第二章 土地权属管理.docx

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第二章土地权属管理

第二章土地权属管理

第一节土地权属管理的任务和内容

第二节土地权属确认

第三节土地权属变更

第四节土地权属争议的处理

第一节土地权属管理的任务和内容

一、土地产权的概念和内容

1、土地产权与产权制度的含义

产权指具有物质财富内容，直接与经济利益相联系的民事权力，包括所有权、使用权、出借权、转让权、债权、继承权、版权和专利权等。

它是若干独立权力的集合体，是人们围绕或通过财产而形成的经济权力关系，其直观形式是人对物的关系，实质上是由于物的存在和使用而引起的产权主体之间的关系。

事实上，产财的任何权力都是有权能和利益两部分内容构成的。

权能就是产权主体对财产的权力或职能，产权的利益是产权对产权主体的效用或带来的好处，任何产权在利益上的实现都要求其主体行使相应的职能。

土地产权是指以土地作为产权客体的各种权力的总和。

它包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权力，土地产权也象其它财权权一样，只有在法律的认可下才具有法律效力，才能得到法律的保护。

对土地产权的设置、确定、界定、保护和行使必须建立一系列的规则，使土地产权关系制度化，即建立土地产权制度。

依靠土地产权制度使人们承认和尊重土地产权，并合理地行使土地产权。

2．土地产权的基本特性

（1）土地产权的排他性。

土地产权内在地具有排他性，也即对特定土地的特定权利只能有一个主体或多个主体共同享有，而排斥所有其他人对该块土地的权利。

（2）土地产权的可分解性。

土地的权利可以分为更具体的几个权利。

（3）土地产权的有限性。

产权的可分解性意味在同一产权结构内并存着多种权利，每一种权利只能在规定的范围内行使，超出这一范围，就要受到其它权利的约束和限制，或者对其它权利造成损害。

3．土地产权的功能

（1）激励功能。

（2）土地资源的配置功能。

土地产权是否明晰、土地产权状况影响甚至决定资源配置效率和资源调节机制。

任何一种稳定的土地产权格局或结构，都基本上形成一种土地资源配置的客观状态，包括改变土地资源在不同主体之间的配置，改变土地资源的流向和流量。

也就是说，土地产权的变化必然改变土地资源配置的格局。

可见，土地产权安排或土地产权结构直接形成资源配置状况或驱动资源配置状况改变或影响对资源配置的调节。

（3）土地产权的收入分配功能。

产权本身包含着利益内容，产权在不同主体之间的划分就是收入或获取收入手段的分配。

产权的界定和明晰化有助于收入分配规范化，产权结构优化就可以使收入分配合理化。

4．现阶段土地产权状态

　　按照现行法律规定，现阶段我国设有土地所有权、土地使用权、承包经营权和土地他项权。

（1）土地所有权

我国现行的土地所有制是社会主义土地公有制，即全民所有制和劳动集体群众所有制。

在法律上表现为国有土地所有权和集体土地所有权。

我国国有土地所有权的主体是国家，其他任何组织、单位和个人都不能成为国有土地所有权的主体。

国有土地所有权的客体是一切属于国家所有的土地，具体包括①城市市区的土地；②农村和城市郊区中已经依法没收、征用、征购为国有的土地；③依照法律规定属于国家所有的林地、草地、荒地、滩涂、水域和未利用地等；④因国家组织移民、自然灾害等原因，农民建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地；⑤县级人民政府依照法律认定的不属于农村经济组织所有的一切土地。

我国农村集体土地所有权的主体是农民集体。

集体土地所有权的客体，是指的属于农民集体所有的一切土地，按法律规定有：

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

土地所有权的权利和义务是由法律规定的。

如《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：

国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用；第十四条规定：

农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；第十五条规定：

国有土地可以由单位或个人承包经营，从事种植业、林业、畜；牧业、渔业生产。

农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

第二条规定：

国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

（2）土地使用权

土地使用权指土地使用者根据法律、文件、合同的规定，对国家或集体所有的土地享有占有、使用、收益及部分处分的权利。

土地使用权可以由土地所有人行使，也可以依法从土地所有权中分离出来，成为一项相对独立的权能。

我国国有土地使用权的主体是依法直接从国家取得国有土地使用权的单位和个人，我国国有土地使用权的客体是依法由国家划拨或有偿方式给单位或个人使用的土地；集体土地使用权的主体是依法从集体获得集体土地使用权的单位和个人，具体有：

自留山、自留地使用权的主体是是户口在本集体经济组织的农民或农户，农村宅基地使用权的主体是户口在农村，具有行为能力的本集体经济组织的农民；乡、镇、村企事业等非农建设用地使用权的主体是乡、镇、村企事业单位或个人。

我国农村集体土地使用权的客体是分别由上述主体依法取得的自留山、自留地、农村宅基地和集体非农建设用地等。

土地使用权的行使必须符合法律规定和土地所有人的利益，受法律和土地所有权的制约。

如《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：

……使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务；第五十六条规定：

建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地单位的人民政府批准。

其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经城市行政主管部门同意；第六十三条规定：

农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

（3）土地承包经营权

土地承包经营权是土地承包经营者根据法律、承包合同的规定，对国有或集体所有的土地享有的占有、使用、收益及部分处分的权利。

我国土地承包经营权的主体是依法承包经营土地的单位或个人。

土地承包经营权的客体是土地承包经营主体依法取得的承包地。

土地承包经营权的权利和义务也是由法律规定的。

如《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：

农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；土地承包经营期限为三十年。

发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。

承包经营土地的农民有保护和按照承包合同的约定的用途合理利用土地的义务。

农民的土地承包经营权受法律的保护。

在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上的村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

第十五条规定：

农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。

土地承包经营期限由承包合同约定。

承包经营土地的农民有保护和按照承包合同的约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

第三十六条规定：

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等。

（4）土地他项权

目前，我国法律、法规规定的土地它项权利有土地抵押权、土地租赁权，土地相邻权等。

二、土地权属管理的任务

●土地权属是指土地产权的归属状况，包括土地所有权、使用权、经营承包权及它项权利的归属。

●土地权属管理是指国家用以确立、调整和处理土地权属关系的一系列法律、行政和技术的措施。

●土地权属管理的主要任务是维护与社会生产方式相适应的土地所有制和土地使用制，具体地说包括以下几个方面的内容。

1.巩固、维护和不断完善社会主义土地公有制。

2.保护土地所有者和土地使用者的合法权益，调动他们合理开发、利用和保护土地的积极性。

3.依法调整土地关系，促进土地的合理利用。

三、土地权属管理的内容

土地权属管理主要包括以下内容：

1．土地所有权和使用权确认（土地权属确认）

依照法律规定和程序，按照有利于维护社会主义土地公有制，有利于经济建设，有利于当地群众的生产和生活、安定团结，有利于加强土地管理，保护土地所有者和使用者的合法权益，保护土地资源合理利用为原则，确认土地所有权和使用权。

根据申请者的申请书、权属证明材料和地籍调查成果，对土地所有者、使用者和他项权利拥有者所申请登记的土地权利进行认定的过程

2．土地权属变更管理

3．土地权属争议处理

第二节土地权属确认

一、国有土地所有权的确权

根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和有关法规，下列土地应确认为国家所有：

（1）城市市区的土地属国家所有；

（2）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地属国家所有；

（3）国家依法征用的土地属国家所有；

（4）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属国家所有；

（5）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其居民集体所有的土地属国家所有；

（6）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地属国家所有；

（7）依据一九五O年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当没有将土地所有权分配给农民的土地、实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属国家所有；

（8）开发利用国家土地，开发利用者仅依法享有土地使用权，土地所有权仍为国家；

（9）国有铁路线路、车站、货场用地以及依法留用的其他铁路用地属国家所有；

（10）县级以上（含县级）公路线路用地属国家所有；

（11）国有电力、通讯设施用地属国家所有；

（12）军队接收的敌伪地产及解放后经人民政府批准征用、划拨的军事用地属国家所有；

（13）河道、堤防内的土地和堤防外的护堤地、无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，但不包括土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍旧农民集体使用地土地属国家所有；

（14）县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属国家所有；

（15）全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼并农民集体企业的，办理有关手续后，被兼并的原农民集体企业使用的集体所土地；乡（镇）企业依照国家建设征用土地的审批程序和补偿标准使用的非本乡（镇）村农民集体所有的土地属国家所有；

（16）一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制单位的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的土地属国家所有；

（17）《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，具有下列情形之一的，属于国家所有：

①签订过土地转移等有关协议的；②经县级以上人民政府批准使用的；③进行了一定补偿或安置劳动力的；④接受农民集体馈赠的；⑤已购买原集体所有的建筑物的；⑥农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或城市集体所有制单位的。

（18）一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的土地属国家所有；

（19）一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按有关规定处理后，已建成永久性建筑物的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有；

（20）土地所有权争议，不能依法证明争议土地属农民集体所有的，土地属国家所有。

二、国有土地使用权的确权

国有土地使用权应分别根据以下不同的情况加以确定。

（1）土地使用权确定给直接使用土地的单位或个人，但法律、法规、政策另有规定的除外，这是确定国家土地使用权的一般原则；

（2）土地使用者经国家依法划拨、出让、解放初期接收、沿用、或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。

（3）土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可以确定现使用者国有土地使用权；

（4）因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除以后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权；

（5）其他单位占用原宗教团体、寺观教堂宗教活动用地，原使用单位因恢复宗教活动需要退还使用的，应按有关规定予以退还，确属无法退还，或土地使用权有争议的，经协商，处理后确定使用权；

（6）军事设施用地（包括靶场、试验场、训练场）依照解放初土地接收文件和人民政府批准征用或划拨土地的文件确定土地使用权。

土地使用权有争议的，按国务院、中央军委有关文件规定处理后，再确定土地使用权；经国家批准撤销的军事设施，其土地使用权依照有关规定由当地县级以上人民政府收回并重新确定使用权；

（7）依法接收、征用、划拨的铁路线路用地及其他铁路设施用地，现仍由铁路单位使用的，其使用权确定给铁路单位。

铁路线路路基两侧依法取得使用权的保护用地，使用权确定给铁路单位；

（8）驻机关、企事业单位内的行政管理和服务性单位，经政府批准使用的土地，可以由土地行政主管部门明确被驻单位规定土地的用途和其他限制条件后，分别确定实际土地使用者的土地使用权。

但租用房屋的除外；

（9）原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权。

按照有关规定处理后，再确定土地使用权。

一九八二年五月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权；

（10）农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批，划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定；

（11）未按规定用途使用的国有土地，由县级以上人民政府收回重新安排使用或按有关规定处理后确定使用权；

（12）一九八七年一月《土地管理法》施行之前重复划拨或重复征用的土地，可按目前实际使用情况或根据最后一次划拨或征用文件确定使用权；

（13）以土地使用权为条件与其他单位或个人合建房屋的，依据批准文件，合建协议或投资数额确定土地使用权，但一九八二年《国家建设征用土地条例》公布后合建的，应依法办法土地转让手续后再确定土地使用权；

（14）以出让方式取得的土地使用权或划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后作为资产入股的，土地使用权确定给股份制企业；国家将土地使用权租赁给股份制企业的，土地使用权确定给股份制企业；企业以出让方式取得的土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后，出租给股份制企业的，土地使用权不变；

（15）企业以出让方式取得的土地使用权，企业破产后，经依法处理、确定给新的受让人；企业通过划拨方式取得的土地使用权，企业破产时，其土地使用权由县级以上人民政府收回后，根据有关规定进行处置；

（16）法人之间合并，依法属于应当以有偿方式取得土地使用权的，原土地使用权应当办理有关手续，有偿取得土地使用权，依法可以划拨形式取得土地使用权的，可以办理划拨土地权属变更登记，取得土地使用权。

三、集体土地所有权权属的确认

（1）农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

农民集体应具备三个条件：

第一，必须有一定的组织形式、组织机构。

如集体经济组织或者村民委员会和村民小组。

第二，应当具有民事主体资格，就是说这个集体组织是被法律承认的，能够依照法律享受权利和承担义务。

第三，集体成员应为长期生活于集体内的农业户口村民。

1）村农民集体土地所有村农民集体土地所有权属于全村农民所有，集体经济组织或者村民委员会等只能作为集体土地的经营和管理者。

农民集体经济组织的法人机关或者法定代表人，也就是集体土地所有者的法定代表。

2）乡（镇）农民集体土地所有权乡（镇）农民集体所有的土地属于全乡（镇）农民集体所有，一般由乡（镇）办企事业单位使用，也可以由乡内村农民集体或个人使用。

乡（镇）农民集体经济组织的法人机关，代表全乡（镇）农民的意志，对乡（镇）农民集体所有的土地行使所有权。

这个法人机关应该具备两个条件：

第一，生产和经营活动代表乡（镇）农民的利益；第二，能够依法对乡（镇）农民集体所有的财产包括土地行使处分权。

在没有相应的农民集体经济组织之前，一般由乡（镇）人民政府代行使乡（镇）农民集体的土地所有权及其他财产权。

3）村内两个以上农村集体经济组织的土地所有权行政村内两个以上各自独立的农村集体经济组织，一般是对应于过去的生产队。

农村体制改革实行大包干以后，大部分生产队已经解体，一些地区相应建起了村民小组。

这种村的农村经济组织是否具有集体土地所有权的主体特征，可以从两个方面来考察，一是各个农村经济组织之间是否仍然明确保持着过去生产队时期的土地权属界线；二是这些农村经济组织对自己认定的界线内的土地有无法律规定的占有、使用、收益、处分的权利。

农民集体土地所有权是一种特定的权利，它的产生和行使都是根据法律、法规进行的，受到法律、法规的严格约束，集体土地所有者不能因为拥有土地所有权而超越土地管理法律、法规的限制随意使用和处置土地。

（2）土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有；

（3）土改时已分配给农民所有的原铁路用地和新建铁路两侧未经征用的农民集体所有土地属农民集体所有；

（4）公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征用的农民集体所有的土地属农民集体所有；

（5）国家电力通讯杆塔占用农民集体所有的土地，未办征用手续的属农民集体所有；

（6）河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下土地，土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍旧由农民集体使用的属农民集体所有；

（7）县级以上（含县级）水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地属农民集体所有；

（8）国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的属农民集体所有；

（9）一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》发布前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按有关规定处理后，能恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权属农民集体。

（10）村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。

按《六十条》所确定的农民集体土地所有权，如果由于以下的原因发生了变更，按变更后的现状确定所有权。

这些原因包括：

①由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更；②由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；③由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。

行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。

（11）农民集体连续使用其他农民集体所有土地已满二十年的，视为现使用者所有；连续使用不满二十年或虽满二十年但在二十年期满前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权归属。

（12）乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属乡（镇）或村农民集体所有；

（13）乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，若有以下情况之一，则分别属于该乡（镇）或村农民集体有，这些情况是：

①签订过用地协议的（不含租借）；②经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或经过一定补偿的；③通过购买房屋取得的；④原集体企事业单位体制经批准变更的。

一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。

乡（镇）、村办企事业单位采取上述方式以外的其他方式占用集体土地，或虽采取上述方式，但目前土地利用不合理，例如荒废、闲置等，则应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定处理。

一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权。

（14）乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。

经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属乡（镇）、村农民集体所有。

（15）农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有的土地的使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的，集体土地所有权不变。

四、集体土地建设用地使用权的确权

（1）乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。

对多占少用，占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用；

（2）农民集体依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有的土地使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的，集体土地建设用地使用权确定给联营或股份企业；

（3）一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇建房用地管理条例》实施后未经拆迁、改建、翻建的，可以暂时按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权；

（4）一九八二年二月《村镇建房用地管理条例》发布时起至九八七年一月《土地管理法》开始施行时止，农村居民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定标准的，超过部分按一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后，按处理后实际使用面积确定集体土地建设用地使用权；

（5）符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权；

（6）非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。

房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回；

（7）接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。

继承