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　　三、改革现行行政审批制度的思路和策略

（一）改革行政审批试制的指导思想、目标和原则

（二）改革行政审批制度的基本对策

　　内容提要

　　在世界经济一体化趋势不断加快的今天，在中国已成功加入世界贸易组织的21世纪，如何改革和完善行政审批，以适应新时代经济发展的要求，已成为各级行政机关所面临的一项艰巨任务。

我国的行政审批制度要由适应原高度集权的计划经济体制转变到社会主义市场经济的基础上来，无论在制度的内容或运行方式方面都需要进行系统的改革。

　　当今世界许多国家为适应市场经济发展的要求，率先对行政审批制度进行了多次改革，并通过改革，提高了公共管理及服务的质量和效率。

我国的审批制度改革，不能简单地理解为审批事项的增减，或认为行政审批了，就不是改革了，行政审批少了，就是改革了。

改革行政审批制度，绝不等于取消审批制度，审批的制度仍然是政府的实施行政管理的一种手段。

应该说，改革行政审批制度的关键在于弄清哪些该审批，哪些不该审批，实质上是要突破传统行政管理体制的束缚，使行政审批制度更好地适应社会主义市场经济发展的要求。

　　正是从上述这一改革主要指导思想出发，全文共从三个方面分析和阐述：

第一部分，论述了改革我国行政审批制度的重大意义。

第二部分，对我国现行行政审批制度存在的突出问题进行了剖析。

第三部分，针对我国现行行政审批制度存在的问题提出了改革的举措。

　　论文注意广泛吸收学术界研究的最新成果，同时在已经研究的基础上，努力做到有所创新，并提出了一些有新意的观点。

诸如论文对我国行政审批制度缺陷分析，有一定的深度，从六个方面所作的概括有一定新意，特别是对行政审批制度的体制基础所作的分析有自己的见地。

文章提出“从根本上转变行政审批制度的体制基础”的观点，在同类文章中更是不多见的。

引言

　　行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段。

在我国，由于传统的高度集中的计划经济体制的巨大影响，行政审批已被日益广泛地运用于许多行政管理领域，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用，成为一种国家管理行政事务的不可缺少的重要制度。

根据统计，我国现有150多个法律、行政法规和规章对行政审批作出了规定，这些规定涉及国防、外交、公安、经济、城市管理等20多个领域、50多个行业。

但是，随着我国社会主义市场经济的建立和完善、正式成为WTO的成员的今天，而行政审批制度又缺乏有效的法律规范，在行政审批中长期存在的问题就越来越突出，有些已成为生产力发展的体制性障碍。

因此迫切需要对行政审批制度进行改革，来自国内外改革的呼声也愈来愈强烈。

两年前中国行政管理学会还在苏州召开了专门的“行政审批制度改革”研讨会，来自十多个中央部门和三十多个省、市、自治区政府部门的领导同志，以及行政管理研究机构和大专院校的专家学者共70余人参加了会议。

近几年来，我国各地也都陆续展开了行政审批制度改革，相继出台了不少具体的改革措施和办法。

党中央和国务院对这一改革十分重视，2001年9月国务院成立了行政审批改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，于2002年10月和2003年2月分两批、共取消了1195项行政审批事项，对82项行政审批事项改变了管理方式，取得了显著成效；

2004年7月1日以中华人民共和国主席令第七号颁布出台了《中华人民共和国行政审批法》，这说明行政审批制度改革已是我国政府、社会和民众十分关注的一个热点问题。

　　　　改革行政审批制度，是我国近十多年来行政管理制度改革的继续和深入，这一改革归根到底，是要突破传统计划经济观念的束缚，彻底从过去的所谓“审批经济”中解脱出来，增强社会主义市场经济的意识；

突破部门既得利益的束缚、削平山头，消除关卡，增强改革大局的意识；

突破“官本位”思想的束缚，增强服务意识和人民公仆意识，进一步加快转变政府职能，为我国经济发展创造良好的制度环境。

　　　　出自对这一社会热点问题的关注，我选择对行政审批制度改革问题进行研究，这不仅在于我的专业偏好，更在于我对研究这个问题有着浓厚的兴趣，同时也是一种参与。

本文不打算重点研究这一制度的形成及其某些静态的理论层面，而期盼把这一制度放在当前特殊的社会环境中，从动态的角度，更多揭示传统行政审批制度的弊端，从而提出一些有价值的改革思路，以求教于国内同行和学术界的专家学者。

　　行政审批在世界各国都已得到了广泛的应用，而早在建国初期，我国就已建立起了行政审批制度，如1951年由中央人民政府制定的《无线电器材管理暂行条例》、《城市旅栈业暂行管理规则》、《印铸刻字业暂行管理规则》中规定，凡经营上述行业的，都必须持有公安机关颁发的特种行业营业审批证。

随着社会经济、文化等建设事业的进一步发展，以及行政管理事务的增多，行政审批的应用范围进一步增加，其作用也越来越重要，相应的法律制度也随之逐步完善。

　　行政审批制度是国家行政机关依法处理相对方的申请，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的各项具体制度的总称。

具体包括规定审批机关、审批职权、审批范围、申请、审查和颁发审批证的程序，可审批费用以及监督检查、撤销、变更审批证的方式等方面的制度。

　　行政审批制度是由法律和法规设定的，也是由赖以存在的经济基础所决定的。

一旦经济体制发生变化，其行政审批的范围和方式也都要随之发生变化。

行政审批制度不是单项的制度，是规范行政审批行为的制度体系，多项具体制度构成的。

　　行政审批作为现代国家管理的重要手段，已被世界各国广泛地运用于经济、文化等各个领域。

这一制度的建立有利于国家对社会经济和其他事务的宏观管理；

有利于维护社会公共利益和保障公共安全；

有利于保护相对方的合法权益。

但它也有一定的消极作用，一旦驾驭不好，也会带来一些负作用。

　　行政审批又叫行政许可，是指国家行政机关根据相对人（公民、法人和其他社会组织）的申请，准许相对人行使某种权利，获得从事某种活动资格的一种具体行政行为①。

它在世界各国都已得到了广泛的应用，而早在建国初期，我国就已建立起了行政审批制度，如1951年由中央人民政府制定的《无线电器材管理暂行条例》、《城市旅栈业暂行管理规则》、《印铸刻字业暂行管理规则》中规定，凡经营上述行业的，都必须持有公安机关颁发的特种行业营业审批证。

随着我国社会主义市场经济建立和不断完善，要使行政审批在国家管理中发挥积极作用，其制度必须进行不断的改革，这也是历史的必然选择。

　　在我国原高度集中的计划经济体制下，行政审批是各级政府的一项最为广泛的职能，政府就是利用行政审批权广泛干预社会事务和微观经济活动，以致造成“政企不分”、“政事不分”、“政社不分”。

经过20多年来的经济政治体制的改革，虽然政府职能从总体上有所转变，总的发展趋势在逐步缩小，但作为政府的一项最广泛职能的行政审批并未从根本上有所触动，其根本原因在于权力因素的作用。

行政审批实质上是政府权力的具体运行，行政审批的无所不包和滥用，也实际上是政府权力高度集中和不断扩张与膨胀的结果。

而行政审批权的背后又潜伏着大大小小的不同利益，因而改起来很难。

一些政府部门在“转变职能”的高谈阔论下，却死死守住“行政审批权”这块乐于经营的“领地”，不愿改革，从而使转变职能十分困难。

政府机构精简一次膨胀一次，形成恶性循环。

实践证明，不从权力配置入手改革行政审批制度，转变政府职能就难以真正到位。

这次行政审批制度的改革，就是要从“权力配置”这个源头上崭断某些政府部门“增生”的权力触角，真正按照国际市场经济通行的规则，改革行政审批制度，大幅度筛选和减少行政审批事项，改进行政审批方式，规范审批程序和时限，将不必要的“审批制”改为“登记制”或“备案制”、“核准制”，逐步与国际惯例接轨。

这一改革实际上是在更深层次和更大范围上转变政府职能，使政府真正从“全能”向“有限”转变，从“微观经济管理”向“宏观调控”转变，从“运动员”角色向“裁判员”角色转变。

同时，通过这一改革，将进一步推进政府职能转变，加速实现政企分开、政事分开，更好地为社会主义市场经济的发展创造良好的制度环境。

　　四川省人民政府公布近两年共分七批取消行政审批项目749项，其中2002年至2003年底共六批取消行政审批项目585项，2004年7月1日根据《中华人民共和国行政审批法》和《国务院院第三批取消和调整行政审批项目的决定》第七批取消164项行政审批项目，同时提出了“人民是创财富的主体，政府是创造环境的主体”改革理念，从而进一步提高了对行政审批改革的认识，把改革行政审批制度同转变政府职能、推进制度创新结合起来，逐步建立起了适应社会主义市场经济和世贸组织规则要求的行政管理体制。

　　上海市政府公布第一批取消和不再审批的行政审批事项521项，其中上海市人大常委会发布公告终止执行60项以地方性法规为依据的行政审批事项，占现行审批事项2027项的25.7%，年内将达到精简审批事项的50%。

上海市政府原秘书长、市行政审批制度改革办公室主任姜斯宪在接受记者采访时说，这些项目停止审批后，不会影响政府对有关事务的管理，反而有利于提高行政效益和机关工作人员的责任心，克服以前存在的“重审批、轻管理”现象。

　　四川、上海两地政府通过行政审批制度的改革，切实转变了政府职能，建立了与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。

实践证明，改革行政审批制度，必须从转变政府职能入手，而改革行政审批制度，又是推进政府职能转变的关键环节。

（二）行政审批制度改革是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要。

　　行政审批是我国计划经济条件下政府管理经济和社会的主要手段和方式，并由此实现政府在社会资源配置中的主导作用。

过去相当长的一个时期内，我国实行计划经济，各级政府主要是依靠行政手段，用行政审批的办法来管理经济。

从大到关系国计民生的重要产品，小到公园的门票价格，都需政府审批，有的企业为批一个项目有时要跑几十个部门盖上百个公章，少则几个月，多则几年，事情还不一定办成，造成社会运转效率非常低下。

改革开放以来，特别是党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制以来，各地区、各部门结合各自的实际情况，对行政审批制度进行了不同程度的改革，取得了初步成效。

但是至今仍存在许多不符合社会主义市场经济体制要求的行政审批项目。

　　　　过多的行政审批对于充分发挥市场配置资源的基础性作用是一大障碍，会扭曲市场运作规律。

现在科学技术发展迅猛，经济联系日益复杂，市场环境瞬息万变，如果仍沿袭过去的行政审批制度，过多采取行政审批的方式管理经济，则会由于政府工作人员对信息掌握不全面，对市场情况了解不充分，而对一些项目不能做出科学决策，往往会给企业造成难以弥补的损失。

即损害企业的市场主体地位，妨碍市场功能的正常发挥，又耽误了时间，错过了商机。

同时，行政审批太多，使政府工作人员整天忙于审材料、批项目，部门之间为审批相互扯皮，心浮气躁，滋生官僚主义作风，无法将主要精力放在深入研究和思考宏观管理问题上，这样在客观上会严重阻碍市场经济的健康发展。

可以说，不合理的行政审批，已经成为束缚社会主义市场经济发展的体制性障碍。

因此必须通过改革，建立科学的行政审批制度，才能进一步推进政府经济管理体制的创新，完善社会主义市场经济体制，强化宏观调控。

　　社会主义市场经济的健康发展要求政府部门做好宏观政策的研究、制定和实施工作，要把工作的着力点放在健全和完善市场机制，监测市场运行状况，及时清除各种市场机制运行的障碍，创造公平竞争的市场环境，充分发挥市场对资源的配置作用和对经济的调节作用。

　　（三）改革行政审批制度是与WTO规则接转的客观需要

　　中国入世，既是机遇，又是挑战，特别是政府首当其冲。

因为世贸组织是以政府为主体的国际贸易组织，政府既是入世协议的缔约者，又是WTO权利义务的承担者，WTO的规则体系几乎主要是针对政府的，是用来规范政府行为的。

加入世贸组织，政府行为就要受到WTO规则的约束和规范，不可能也不应该存在相背离之处。

世贸组织的法规体系从本质上说，是建立在世界市场经济的基础之上的，通行的是市场法则，其最终目的是要求各成员国政府都按市场经济规则运作，取消行政壁垒，以促进贸易自由和经济自由。

由于我国过去长期实行高度集中的计划经济体制，从根本上排斥市场机制的作用，政府行政管理特别是经济管理，也相应存在着许多与WTO规则不相一致的地方。

最集中的表现是权力高度集中于政府，政府对社会经济事务进行无所不包的干预，行政审批事项过多过细，影响市场主体的积极性和全国统一大市场的形成。

由此可见，改革现行行政审批制度，也是与WTO游戏规则对接的迫切要求，不改革，我们就无法真正履行入世后所应承担的各项义务，也不利于我们利用WTO的规则发展自己，保护自己，更难于使我国的经济真正融于世界经济的一体化。

　　（四）改革行政审批制度是从源头上预防和治理腐败的客观需要。

　　　　在我国实行改革开放和推进社会主义市场经济的过程中，惩治腐败是倍受人们关注的社会热点。

中央纪委第五次全会和国务院第三次廉政工作会议对反腐败、抓源头工作作了全面部署，其中，行政审批制度改革是各项工作的重中之重，任务非常艰巨。

从近年来许多政府干部，有的甚至是高级干部的违法违纪案件的情况看，大多数犯罪分子都是利用手中行政审批项目的权力，权钱交易、以权谋私，最终走上了犯罪道路。

包括我们外经贸主管部门，前些年在纺织品配额分配、审批外资项目和外国政府贷款项目等方面也都出现过一些利用审批权受贿的案子，一些干部为此受到法律的制裁。

　　　　各级干部要正确看待手中的权力，正确看待审批。

权力是为人民、为社会服务的工具，不是部门或个人的特权。

进行行政审批首先应考虑自己应该负什么责任，而不是要得到什么。

如把自己所掌握的权力当成可以用于牟取利益的手段，则很容易走上腐败堕落的歧途。

　　　　因此，进行行政审批制度改革，从源头上规范权力的行使，依法对权力进行有效的制约，有效简化行政审批程序，既是党对广大干部政治上的关心，也是从源头上预防和治理腐败的一项十分重要的治本之策。

　　　（五）改革行政审批制度是转变政府职能、改进工作作风的客观需要。

　　　　1998年机构改革以来，政府部门不断推进转变观念，转变职能，转变作风和提高工作效率的工作，取得了积极成效。

但是，由于思想观念的转变需要一个过程，一些不应该审批的项目没有减下来，牵扯了大量的时间和人力，不但影响了我们集中精力去抓大事，想大事、议大事；

也造成官僚主义滋生，阻碍政府工作作风的转变。

　　　　另外，政府部门目前还存在严重的“文山会海”、“精兵不减政”的问题。

现在我们机关的同志都感到很忙，工作量很大。

其中有很多事情我们应该做，要做好的，但也有很多工作是我们不应该做，也做不好的。

例如一些企业的问题，本来是企业自身应解决的问题，却要找政府解决，就是因为有些是你审批的，它才来找你。

管的多，很难管好，实际上等于没管，能不影响工作效率和工作质量吗？

政府部门应该切实转变职能，本来该企业，该中介组织去管的事情，政府不要大包大揽，要充分发挥市场的作用，让企业真正成为市场的主体。

政府只去做必须管的事情，管得少，才能管得好，提高工作效率和工作水平。

这样，文件、会议自然也就减少了。

所以，加快行政审批制度改革，也是进一步推进“三个转变，一个提高”，解决“文山会海”和“精兵简政”问题的突破口。

　　二、近年来我国行政审批的制度存在的问题

（一）现行行政审批制度与现行体制的脱节

　　我国的经济体制已经不是原来的计划经济，而是社会主义市场经济，随着我国市场化进程的不断深化，我国社会已由原来的国家一元化社会逐步演变成国家——社会相互作用的二元化结构，现代社会在我国已经显现。

“事实上，改革开放后，我国在经济生活中逐步引入市场机制，实行市场经济，政治、经济同构的社会结构特征已有一定的改变，国家与社会开始由高度同一向良性分化转变。

”②在国家与社会分化的宏观背景下，我国政府职能已逐步发生转变：

一是由过去的权力型政府向服务型政府转变，逐步推进国家权力向社会的转移和回归；

二是国家与社会分立，增强政府在市场经济和社会发展中的行政能力；

三是在现代社会基础上的政府机构的行政管理方式也在逐步实现制度创新（人治行政到法治行政的转变、直接行政到间接行政的转变、强制行政到指导性行政的转变、暗箱行政到公开行政的转变、部门行政到行业行政的转变）。

而作为根植于原计划经济体制土壤上的现行行政审批制度，已愈来愈同新的经济体制发生尖锐的冲突，诸如现行的行政审批，沿用原计划经济体制下漫无边界的审批范围，严重阻碍了全国统一大市场的建立，也障碍了有序市场体系的形成，难怪人们把我国的经济称为“审批经济”；

现行的行政审批的滥用，不仅造成大量社会资源的闲置和浪费，而且影响整个社会的经济效益；

特别是过滥的行政审批制度所造成的行政机关的权力膨胀，既助长了行政腐败的滋生，也导致国家职能的严重混乱，形成政企不分，严重影响市场主体的自主经营。

所有这些都说明，我国现行的行政审批制度，已失去对原计划经济体制的依存性。

而与现行的“自主性”的市场经济格格不入，已经到了非改不可的时候了。

　　我国的行政审批制度，不仅是在原高度集中的计划经济基础上建立起来的，而且是在帝国主义封锁和极其封闭的环境下产生的。

即使是20多年来实行改革开放，由于被关在WTO的门外，而与国外的交往，仅靠双边协议来进行协调。

因此，我国的行政审批制度也是仅从国内的情况考虑的。

现在，我国已成为WTO的正式成员，因此，我国的经济运行必须全面与国际经济接轨。

它不仅要求我国的企业必须按照市场经济的规范方式来运作，同时要求政府必须根据市场经济的运行方式和国际惯例来实行职能的转变，规范自己的行为。

我国现行的行政审批制度，无论从实践层面或从制度层面看，都与WTO的游戏规则和国际惯例存在严重的脱轨现象。

如WTO和发达国家实行“自由主义”贸易政策，一般对市场主体和客观的市场准入，实行准则主义原则，比较宽松，而我国在这方面掌握较严，不少领域仍实行“核准主义”原则。

所谓核准，就是要经过审批；

WTO的游戏规则规定成员之间发生贸易纠纷，主要是通过双边谈判和协商在WTO的规则基础上求得解决，而我国的主要作法是：

一旦市场主体之间发生贸易纠纷，得借助于行政权力，由政府机构出面当裁判，或通过行政审批予以裁决；

WTO要求建立统一的国际大市场，主张消除贸易壁垒，反对分割市场，而我国过滥的行政审批，导致地区封锁，关卡林立，市场分割，就连国内统一的大市场都难以建立起来。

WTO实行行政管理透明的规则，许多协议都有贸易政策透明度条款，要求成员国在贸易和管理政策上实行公开化，并且在官方出版刊物上发布或者公开征求公众意见，或者在多边水平上通知世界贸易组织，以便于世贸组织、有关缔约方和贸易商了解和监督。

但目前我国的贸易政策还有相当一部分是以“内部文件”的形式下发和执行的，这种保密状态与WTO的透明度原则也是格格不入的。

现行的行政性审批作为一种非经济手段，在实施中毫无透明度可言，也为关贸总协定原则所不容，甚至会产生许多弊端，因为有渠道、有关系的单位，总能得到批准，甚至会得到关税的减免等。

上述这些说明，不改革我国的行政审批制度，就难于使我国的经济融入世界的经济大潮，就难以适应加入WTO之后所面临的新形势。

　　1、审批范围没有科学界定，漫无边界。

诸如哪些事项该行政审批，哪些事项不该行政审批；

哪些事项应该谁审批，哪些事项不应该谁审批；

哪些规范性文件对哪些行业，哪些规范性文件不对哪些行业；

哪些行为应设定行政审批，哪些行为不应当设定，等等，都没有一个法定的清晰的边界，这种情况在实施中已造成极其严重的后果。

一方面，国家机关和地方机关不少部门要求出新行政审批项目的势头很难遏制，现行行政审批的项目愈来愈多，范围愈来愈宽；

另一方面，一些行政主体视行政审批为权力的象征，企图通过扩大行政审批范围来膨胀自己的权力，从而导致行政权力的滥用，严重败坏行政机关的威性。

特别是这样大范围的行政审批，严重造成政企不分，束缚市场主体的手脚，影响市场主体积极性的充分发挥。

　　2、审批程序混乱，方式落后。

行政审批程序即行政主体实施行政审批的步骤、方式、顺序和时限，是行政审批制度中不可缺少的重要组成部分。

从行政审批的性质来看，审批行为直接影响相对方权益的得失，行政主体对相对方申请的批准与否，关系相对方能否取得相应的权利或资格，能否从事某种活动，所以要求行政审批在程序上必须规范化。

但从我国的实践来看，人们对行政审批的程序极不重视，规范行政审批程序的法律和法规也比较少，以致行政审批主体的做法很不统一，随意性大，暴露出的问题很多。

如有些行政主体视“审批”为“恩惠”，居高临下，盛气凌人，对申请人态度生硬，摆官架子；

有的行政主体对相对方故意刁难，久拖不决，或者踢皮球，就连成立一个旅游公司也要拖几个月，盖几十个章子；

更有甚者，存在行政主体利用审批权受贿，向申请人索要金钱和财物。

这些情况都说明，一旦行政审批程序混乱，就会为那些不法之徒留下可钻的空子。