工作心得支持起诉原则在民事诉讼监督中的运用.docx

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工作心得支持起诉原则在民事诉讼监督中的运用

支持起诉原则在民事诉讼监督中的运用

检察机关贯彻支持起诉原则，并探索出督促起诉制度，是履行其宪法赋予的法律监督职能的生动体现，也是落实国家干预社会经济生活的一种手段，但立法上的缺陷影响了支持起诉工作的发展，也为检察机关探索实践提供了广阔空间。

在检察机关实践积累的基础上，完善立法及相关法律制度，是迫切需要解决的现实问题。

支持起诉原则，源自前苏联的社会干预理论，在我国确立已有三十余年，但在司法实践中鲜有运用，以至长期被束之高阁，发挥不了其应有的作用。

2012年修改后的《民事诉讼法》明确“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，似乎给这一原则营造了枯木逢春的契机。

检察机关如何更好地理所当然地贯彻实施这一原则，成了公众注目的新期待。

本文从检察机关支持起诉的相关问题入手，试图探讨其改革完善的路径，以期对司法实践有所裨益。

一、检察机关支持起诉的法律依据

1982年3月8日通过的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第十三条规定：

“机关、团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。

”这是我国民事诉讼法关于支持起诉原则的首次确立。

1991年4月9日，该法被废止，同日公布施行的《中华人民共和国民事诉讼法》对上述条文予以保留，仅将原条文中的“团体”改成了“社会团体”，作为第十五条被规定在总则第一章“任务、适用范围和基本原则”内。

之后，我国民事诉讼法历经2007年、2012年两次修改，许多条文已发生重大变化，但该条文始终坚如磐石，一字未改被保留至今。

然而，遍览我国民事诉讼法，从总则到分则，有关这一原则的条文仅此总则内的一条，分则中尚无只言片语。

从条文字面意思上看，民事诉讼法第十五条，虽然没有明确规定检察机关可以支持起诉，但至少没有将其排除在外。

一是社会生活纷繁复杂，国家、集体或者个人民事权益受损害的情形不胜枚举，法律没办法也不可能一一明确罗列可以作为支持起诉主体的“机关、社会团体、企业事业单位”的名称；二是道义上的声援、物质上的资助、法律上的帮助等等，对于受损害的单位或者个人多多益善，支持起诉主体上的宽泛可以鼓励各种社会力量同损害民事权益的违法行为作斗争，何况该条文属于授权性规范，而非义务性规范；三是检察机关作为宪法规定的法律监督机关，属于该条文中的“机关”范畴，且支持起诉与检察机关的根本职能并不冲突。

因此，检察机关支持起诉符合我国民事诉讼法的立法原意，不存在任何法律依据上的障碍，至于法律规定是否详尽、完备就另当别论了。

二、检察机关支持起诉的尴尬实践

支持起诉原则确认的30多年，机关、社会团体、企业事业单位对民事诉讼法赋予的这一权利似乎并不热衷，各地审判实践中适用甚少，“在人们正常的民事诉讼行为中几乎找不到支持起诉原则存在并产生实际影响的痕迹”，“民事诉讼法第15条也成为民事诉讼实践中一项被闲置、被遗忘的法律条文。

”造成这一尴尬局面的原因，固然与法律规定过分原则、缺乏操作性有关，但更重要的还不在于此，因为立法上的缺陷是很容易通过修订法律或发布司法解释加以弥补。

我国的许多法律制度都是这样不断完善的。

笔者认为，更重要的原因还在于：

一是主体过于宽泛，完全毫无所指，谁都可以管，导致的结果很可能就是谁都不管，尽管如前文所说主体宽泛可以避免列举上的遗漏，对保护受损害的民事权益有好处；二是可以支持起诉者不存在任何法律上的义务，没有职责上的压力，不支持起诉不会导致责任追究；三是可以支持起诉者与受损害的民事权益一般没有直接利害关系，不涉及单位的切身利益，因而既没有自觉维护自身利益的迫切愿望，也不存在为实现某种经济效益而竭尽所能的强大动力。

近年来，检察机关积极贯彻支持起诉原则，进而推出“督促起诉”制度，在一定程度上挽救了支持起诉的无为处境。

据统计，2012年，检察机关办理支持起诉和督促起诉的案件14257件。

这个数字看似不小，但相对于当年全国法院审理的民事案件（占比大约为1.3‰）和全国检察机关办理的民事申诉案件（比例约为1：

11）而言，无疑是小巫见大巫。

而且，从全国检察机关的统计数据看，支持起诉或督促起诉不可能成为检察机关介入民事诉讼的常态，充其量只能作为案件较少的地市级检察院和无抗诉权的基层检察院增加工作亮点的一种渠道。

抗诉案件越多的省份，支持起诉工作就越不活跃。

由此可见，检察机关支持起诉或督促起诉的效果不佳，所发挥的作用仍然有限。

问题主要表现在：

一是支持起诉的案件范围狭窄，主要是涉及国有资产流失的案件，对涉及社会公共利益的维权支持不够。

二是存在功利的嫌疑。

支持起诉的目的不是完全出于对受损害的民事权益的保护，而是源于对支持起诉的探索冲动。

三是有利益驱动的成分。

从支持起诉的个案来看，一些确需支持的弱势群体的申请往往忽视，却过分热衷于那些可能给单位甚至个人带来经济效益的案件。

四是内容上包办过多。

有的原告原本就不愿起诉，诉前调查取证等大量工作实际上由检察机关承担；而在诉讼中，为了突出检察机关对诉讼的支持，实际上检察机关更居于主动地位，原告反而居于从属地位。

包办太多，容易使支持起诉工作难以为继。

因此，检察机关支持起诉的实践，在更多的意义上是为了试点而试点，其支持受损害的单位或者个人维护民事权益的目的被淡化了。

三、检察机关支持起诉的现实必要性

鉴于支持起诉在立法和实践方面的问题，有观点直言不讳地指出，“作为一项民事诉讼法基本原则，它与现代民事诉讼基本理念不符，构成了对民事法律中当事人意思自治的反动，与民事诉讼法处分原则相觝牾，已经丧失了其在民事诉讼中继续存在的正当性和合理性基础，应当予以废弃。

”对此，笔者认为，立法上的缺陷可以修订完善，实践上很少适用甚至没有适用不等于弃置不用。

我国民事诉讼法1982年试行，历经数次修订，支持起诉原则始终“岿然不动”，至少说明立法者认为它尚未到废弃这步田地，或者仍有其存在的合理性与社会需要。

只不过说，“支持起诉权只是一种宣示性权力，尚未进入到制度设计的实践层面。

”而这不能成为废弃它的理由。

至于说它违反当事人意思自治和处分原则，正是对当今世界上通行的国家干预的漠视。

随着国家对社会经济生活适度干预的引入，当事人意思自治和处分原则日益受到限制已是普遍共识，何况任何权利和自由都不是毫无限制的，当事人意思自治和处分必须在法律规定的范围内，不得损害国家利益、集体利益和他人的合法权益，不得违反社会公共秩序和善良风俗。

检察机关支持起诉是由检察机关法律监督的性质和国家利益、社会公共利益代表的身份决定的，也是国家适度干预民事法律关系的需要，有继续存在的现实必要性。

（一）检察机关支持起诉是司法上实施国家干预手段的需要。

众所周知，资本主义发展到垄断阶段之后，各国开始加强宏观经济调控，国家本位与社会本位的立法思想开始取代个人本位的立法思想，当事人意思自治得到限制，公序良俗原则得到进一步加强，“禁止权利滥用”原则得以确立，检察机关作为“最高法律秩序和道德的代表者”，开始比较广泛地干预涉及国家利益和公众整体利益的民事诉讼，发展到现在，检察机关参与民事诉讼已经成为国际通行的法律制度。

我国虽然是社会主义国家，但在加紧建设社会主义市场经济的今天，各种国家、集体和个人利益紧密联系，各种经济关系纵横交错，使得调整民事纠纷关系的法律摆脱了纯粹私法的性质，也迫切需要国家对经济生活予以适度干预。

司法干预是国家干预的重要而不可替代的形式，“是通过法院的审判来实现的，但在一定情况下必须有检察机关的参加”。

检察机关通过支持起诉的方式，参与到民事诉讼之中，可以在一定程度上弥补审判机关独家进行司法干预的不足，而且还可以对审判活动是否合法实行法律监督，增强司法干预的法律效果和社会效果。

（二）检察机关支持起诉是维护国家利益和社会公共利益的需要。

当前，民事诉讼中许多案件涉及国家利益和社会公共利益，而诉讼各方由于种种原因往往只顾自身利益，对国家利益和社会公共利益却漠不关心，甚至出现损害国家利益和社会公共利益的现象。

由于审判机关的职责是居中裁判，无法对此进行主动干涉。

这无疑需要一个超然的诉讼主体来加以钳制。

而检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，无疑比较适合这一诉讼角色。

对于此类案件，检察机关若能通过支持起诉适时参加到诉讼中来，一方面可以监督诉讼活动和当事人的行为是否损害了国家利益和社会公共利益，另一方面，可以就案件的处理发表支持起诉意见，从而尽可能地确保国家利益和社会公共利益免遭损害。

特别是在我国经济和社会转型期，国有资产流失的案件时有发生，而国有资产管理部门往往无力监管或监管不到位，检察机关支持起诉就成了防止国有资产流失的有效手段。

（三）检察机关支持起诉是完善民事诉讼制度的需要。

一是传统的当事人适格理论为检察机关作为当事人提起诉讼设置了障碍，但是“基于国家赋予它的法律监督权力而产生的诉权”，又为扫除这种障碍提供了可能。

检察机关支持受损害的当事人提起诉讼，有助于完善当事人适格的范围。

二是现行的检察机关对生效民事裁判的监督，是一种事后监督，不能适应民事诉讼的发展。

如果检察机关支持起诉，提前介入民事诉讼的过程，强化诉中监督，可以弥补事后监督方式带来的缺憾。

三是检察机关支持起诉，使得检察机关介入民事诉讼的时间提至起诉之前，也使检察机关从起诉到执行的全程参与成为可能，一方面可以引导当事人正确行使诉讼权利，另一方面使法律监督实现从单纯的结果监督为主过渡到过程监督与结果监督并重的转变，并通过完善过程监督进一步强化结果监督的效果。

（四）检察机关支持起诉是完善检察权的需要。

目前，根据检察权的权力配置，检察机关享有的基本权限仅限于公诉权、职务犯罪侦查权、批捕权、诉讼监督权，尤其是检察机关在民事诉讼中的作用比较有限，主要集中在对确有错误的生效民事裁判及损害“两益”的调解书的抗诉（基层检察院还没有抗诉权），再审检察建议力度较弱，而且又不能提起和参与民事诉讼，与世界各国的通行做法相去甚远。

赋予检察机关支持起诉权，进而明确民事诉讼参与权，可以弥补民事抗诉、再审检察建议等权能的不足。

四、检察机关支持起诉的改革之路

（一）明确检察机关支持起诉的适格主体身份和范围。

一方面规定，对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，检察机关可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。

检察机关支持起诉源于三种属性：

其一是程序启动权，其效力主要是启动相应的程序，使得因特殊原因不能进入诉讼的案件进入诉讼，由法院依法作出裁判；其二是民事诉讼参与权，即于诉讼进行之后参与其中，支持受损害方诉讼主张，维护合法权益；其三是法律监督权。

这是检察机关的本质属性。

另一方面规定，检察机关必须支持某些案件的起诉，不允许任意放弃这种权利和义务。

随着市场经济的不断发展和社会的持续进步，在民事诉讼中出现了许多新型案件，如环境与资源保护案件、消费者权益保护案件、反垄断案件、国有资产流失案件等，而这些案件的最终处理结果不仅事关诉讼当事人的切身利益，而且涉及国家利益或者社会公共利益。

对于此类案件，世界各国无不实行干涉主义，限制当事人的自由处分权，以达到维护国家利益和社会公共利益的目的。

然而，在国家机关体系当中，检察机关无疑最适合充当代表国家机关干预特定民事诉讼的角色。

因为，检察机关的性质职能与国家干预特定民事诉讼的目的不谋而合，而且检察机关超然于双方当事人，有利于其客观公正地行使起诉权。

（二）厘清检察机关支持起诉的适用条件与法律地位。

参照《民事诉讼法》有关条文的规定，检察机关支持起诉一般要符合以下条件：

（1）国家、集体或者个人民事权益受到损害；

（2）受损害的单位和个人不愿起诉、无力起诉或者仅凭自身的力量难以维权；（3）受损害的单位和个人向检察机关提出申请，或者自行发现、其他人举报上述涉及国家利益和社会公共利益的重大案件；（4）用尽其他手段而确有督促起诉、支持起诉的必要；（5）符合相关管辖规定，即属于受理检察院同级的人民法院的民事诉讼管辖范围。

至于检察机关在支持起诉中的法律地位，理论界说法不一。

笔者认为，检察机关支持起诉就是支持起诉人，具有独立的法律地位，无须取得当事人或“从当事人”的身份和地位。

检察机关在民事诉讼中没有自身的利害关系，对于当事人双方争讼的标的虽然不具有实体的权利，不受法院裁判约束，但是为了维护法律和法律所保护的合法权益而行使诉讼请求的，它的“诉权是基于它作为法律监督机关对国家所承担的责任”，而“诉讼权利是基于法律监督权而产生的，表现为实体权利和诉讼权利的分离”。

这种诉讼权利即为监督意义上的诉讼权利，不同于当事人的实质意义上的诉讼权利，具体包括：

建议、督促有关单位及时提起诉讼；依据申请调查、收集有关证据材料；获得开庭通知，并出席法庭，参加法庭调查、举证质证、参加辩论、发表支持起诉意见；引导监督当事人正确行使处分权；监督法院民事审判活动；获得法院民事裁判文书，等等。

（三）确立检察机关支持起诉的原则。

检察机关支持起诉应当遵循下列原则：

一是国家公益为主原则。

检察机关支持起诉的重点在国家利益和社会公共利益受损害的重大案件，而且要作为一项神圣职责主动支持，不得随意放弃，而对于受损害的个人民事权益，则必须依申请。

二是谦抑性原则。

检察机关要充分认识民事检察的程序性意义，保持应有的理性和克制，正确把握支持起诉的条件和范围，尊重当事人在法律范围内的处分权，不能代替当事人主张或放弃权利，防止和避免因民事检察的不当介入而破坏当事人在诉讼结构中的平衡性，干预法院依法独立行使审判权。

三是诉讼地位平等原则。

检察机关支持起诉，除了履行其本身的职责之外，在诉讼中其地位应与原告方、被告方平等，享有同等的诉讼权利，履行对等的法律义务，因为民事诉讼毕竟是解决私法领域的争讼，平等对抗是其根本模式与基本原则，不存在一方凌驾于另一方之上的可能。

四是用尽可能手段原则。

以检察建议、提起附带民事诉讼等其他非诉或诉讼解手段能够维护合法权益时，检察机关不必启动支持起诉。

即使是国有资产流失案件，国有资产管理部门已经履行了其相应的管理职责，包括及时向法院提起诉讼维护国有资产权益，且在诉讼中与对方当事人达成了结构上的平衡，检察机关也无必要支持起诉。

（四）构建检察机关参与民事诉讼制度。

检察机关参加民事诉讼活动，是世界各国的通例。

新中国成立之初，我国检察机关也曾有过参与民事诉讼的实践，而且当时检察机关参与民事诉讼的案件范围十分广泛，大都是涉及国家公共利益的案件。

之后，从检察机关“一般监督”的取消，到检察机关有权对“民事审判活动”实行法律监督的规定，检察机关参与民事诉讼在意识上也就慢慢被淡化了，有关这一问题的争论持续了三十余年，制约了民事检察监督的发展。

2012年修订后的民事诉讼法第十四条明确规定，人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，为检察机关参与民事诉讼再度开启了一扇希望之窗。

检察机关参与民事诉讼活动，是由检察机关的性质所决定的，是法律监督在民事诉讼中的具体表现，也是实行法律监督的一种形式。

一是保护合法权益的需要。

作为国家利益和社会公共利益的代表，“检察机关为了保护国家、集体和公民的合法权益，应当享有参加民事诉讼的广泛权利”。

二是全面履行法律监督职能的需要。

没有身临其境的参与，就难有全方位的知情，监督的效果也不会理想。

“在民事诉讼已经开始的情况下，检察机关认为有必要参与的时候，可以在诉讼的一定阶段参与进去，在法庭上发表意见，并监督诉讼活动是否合法。

”三是贯彻支持诉讼原则的必要条件和重要保障。

不允许参与，就难以有效支持。