项目；
药品、食品等直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营等活动。
这类许可事项的特征是：
对从事这类活动法律并不禁止，但必须符合法定条件；
一般没有数量限制；
设定许可的目的主要是防范危险和保障安全；
这类许可与被许可人的自身条件有关，一般不能转让。
二是，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关
系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。
比如，国有土地使用权的出让、无线电频谱的分配等。
一般都有数量限制；
申请人取得许可应当依法支付一定的费用；
这类许可可以依法转让。
三是，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质
的事项。
比如，律师、会计师、医师、建筑施工企业、医院等职业、行业的资质、资格。
从事这类职业往往需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能；
一般要通过考试、考核并根据考试、考核结果由行政机关决定是否给予认可；
一般没有数量限制；
这类许可与申请人的身份密切联系，不能转让。
四是，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重
要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。
比如，电梯安装的检测、消防验收，出入境卫生检疫，防洪工程设施验收等。
需要事先公布技术标准、技术规范，然后通过检验、检测、检疫等方式审定有关设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范；
这类许可与许可事项的自身条件有关，不能转让。
五是，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的
事项。
未经登记就没有从事某种活动的主体资格；
这类许可不能转让。
六是，法律、行政法规规定的其他事项。
也就是说，法律、行政法规可以对上述五类事项以外的其他事项设定行政许可。
2、可以不设定行政许可的事项范围。
行政许可法（第13条）规定，在可以设定许可的事项中通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：
一是，公民、法人或者其他组织能够自主决定的。
只要是作为社会成员的公民、法人或者其他组织能够自主决定的事情，都应该留给他们自己去做主，不仅政府不要去干预，自律组织也不要去干预。
这应当成为现代政治文明的一个标准。
诸如家庭雇请保姆、企业负责人聘用秘书之类的事项，都是完全能够自主处理好的事情，就没有必要由政府去管理。
二是，市场竞争机制能够有效调节的。
在社会主义市场经
济体制下，应当充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡是市场竞争机制能够解决的问题，政府就不要用行政许可的方式去管理。
三是，行业组织或者中介机构能够自律管理的。
自律管理一般成本比较低、效率比较高。
随着社会主义市场经济体制的完善，现行的许多资质资格的许可、产品质量的许可等，将退出行政许可的范围，由行业组织或者中介机构的自律管理来替代。
四是，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
行政管理的方式多种多样。
行政许可作为一种事前监督管理的方式，其主观性强，运作的成本高、风险也大。
因此，即使需要政府管理的事项，也应当优先考虑采取事后监督管理的方式。
（三）行政许可的设定权制度
行政许可的设定权，是指哪一级国家机关有权设定行政许
可、以何种形式设定行政许可、设定行政许可有哪些限制以及设定行政许可需要遵循哪些规则。
它属于立法行为的范畴。
这是行政许可法需要解决的又一个重要问题。
经过反复研究论证，行政许可法对此从四个方面作了规定：
1、行政许可的设定主体，就是有权设定行政许可的国家机关。
行政许可法规定，全国人大及其常委会，国务院，省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府，依照行政许可法规定的权限可以设定行政许可。
其他国家机关，包括国务院部门，一律无权设定行政许可。
2、行政许可的设定形式。
行政许可法规定，法律，行政法规，国务院的决定，地方性法规，省、自治区、直辖市人民政府规章，在行政许可法规定的权限范围内可以设定行政许可；
其他规范性文件，包括国务院部门规章，一律不得设定行政许可。
3、行政许可设定权限。
行政许可法对设定行政许可的权限作了三个方面的规定：
一是，凡行政许可法规定可以设定行政许可的事项，法律都可以设定行政许可。
二是，对可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。
必要时，国务院可以通过发布决定的方式设定行政许可，实施后，除临时性行政许可事项外，应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政
法规。
三是，对于可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；
尚未制定法律、行政法规和地方性法规，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时性的行政许可。
临时性行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。
但是，地方性法规、地方政府规章不得设定应当由国家统一确定的有关公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。
其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
4、设定行政许可应当遵循的规则
一是，设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限；
二是，起草法律草案、法规草案和省级人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；
三是，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价，对于随着形势的发展不再需要实施行政许可的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。
（四）行政许可的实施制度
行政许可的实施，是指国家行政机关和有关组织依法为公民、法人或者其他组织具体办理行政许可的行为。
这是重要的行政执法行为。
1、实施行政许可的主体。
行政许可作为一项重要的行政权力，原则上只能由行政机关实施。
因此，行政许可法规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。
同时，从我国目前的实际情况出发，行政许可法又作了两点补充性规定。
一是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可；
二是行政机关在其职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。
另外，为了方便群众，提高行政效率，根据行政管理体制
改革的精神，行政许可法对行政许可的实施体制还作了三个方面的规定：
一是，相对集中行政许可权。
就是经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。
二是，“一个窗口”对外。
就是行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
三是，统一办理、联合办理或者集中办理。
行政许可依法
由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织关部门联合办理、集中办理。
2、实施行政许可的程序。
行政程序是保证行政权力正确行使的关键。
行政许可法按照公开、效能与便民的原则，对行政许可的申请、受理、审查、决定等程序和时限作了明确规定。
归纳起来，主要是两个方面：
一是，有关方便申请人的程序。
比如，规定申请人可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请，不必事事都亲自到行政机关去申请；
行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政
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