第五讲 财政管理体制.docx
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第五讲财政管理体制
第五讲财政管理体制
一、财政管理体制概述
（一）财政管理体制的含义
财政管理体制是处理各级政府间财政关系的制度依据。
是在中央与地方政府之间以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财力财权的一项根本制度。
国家的各项职能是由各级政府共同承担的，为了保证各级政府履行其相应的职能，就需要在各级政府间明确划分各自的财政收支范围、财政资金的分配权和财政管理权限，以规范各级政府间的财政分配和管理关系。
财政管理体制是经济管理体制的重要组成部分，因而必须适应经济管理体制的要求，为经济基础和生产力的发展服务。
广义的财政管理体制包括处理各级政府间以及政府同企业、事业单位之间关系的预算、税收、财务等各方面的体制，其中最核心的体制是预算管理体制，因此，狭义的财政体制是指预算管理体制。
随着社会主义市场经济体制的日趋完善与公共财政体系的逐步确立，与公共财政相适应的财政管理体制也将以预算管理体制为其主要内容。
财政管理体制分为集权型、分权型、集权分权结合型体制类型。
我国现行财政管理体制与我国当前的政治经济体制相适应，属于集权分权结合型体制。
（二）建立财政管理体制的原则
1、统一政策与分级财政相结合。
财政管理方针政策、全面性法律法规、重大的改革措施由中央统一制定并颁布实施。
在统一的政策法规下，各级政府在财政管理方面具有独立的职责权限、收支范围和财政预算。
坚持统分结合原则，有利于中央的宏观调控和调动地方政府的积极性。
2、规范性与灵活性相兼顾。
财政管理体制的确定，既要有利于维护财政管理体制的统一性，又要考虑地方在经济、地理、资源等方面的特殊情况，把规范统一的管理建立在因地制宜的基础之上。
3、财权和事权相对称。
事权是一级政府在社会经济发展中所承担的责任及相应的管理权限；财权是一级政府为履行其职能而拥有的财力及可支配的管理权限。
事权是财政管理体制划分的重要前提，只有财权与事权相匹配，才能确保各级政府履行责任的财力需要。
（三）财政管理体制的内容
1、政府间职权的划分。
政府间职权的划分就是指事权的划分，而事权划分的主要依据就是公共需要的受益范围。
根据公共需要的收益范围，全国性的公共需要由中央政府负责，区域性的公共需要要由地方政府负责。
具体如下：
中央政府的职权范围：
（1）制定全国性财政经济发展战略和有关方针、政策，对社会经济发展实施宏观调控；
（2）提供全国性公共需要，如国防、外交、国家级行政管理、涉及全国的资源开发与保护等；（3）与国家整体利益密切相关的部分公共事务，如教育、环境保护、科学研究、卫生与保健、社会保障等；（4）具有全国性的能源、交通、原材料等基础设施方面的投资与建设。
地方政府的职权范围：
（1）提供区域性社会公共服务，包括维护地方的社会治安和秩序，提供某些基本的、社会共同性的日常生活服务；
（2）管理和发展本地区的文化教育、卫生保健、社会保险等事业；（3）管理地方财力、组织地方性城市交通、道路、桥梁等基础设施建设和公用设施建设等。
2、预算管理权限。
在不同的政治体制和财政管理体制下，国家对预算管理权限的划分也是不同的。
目前我国《预算法》对预算管理权限的主要规定如下：
（1）立法机关的预算管理权限。
全国人民代表大会审查批准中央和地方预算及预算执行情况报告；改变或撤销本级人大常委会与本级政府关于预、决算不适当的决议、决定和命令。
县级以上各级人民代表大会的预算管理职权类比。
各级人大常委会监督本级预算、总预算或下级地方预算的执行（全国人大常委会监督地方预算执行）；审查批准本级预算调整方案；撤销本级政府和下级人大常委会关于预算的不适当决定、命令和决议。
（2）各级政府的预算管理职权。
编制本级预算、决算草案并向人民代表大会报告；组织本级预算和下级预算执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算调整方案等。
3、政府间的财政收支划分。
主要包括以下内容：
（1）财政收支在政府间划分的原则。
一般遵循收入向中央政府集中、支出以地方政府为主的划分格局。
这样划分财力，一方面有利于保证中央政府的权威性和宏观调控的财力需要；另一方面根据事权划分情况，大部分公共事务由地方政府履行，能够切合实际、便捷高效。
（2）政府间支出的划分。
凡与社会经济发展有重大关系的项目和中央所属部门、事业、企业支出，均由中央安排；地方政府的财政支出主要用于区域性的项目及地方性部门、事业、企业支出。
（3）政府间收入的划分。
按我国现行分级财政体制，将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税。
4、转移支付制度。
转移支付制度是指中央政府为均衡各地方政府的财力状况，协调地区间的经济发展，对全国经济实施宏观调控，将所掌握财力采取无偿补助的方式转移给地方政府的一种财力调节制度。
转移支付通常包括以下几种方式：
（1）体制转移支付，即一般的税收返还。
是指由于实行分税制财政体制，上划了原属于地方的部分收入，对其所造成的地方资金缺口给予的补偿性补助。
（2）专项转移支付。
是指中央政府为有效贯彻国家的有关政策，引导各地经济社会发展而给予的具有专门用途的补助，要求专款专用。
（3）特殊目的转移支付。
如特大自然灾害、重大事故补助等。
二、财政管理体制的演变
我国财政管理体制是随着政治经济体制的变革，并在不断总结经验的基础上逐步建立和发展起来的，大体经过以下几个阶段。
（一）建国初期实行高度集中体制。
一切收入上缴中央，地方一切支出均由中央拨款，年终结余全部上交。
这对短期内抑制通货膨胀、稳定市场物价、平衡财政收支、促进国民经济恢复和财政状况好转，起到了积极作用。
（二）“一五”时期实行“分类分成，分成比例一年一定”体制。
收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类，地方财政的收支范围、收入项目和分成比例逐年核定。
这种“划分收支，分级管理”的体制扩大了地方财权和财力，对保证“一五”计划的顺利完成起到了重要作用。
（三）“大跃进”时期，在“分类分成”办法基础上，实行“以收定支，五年不变”体制。
这种体制虽然扩大了地方财政管理权限，调动了地方组织收入、节约支出的积极性，但由于受“左”的思想影响，浮夸严重造成财政收支不平衡，加之财力分散，不能保证国家建设，只实行一年便停止实行。
（四）1959—1970年间，总体实行“总额分成”体制。
由于1959年起国家将企事业单位大量下放，为了扩大地方财权，调动地方组织收入的积极性，实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一定”体制。
（五）1970—1980年间，财政管理体制大体分为三个阶段：
1971—1973年，实行“定收定支，收支包干，保证上交（或差额补助），结余留用，一年一定”的办法，由于超收全留地方、短收由中央补助，因此中央预算平衡困难；1974年实行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”办法；1976年恢复实行“收支挂钩，总额分成，一年一定”体制。
（六）1980年实行“分灶吃饭”体制。
除京、津、沪三市仍实行“总额分成，一年一定”体制外，绝大部分地区实行“划分收支，分级包干，一定五年”的“分灶吃饭”体制。
（七）1985年至1993年，实行多种形式的财政包干体制。
1985年，随着城市经济体制改革的深入，在国营企业第二步利改税后，全国统一实行“划分税种，核定收支，分级包干”体制。
1988年后，在1985年体制的基础上，对收入上解比重较大的17个省、直辖市，实行了“收入递增包干”、“总额分成加增长分成”等几种不同形式的包干办法。
三、我国现行分税制财政管理体制
分税制财政体制是根据市场经济和公共财政理论，通过划分税种方式确定各级政府的财权财力范围和管理权责，以规范、合理地处理中央与地方以及地方各级政府之间财政分配关系的财政预算管理体制。
从1994年1月1日起，我国开始对各省、市、自治区和计划单列市实行此体制。
分税制体制较好地适应了社会主义市场经济的客观要求，有利于理顺中央与地方的财政关系，其主要内容如下。
1、中央与地方的事权和支出划分。
中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。
地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。
2、中央与地方收入的划分。
按税种划分中央与地方的收入。
将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税种，增加地方税收入。
具体划分如下：
（1）中央税包括关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴利润等。
外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20%列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。
（2）地方税包括营业税（不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不包括上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上缴利润、土地使用税、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船税，印花税，屠宰税，耕地占用税，契税，遗产和赠与税，土地增值税，烟叶税，国有土地有偿使用收入等。
（3）中央与地方共享税包括增值税，所得税，个人所得税，资源税，证劵交易印花税。
增值税中央分享75%，地方分享25%。
所得税中央分享60%，地方分享40%。
资源税按不同的资源品种划分，大部分资源作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。
证劵交易印花税中央、地方各分享50%，之后中央的份额逐步提高，2000年调整为中央占91%，并分三年把分享比例调整为中央占97%。
3、分设中央和地方两套税务机构。
实行分税制财政体制后，与分税办法相配套，建立中央和地方两套税务机构，分别征税，国家税务局负责征收中央固定收入和共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。
4、建立政府间转移支付制度。
1994年实行的分税制改革，在重新划分中央财政与地方财政收入的基础上，还对政府间财政转移支付结构进行了相应的调整，除保留了原体制中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况，着重建立了中央对地方的税收返还和转移支付制度，其目的是为了增强中央的宏观调控、保证地方的既得利益、实现新体制的平稳过渡。
（1）税收返还。
税收返还以1993年上划中央的收入净额为基数，并在1993年的基数上逐步递增，递增率按各地增值税和消费税增长率的1︰0.3系数确定，即上述两税每增长1%,中央对地方的税收返还增长0.3%。
1994年上划中央收入达不到1993年基数的，相应扣减税收返还基数。
（2）一般性转移支付。
为扭转地区间（主要是东部与中西部之间）财力差距扩大的趋势，逐步实现地方政府基本公共服务均等化，推动全面建设小康社会目标的实现，从2003年起，中央对地方实行一般性转移支付办法，主要用于平衡地方预算，满足地方政府履行职能的需要。
一般性转移支付资金的分配遵循以下原则：
一是力求公平、公正，采用规范的公式化方式进行分配。
二是循序渐进。
中央财政逐年加大一般性转移支付资金规模，逐步实现转移支付目标。
三是适当照顾“老少边”地区，对革命老区、少数民族地区和边境地区给予照顾。
一般性转移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定。
用公式表示为：
某地区一般性转移支付额=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数
其中，各地区标准财政收入由地方本级标准财政收入、中央对该地区税收返还和财力转移支付构成。
地方本级标准财政收入主要根据各税种的税基和税率计算确定。
中央对地方税收返还和财力转移支付（扣除各地区对中央的上解）按财政部核定数确定。
各地区标准财政支出由该地区行政公检法支出、教育部门支出、农林水等其他部门支出等经常性支出构成，根据标准财政供养人数和全国统一支出水平等因素，按人员经费、共用经费和其他经常性支出项目分别计算确定。
转移支付系数参照当年一般性转移支付总额、各地区标准支出大于标准收入的收支差额以及各地区财政困难程度确定。
对少数民族地区、革命老区、边境地区，适当提高转移支付系数。
（3）专项转移支付和特殊转移支付。
转移支付中的专项补助，主要是用于大型建设项目、农业开发配套及价格补贴等方面的补助支出，特殊补助主要是对特大自然灾害和其他意外重大事件等的转移支付。
专项和特殊转移支付主要体现中央的宏观调控政策和应急事项的应对。
四、财政税收与经济的关系
1994年财政体制和税制改革以来，我国税收收入稳定快速增长，国家财政实力显著增强。
从1994年—2007年GDP和税收增长情况表（见附表），可见近年来我国税收与GDP的增长情况。
附表1994年以来GDP与税收总收入的增长情况表
GDP
税收收入
绝对额（亿元）
增长率（可比价）
增长率（现价）
绝对额（亿元）
增长率（现价）
1994年
46759.4
12.6
35
5126.88
20.5
1995年
58478.1
10.5
25
6038.04
17.8
1996年
67884.6
9.6
16.1
6909.82
14.4
1997年
74462.6
8.8
9.7
8234.04
19.2
1998年
84402
7.8
13.3
9262.8
12.5
1999年
89677
7.6
6.2
10682.58
15.3
2000年
99215
8.4
10.6
12581.51
17.8
2001年
109655
8.3
10.5
15301.38
21.6
2002年
120333
9.1
9.7
17636.45
15.3
2003年
135823
10
12.9
20017.31
13.5
2004年
159878
10.1
17.7
24165.68
20.7
2005年
183217
10.4
14.6
28778.54
19.1
2006年
211924
11.6
15.7
34804.35
20.9
2007年
257306
13
21.4
45621.97
31.1
GDP是财政收入分配的基础和对象，财政税收收入是国家参与社会收入分配的结果，以GDP为数量标志的经济增长从根本上决定了财政收入的规模和结构，为财政收入提供了牢固的分配基础。
但是，经济增长对财政税收的决定作用是从总体角度而言的。
财政作为一种国家分配，就必然存在分配制度确定和分配具体方式的应用问题。
正是由于不同的分配制度、不同的负担政策、不同的财政体制，使得特定经济情况下财政税收与经济增长建设速度之间不存在直接的对应关系。
（一）税收收入与GDP的关系
税收制度、税收收入和GDP之间的关系如下：
1、在既定的社会收入分配中，税收收入与GDP之间的比例关系由税收制度所决定。
税收制度包括国家的税收制度、税收征管制度及其执行情况。
2、GDP增长与税收收入增长之间存在着一定的内在关系。
在一定的社会收入条件下，税收收入与GDP的数量关系是在税收制度下形成的。
当税收制度发生变动时，国家就会根据变动情况对税收收入与GDP的比例关系进行相应的调整。
3、税收制度的选择和变动体现了国家意志。
税收收入的实现是在一定的客观条件下通过主观因素实现的，是一种客观见之于主观的分配结果。
（二）税制结构直接影响税收收入的增长
虽然经济增长是税收增长的基础，但税制结构的状况对税收收入却具有直接影响。
具体来讲，以销售额或销售量为税基的税种与GDP一般呈明显的正相关关系，如增值税、营业税、消费税等。
当经济处于上升期时，GDP增长较快，这些税种的税基一般较快增长；当经济处于下行期时，GDP增速减缓，这些税种的税基的增速一般也会减缓。
以利润额为税基的税种，与GDP有一定的相关关系，但相关度比较小，如企业所得税，其税基是企业的利润，与经济发展的质量密切相关，但其增速与GDP增速的关联度很小。
其它税种，如财产税、行为税等，与财产的存量和行为发生的数量等密切相关，与GDP没有直接的数量对比关系。
当反映主要税种税基的经济指标（如工业增加值、社会消费品零售总额）的增长速度高于GDP增长速度时，税收的增长速度就会高于GDP的增长速度，反之，税收的增长速度就会低于GDP的增长速度。
一般而言，在经济恢复增长或快速增长时期，反映税基的经济指标会快于GDP的增长，相应地，税收的增长速度也会高于GDP的增长速度，如：
1999年—2007年，国家为应对亚洲金融危机而采取的调控措施逐步发挥作用，经济出现恢复性增长且增速逐年加快，这一时期，主要税种税基的增长速度高于GDP的增长速度，从而税收增长速度也高于当期的GDP增长速度。
当经济增长放缓时，反映税基的经济指标的增长速度会低于GDP的增长速度，从而使税收收入的增长速度低于GDP的增长速度。
如1994年—1996年，国家为防止经济过热而采取的宏观调控措施的效果逐步显现，经济增速逐步回落，这一时期，主要税种税基的增长速度低于GDP的增长速度，从而税收的增长速度也低于当期的GDP增长速度（详见附表）。
从2008年下半年开始，国民经济出现减速运行态势，相应的，税收增长速度也开始大幅度回落。
（三）税收政策对税收收入产生直接影响
税收政策的调整、税种的开征停征等，直接导致税率和税基的变化，进而对税收收入产生直接影响。
同时，由于国民收入分配格局的调整会影响企业和居民的收入水平，从而对所得税收入产生影响。
（四）财政体制对税收收入的影响
从根本上讲，我国现行的财政体制是一种在财政承包制度基础上的财政分税制体制。
国家税收制度的变动必然会带来中央和地方财政分配格局上的利益调整，当国家税收制度发生变化并影响原有的利益分配格局时，各地为争取财政基数和保财政基数，必然会采取扩大或减少税收收入的调整对策，进而影响所在年份的税收收入的正常增减。
我国改革开放以来税收收入的增长变化情况也基本体现了这一点，凡是税收收入弹性曲线出现较大波动的年份，往往是我国财政体制发生重大变革或调整的时期。
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