人民陪审员制度存在的问题及完善Word下载.docx

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现行的1982年宪法却未规定人民陪审制度，迄今为止对宪法进行了3次修正，也均未提及人民陪审制度。

在当今以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势下，这种情况不能不说是一种立法上的缺陷。

（二）现行法律对人民陪审员制度的规定表述混乱。

我国现行的涉及人民陪审员制度的四部法律——人民法院组织法和三大诉讼法，对人民陪审员制度的规定表述相当混乱。

主要表现在以下几个方面：

　　第一，关于人民陪审员制度是否作为一项基本的司法制度表述不清。

1979年的法院组织法第九条曾规定“人民法院审判第一审案件实行人民陪审员陪审的制度”，但1983年修正时却删除了这一规定，其对应的关于合议庭的规定“人民法院审判第一审案件，由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”修改为“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，这样在第一审案件中由人民陪审员必须参加合议庭就成了可参加可不参加，从而使人民陪审员制度由“应当”变成了“可以”，进而使该项制度成了“可有可无”。

现行的刑事诉讼法第十三条规定“人民法院审判案件，依照本法实行人民陪审员陪审的制度”，仍然把它作为一项基本制度。

而在其第一百四十七条审判组织中，又把原来（1979年刑事诉讼法）规定的“审判第一审案件由审判员和人民陪审员组成合议庭”修改为“由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭”，与法院组织法的规定保持了一致，使这项制度也成了“可有可无”。

在同一部法律内这两条的表述似乎有前后相互矛盾之嫌。

民事诉讼法和行政诉讼法都没有把人民陪审制度作为一项制度来规定，也都只是在审判组织中作了“可有可无”的规定。

由此看来，现行法律关于人民陪审员制度地位的规定确实有些尴尬。

　　第二，关于在哪一审级的审判中可以采取人民陪审员制度的规定不一致。

在现行的法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法都明确规定审判第一审案件可以实行人民陪审员制度，但在行政诉讼法中却没有规定。

有学者认为，这是法律赋予行政诉讼以更大的灵活性，即行政诉讼的第一审和第二审案件均可实行人民陪审员制度。

笔者不敢苟同，因为法律并未明文规定行政诉讼的第二审可以实行人民陪审员制度，并且如果行政诉讼案件的第二审可以实行人民陪审员制度的话，也是与法院组织法的基本规定不相符，在立法上是相互矛盾的。

笔者认为，这是行政诉讼法在立法上的一项差错。

　　第三，现行各部法律对“人民陪审员”的表述不尽一致。

法院组织法第十条、第三十八、第三十九条和刑事诉讼法第十三条、第一百四十七条都表述为“人民陪审员”，而民事诉讼法第四十条和行政诉讼法第四十六条都表述为“陪审员”。

法律语言应当是高度严密和统一的，出现这样的问题有损法律语言表述的严肃性，不能不说是立法上的瑕疵。

　　第四，现行各部法律对于人民陪审员的权利、义务的规定表述不一。

民事诉讼法规定人民陪审员在执行职务期间与审判员有同等的权利义务，而法院组织法和刑事诉讼法都只规定有同等的权利，没有“义务”二字。

行政诉讼法对此干脆不作任何规定。

这是否意味着在不同的诉讼程序中人民陪审员的权利和义务不相同呢？

当然不是。

从法理上讲，任何时候权利义务都应当是一致的。

这些问题都应当在立法上进一步修正完善。

　　（三）现行“聘请特邀陪审员”的做法没有法律依据。

现行法律中，法院组织法第三十八条规定了人民陪审员的产生：

“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。

”同时赋予了其职权：

“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。

”这说明，人民陪审员是经选举作为人民群众的代表参加审判案件，行使国家审判权力的人。

人民陪审员在执行职务期间，作为合议庭的成员与审判员一样对案件的处理行使同等权力。

审判权是国家的重要权力，根据立法法的有关规定，该项权力的行使只能根据法律的规定。

现行的法院组织法只规定依法选举产生的人民陪审员有权行使审判权，没有规定“聘请特邀陪审员”可以行使审判权，也没有授权人民法院可以自行“聘请特邀陪审员”参加诉讼。

因此，目前一些规范性文件和地方性法规规定的“聘请特邀陪审员制度”，虽然在实际审判工作中起到了较好的社会效果，但这种做法却没有法律上的依据，亟待从立法上予以完善。

　　（四）人民陪审员制度没有专项立法。

现行的人民法院组织法关于人民陪审员的规定过于笼统，对于人民陪审员的资格条件和陪审员产生的程序等没有具体规定，陪审员的素质难以保证，有的人民陪审员在庭审中难以真正发挥作用。

推行审判方式改革后，这种情形更为明显。

由于没有法律依据，各地对于人民陪审员履行职责的经济补助标准各不相同，很多情况下，补助很少甚至没有补助。

基于上述原因，人民陪审员制度在很多地方已名存实亡，流于形式，甚至根本就不搞陪审。

因此，亟须出台《人民陪审员法》，就人民陪审员的资格条件、选举程序、任职资格、职责范围、权利义务、管理与培训、经济保障等具体问题作出具体规定，以便于在司法实践中操作。

我国现行人民陪审员制度的缺陷与不足：

　1、有关陪审员制度的规定太过原则，缺乏实践操作性。

在我国的《人民法院组织法》和三大诉讼中，均只原则性的规定了人民法院审理一审案件由审判员组成合议庭或由审判员与陪审员组成合议庭，这就给予了法院充分的自主选择权，导致法院在审判实践中不愿请陪审员参加诉讼或只请陪审员参加一些事实清楚、争议不大、社会效果较小的案件，这就必然引起陪审员制度无法充分发挥其作用，使得陪审员制度落于形式化；

　2、陪审员的素质偏低。

在人民法院组织法及三大诉讼法中，对人民陪审员的素质要求并未作出具体而又明确的规定，只是非常笼统地规定了人民陪审员有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，这就使得人民法院在任用人民陪审员时，没有明确的标准及严格的条件限制，再加上本来人民法院对陪审员制度的不注重，直接导致了任用人民陪审员的随意性和平民化，直接导致了人民陪审员的素质偏低，无法正确适用法律行使好审判权；

3、陪审员职权不明确,不能与法官形成制约关系.按照我国有关法律的规定,人民陪审员在法院执行职务期间,与法官享有同等的权利。

然而,陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权和责任,法律没有做出明确的回答。

这就使陪审员的具体运作没有具体的法律依据,也使其地位没有了保障。

在实际中,法官往往在庭审时安排陪审员宣读一些程序性文字材料,如有关案件当事人权利的规定等,就算陪审员参与审判活动了,在作出判决时,虽然陪审员有着与职业法官平等的表决权,但是普通公民往往信服于职业法官的专业知识,从而自然地产生一种权威屈从心理,在表决时总是遵从职业法官的意志。

这样,陪审的作用无从发挥,产生了陪而不审的现象,陪审员在法庭没有了独立的表决权,就是失去了其应有的作用,也就不能与法官形成制约关系。

这也是近年审判中陪审制度弱化的原因之一。

4、陪审案件的范围不明确,导致司法实践中的混乱现象。

在我国哪些案件陪审员参与审理,法律没有明确,完全由法官来自行决定,导致法官的随意性过大.实践中,有的法官有“怕麻烦、怕监督、怕干扰”的考虑,所以根本不让陪审员参加,而由清一色的审判员组成合议庭来进行审理；

有的即使请了陪审员，对其意见也是采取“听而不理”的态度，甚至不允许陪审员参加合议，进行表决。

正是由于这种对陪审制度的不正确看法，在实际中，真正吸收陪审员审理的案件非常少，从而导致陪审制度流于形式，成为摆设，最终名存实亡。

这主要是陪审案件的范围不明确和法官决定的任意性所导致；

这也影响了陪审员的工作积极性。

　5、陪审员任期制不利于体现陪审制度的公正与民主。

在我国的法律中，陪审员一般都采用任期制，而非“一案一选”制。

而实践中有的陪审员甚至连续担任陪审员成了所谓的“陪审专业户”。

陪审员这样的任期制不利于调动和保持其参加陪审的积极性，也有悖于设立陪审制度的初衷，不利于发挥陪审员在审判中应起的作用，也失去了人民陪审的意义，实际上成了“凑数”。

　　6、陪审员的选任方式不当。

按照我国法律的规定，人民陪审员应该由基层人民代表大会在广泛征求群众意见的基础上选举产生。

但是在目前的实践中，陪审员的选举很不受重视。

在基层人民代表大会的选举活动中根本“排不上队”，因此造成了各地人民陪审员选任现状的混乱。

例如，有的地方由法院直接邀请人民陪审员，有的地方让有关单位和团体推荐人民陪审员，等等。

在实践中，当某个案件的审判需要陪审员的时候，负责该案审判的法官在本案陪审员“候选名单”中挑选。

法官乐于挑选那些与自己关系比较好或比较熟悉的陪审员的作法屡见不鲜。

这种人民陪审员的选举方式干预过多，与法院的牵连过多,导致选举出的人民陪审员不能真正对法官监督，对法官的制约作用也减弱了.

完善我国人民陪审员制度的几条措施：

　　1、要从立法上完善人民陪审员的选任制度，把好进人关，提高人民陪审员的门槛，以保证人民陪审员的素质；

　　2、要采取各种方式对陪审员进行业务培训，定期更新人民陪审员的知识层面，提高他们的法律知识水平，并对陪审员进行必要的考核，持证上岗，保障陪审员在陪审过程中真实发挥作用；

　　3、加强陪审员制度的权责意识，注重对陪审员的政治思想教育，陪审员既然是经授权行使与审判人员等同的审判权利，其在行使权利的过程中就应视为一名法院的工作人员。

因此，适用法官的所有权利、义务、责任和监督体制，也都应适用在人民陪审员的身上。

　　4、明确适用人民陪审员制度的案件范围。

通过诉讼法的修改程序或在陪审员办法中明确陪审制度适用的具体案件范围，防止当前的随意化现象。

　　5、明确规定人民陪审员的权力范围。

人民陪审员到人民法院执行职务期间，履行下列职责：

审阅所陪审案件的材料；

参加案件调查；

参加合议庭开庭审理案件或案件的调解；

参加案件评议。

人民陪审员遇有下列情形，有权向院长或审判委员会提出意见和建议：

审判活动违反法定程序的；

认为案件的事实认定或处理确有错误或者显失公正而在合议庭未能解决的；

审判人员未能依法履行职责的；

审判人员有其他违法违纪行为的。

　　6、从待遇上解决陪审员的工资、奖金和福利等问题，解除陪审员的后顾之忧，激发陪审员的工作积极性，从而改变陪审员是廉价劳动力的现状，这也是对陪审员的劳动的肯定和尊重。

　人民陪审员制度中需要解决的几个问题

　　《关于完善人民陪审员制度的决定》已于2005年5月1日起施行。

这是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，既是依法治国建设社会主义法治国家的必然要求，也是司法体制改革的一个新起点。

出台后，全国法院反响强烈。

笔者认为人民陪审员制度当前需要着重解决的几个问题：

　　一、人大代表不宜担任同级人民陪审员

　　人大代表由于其代表的广泛性以及社会活动知名度等原因，是许多人民法院选任人民陪审员的首要人选。

对此，全国人大的决定并未限定。

但我们认为目前人大代表担任同级法院人民陪审员的普遍作法值得商榷。

　　首先，根据法律，人民陪审员在人民法院决定开庭审判案件和被确定为合议庭组成人员后，便开始参与人民法院的审判活动，可以审阅案卷、询问当事人、询问证人、调查认定事实、适用法律、参加法庭审理活动。

因此，可以认为，人民陪审员在履行审判职责时，就是法官，行使国家的司法审判权。

而根据我国人民代表大会制度，人大代表作为各级权力机关的主体，不仅享有立法权，而且可以行使对包括司法审判在内的“一府两院”工作进行监督的权力。

如果大量的人大代表担任人民陪审员，那么就人大代表个人来说，其将立法权、监督权和司法权集于一身，这显然是与我国的政体相违背。

　　其次，人大代表担任陪审员，其在案件审理中就是一名名副其实的法官，然而他又可以对法官的司法行为进行监督，这在一定程度上就会出现类似于“既是裁判员又是运动员”的情况，这样的监督工作缺乏正当性。

从另一个角度考虑，实行陪审员和审判员组成合议庭审理案件，陪审员必定和审判员在客观上具有“捆绑利益”，人大代表担任陪审员，很可能就会在监督者与审判者之间迷失自己的角色，对自己的身份认知发生错位，从而导致懈于履行监督职责。

　　第三，由于担任陪审员，人大代表也很可能和法院的关系密切起来，这就有可能在述职评议、个案监督等工作中出现先入为主的倾向，难以确保对司法审判工作作出客观的评价。

《决定》规定人民陪审员的产生应当比照法官的产生程序，由同级人大常委会任命。

按照“谁任命，谁监督”的原则，人大常委会应当对其任命的人民陪审员进行监督。

而人大常委会又是同级人大代表选举产生的，理应接受人大代表的监督。

显然，这就陷入了循环怪圈，在理论上也是说不通的。

建议最高人民法院在实施细则中将此问题予以明确。

　　二、人民陪审员的年龄上限是否应规定

　　对于人民陪审员的任职年龄上限决定未作规定，实践中有许多法院一般是以当地公务员任职上限年龄为参照，即限定在23岁以上，60岁以下，笔者认为这是不适宜的。

　　一是全国人大常委会的决定对此未予规定，根据法无明文规定不得限定公民权利的原则，法院将选任资格进行限定是不合法的。

　　二是对许多退职人员来讲，由于热心公益事业或有一定的法律职业经历，担任人民陪审员更为得心应手，也是老有所为的体现。

　　因此，认为担任人民陪审员应设立年龄上限的做法不妥，只要身体健康足以胜任工作就行，而不能搞人为限制。

　　三、人民陪审员的任期能否连任

《决定》第九条只规定了人民陪审员的任期为五年。

没有规定能否连任。

因此从法律上讲，只要符合人民陪审员任职条件，经法院院长提名，同级人民大常委会任命的，就在当选之列，就可连选连任。

　　我们认为，人民陪审员与法官的最大区别就是非职业化。

理论认为人民陪审制度有以下优势：

1、职业法官由于长期闭门审理案件有可能变得过于追求学术理论方面的探究和适用，而陪审员比职业法官更接近大众生活，更具有基层工作和生活的经验，因此，他们参审会更贴近实践，在理论上更完美，给审判工作注入新的生机和活力。

2、陪审员不依赖司法当局的恩惠而求生，也没有必要为职务升迁而屈从于政治干预。

他们往往比职业法官少一些偏私和顾忌，会更公平地判案。

3、最重要的一点，现代社会法律及其运作体系，已越来越专业化、技术化、职业化，成为律师、检察官和法官把持的过程。

允许各行各业的民众参加到审判中，保持民众的声音，既可以监督法官，也可防止政府滥用权力，以此保持法治和民主的相互联系。

　　陪审员虽然与法官共同审理案件，但与法官却不是同一战壕的“战友”，陪审员肩负着监督法官廉洁公正司法的重要使命，是对审判更为直接和有效的监督方式。

陪审员连选连任显然与上述人民陪审员制度的设立初衷相违背。

　　陪审员连任制不利于体现陪审制度的公正与民主。

在我国的法律中，陪审员都采用任期制，而非似国外的“一案一选”制。

有的陪审员连续担任陪审员成了所谓的“陪审专业户”。

这样不但不利于调动和保持其参加陪审的积极性，也有悖于设立陪审制度的初衷，不利于发挥陪审员在审判中应起的作用，也失去了人民陪审的意义，实际上成了“凑数”。

一方面，陪审员连任制的直接结果就是脱离人民群众，陪审员与人民群众的距离和隔阂由此产生；

另一个结果则是陪审员的专职化必然导致专业化，这使他们迅速向法律职业者演变，而日益摆脱“民间化”和“非职业化”的特征。

这无论从形式上还是实质上都把陪审员与法院和法官利益“捆绑”在一起，导致陪审员对法院产生归属感和认同感。

同时，陪审员也无法起到对社会和周围人的法制宣传和教育作用。

总之，连任只能造就一批“准法官”，而无法发挥人民陪审员制度的应有功能。

其实，陪审员的连任制除了违背人民陪审员制度的设立初衷外，还会产生其他一些负面效果。

由于陪审员在特定时间内的固定性和总体上的临时性（将来的无保障性），再加上对陪审员监督措施的欠缺和制度的缺位，给陪审员腐败提供了可能。

相比法官而言，这些陪审员的腐败风险更大，收买成本可能会更低。

陪审员连任并不能起到“监督司法公正、教育民众”的作用，相反，却更容易失去人民群众的信任，失去人民陪审员制度的民主内涵。

　　因此，建议最高法院在实施细则中明确不可以连任；

或借鉴宪法的规定，任期不超过两届。

　　四、人民陪审员的广泛性和代表性问题

　　我们认为，在注意代表面的同时，更应注意在政治层面上，应考虑民主党派、无党派人士等。

在社会界别上，应考虑工会、共青团、妇联、教师等。

作为多个民族同时聚居地区，少数民族也应有一定的比例。

专业人员应占相当的比例。

如金融、计算机、知识产权、医疗、建筑、外经外贸等等。

也要考虑到名额在地域方面的平衡。

我们认为应提倡一人多代表性，如既是妇女，又是知识分子，还有专业上的一技之长，确保在人数相对较少的情况下有较多的代表面。

但不应从所谓社会精英中选择固定的人长期去“陪审”，更要限制特定的官员阶层乃至特定职业的人参加陪审。

这样才能使陪审员不致成为“法官外的法官”。

　　人民陪审员的法律素质低一直是陪审制度的诟病所在。

因为审判是作为社会精英的法官依据法律作出公正裁判的行为。

法官所从事的职业不同于一般的国家公务性管理，不同于一般的公务人员，正所谓“公堂一言断胜负，朱笔一落命攸关”。

法院的地位及法官的责任决定了法官必须要有娴熟的法学理论知识、丰富渊博的社会综合知识、敏捷的思维反应能力和言词表达能力。

许多法院普遍认为陪审员缺乏法律知识，文化程度也很低，因而在参加合议庭审理和评议案件的活动中，很少发表意见，有的只起到“陪坐”或者“陪衬”的作用，建议多选任学者型陪审员。

　　文化素质高、有专业特长，反映了法院对于社会精英的要求，但从我国当前受教育程度看，高学历、专业强的人才毕竟是少数，如果对人民陪审员的资格、条件要求过高，就不可能实现“具有广泛的社会代表性”的目标。

　　其实，那种试图通过选任各领域专家充任陪审员，以更好地解决某些纠纷的做法也是值得商榷的。

专家也有其行业利益，例如请医学专家担任医疗纠纷案件的陪审员，他能否保持公正的立场就大可怀疑。

这里恐怕也有物伤其类的问题。

而且即使是专家可以保持中立，当事人是否相信其中立性又是一个问题。

这是选任中的一个难题。

　　五、人民陪审员的名额确定

　　《决定》第七条规定：

“人民陪审员的名额，由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人民代表大会常务委员会确定。

”

　　我们认为名额的确定应从以下几点考虑：

一是数量不易过多过滥，防止本末倒置。

二是数量太少，使其作用难以发挥。

　　最高法院的草案中曾提出，人民陪审员选任后参与合议庭审理案件，以每年每人十件为宜。

可惜，人大决定中没有采纳此意见。

　　我们认为一人陪审过多，就会使其成为“编外职业法官”，易于与职业法官的关系过于密切，对于公正审判可能也无益处。

过少，则不利于陪审员自身法律素质的提高，也不利于自身作用的充分发挥。

具体陪审案件多少，还应结合实践确定。

　　六、人民陪审员的培训

　　《决定》第十五条规定：

“基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的素质。

”这一设定有其合理性。

　　但培训不能试图将陪审员培训成法律专家，这在实践中既不可能也不经济，且完全损害了陪审员的自然的判断能力，并最终损及制度设立的初衷。

对于人民陪审员的职责定位，主要有三种意见：

一是将人民陪审员在审判活动中的地位、作用定位于参与审判案件，行使与法官同等的职权；

二是人民陪审员不是法律专业人员，不可能与法官发挥同等作用，应当将人民陪审员的地位、作用定位于对法官审判案件进行监督；

三是人民陪审员参与审判案件，既行使与法官同等的权力，又对审判活动发挥监督作用。

《决定》认为，实行人民陪审员制度的主要目的是通过人民陪审员参与审判活动，实现司法民主，确保司法公正。

对于人民陪审员在审判活动中的地位、作用，仍应定位于参与审判案件，行使审判权。

人民陪审员参与审判，主要是从不同的角度分析案件，使法官听取来自业外人士的意见，丰富思维判断。

同时人民陪审员在参与审判活动的过程中，客观上会对法官形成一种监督和约束。

这种监督作用是人民陪审员制度所固有的。

关于陪审员的定位，沈德咏就全国人民代表大会常务委员会《关于完善人民陪审员制度的决定》答记者问中指出，实行陪审是当今世界大多国家的通常做法，其主要目的在于体现司法民主。

以英美为代表的普通法系国家实行陪审团制，以德法为代表的大陆法系国家实行参审制度。

我国的陪审就是人民陪审员制度。

　　基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的素质，但这种短期培训却是无法让人民陪审员掌握必要的法律知识，奠定良好的法律功底，并形成合理的法律意识，积累审判实践经验的。

在现代法律制度日趋复杂严密、法律更新频繁、法律体系也越来越庞大的情况下，非专业人士是很难掌握其运用技术的。

如果要让陪审员走专业化道路，那还不如将审判责任完全托付给专业素质要高得多的职业法官们。

　　培训应以培养陪审员的基本法律意识为目标，以明确陪审员职责为重点，增强陪审员审判案件的使命感、责任感。

培训的内容应包括证据的采信规则、陪审员的职责和权力、廉政制度规定等基本法律规定。

审理案件中遇到的具体的法律、事实问题，应由法官通过指引予以解决。

要以制度的形式对陪审员的职责予以明确，防止出现陪而不审的局面。

　　七、陪审案件的范围不明确,法官自由权过大

　　《决定》对必须实行陪审的案件未作规定，导致司法实践中的混乱现象。

在我国哪些案件陪审员参与审理，法律没有明确，完全由法官来自行决定,导致法官的随意性过大。

　　实践中,有的法官出于“怕麻烦、怕监督、怕干扰”的考虑，所以根本不愿意陪审员参加，而由清一色的审判人员组成合议庭来进行审理。

在司法实际中，真正吸收陪审员审理的案件非常少，从而导致陪审制度流