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政策执行
第六章政策执行
政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。
政策执行的有效与否事关政策的成败。
因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。
本章将讨论政策执行的一系列基本概念、原理及方法问题。
第一节政策执行概述
作为政策过程的一个重要阶段，政策执行必须加以认真、全面和深入的分析研究。
这首先必须弄清它的涵义、地位和作用。
一、政策执行研究运动
20世纪70、80年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”（ImplementationMovement）。
执行研究的学者们写下了大量的论著，提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式，拓展了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的理论内容。
在政策科学或公共政策研究中，人们习惯上将政策过程划分为政策制定（规划）、政策执行和政策评估等阶段。
尽管政策执行构成政策过程的中介环节，是将政策理想或目标转化为政策现实唯一途径，因而具有十分重要的地位，但是，在西方政策科学发展的相当长时期，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策过程链条上缺少执行这一环节。
例如，在德洛尔的政策科学范式中，政策科学被界定为对政策制定的研究，其目标是改善公共政策制定系统，提高政策制定的质量；政策过程相应被分成元政策制定，政策制定和后政策制定（包括政策执行和评估等环节）三个阶段。
政策执行不受重视的主要原因在于，人们往往将政策执行看作政策过程中的一个不重要阶段，认为只要政策一出台，便自然地得到贯彻执行而取将预期目标。
米德和霍恩（VanMeterandVanHorn）将政策执行研究被忽视的原因归结为四方面：
（1）一个天真的假定——执行过程是简单且人所共知的，并没有什么值得学者关注的大问题；
（2）以计划—项目—预算（PPB）为焦点——强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对执行过程负责；（3）任务的困难——从方法论上看，执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者；（4）时间和资源的巨大消耗。
政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯曼（T.L.Pressman）和韦达夫斯基（A.Wildavsky）对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》（Implementation）一书的出版作为标志。
尽管在20世纪60年代，有一些组织理论家（如Kaufman,Derthick,BaileyandMosher）的著作已涉及公共机构如何运作政策的问题，但是真正以政策执行作为主题，并进行全面案例跟踪研究的开创性著作则是《执行》这本书（该书后来成为政策执行领域的经典，是政策科学或政策分析的学者和学生必读之书）。
普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就出在它被执行的方式上尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了70、80年年所谓的“执行运动”的兴起。
政策执行研究的兴起并不是偶然的，而是有其深刻的理论与实践上的原因。
从理论上看，在美国60年代末70年代初政策科学取得突飞猛进的发展，政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。
过去人们偏重于政策制定或规划的研究，而忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策科学的发展，必须加以纠正。
从政策实践上看，60年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这在客观上向人们提出这样一个问题，即为什么好的或比较理想的政策方案及项目也不能取得预期的结果？
这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。
正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在70年代初以后成为美国及西方政策科学研究的一个焦点或热门话题。
西方的“执行运动”持续近20年，政策科学家们写下了大量的论著以及作了大量的实证案例分析，提出了种种关于政策执行研究的途径、模式或理论。
纵观这一时期的执行研究文献，西方学者们所提出的政策执行研究的途径主要有如下几种：
一是“自上而下”（top-bottom或top-down）途径，或称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。
这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。
依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。
这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。
普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种途径。
二是“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径。
与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。
这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.WeatherleyandM.Lipsky）的《基层官僚与制度创新》一文为代表。
三是“政策/行动连续统”（ploicy/actioncontinum）途径，该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。
按巴雷特和富奇（S.BarrettandC.Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。
在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将作出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。
因而这一途径也可以说是以权力作为焦点的。
四是工具选择途径（instrument-choice）。
这种途径从这样一个观察开始——政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具（policyinstruments或policytools）。
不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。
这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。
“执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种的执行理论。
较有影响的有如下七种：
（1）行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；
（2）组织理论——强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；（3）因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；（4）管理理论——强调政策执行是一个管理过程；（5）交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；（6）系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；（7）演化理论——主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。
西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野；政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，并提出了种种的理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系，构造相关的政策执行过程模式，这大大地丰富了政策科学的理论内容。
执行研究在某种意义上可以看作是一种力求取代传统公共行政学的新行政管理研究途径，它从传统公共行政学的以机构（官僚体制）为焦点转向以项目及其结果为焦点，即把项目而不是机构作为基本分析单位。
然而，由于作为研究对象的执行过程涉及的因素多而复杂，执行实践千差万别而使执行研究显得十分困难，执行运动并没有形成成熟和得到公认的理论及范式；并且，执行研究的倡导者们往往得出消极、悲观的结论，给人描绘出政策或项目很少能起作用或取得预期目标的令人失望的图景。
80年代末90年代初，随着政策科学和公共行政科学的发展，尤其是政策分析与管理合流的趋势以及（新）公共管理（PublicManagement）学派的兴起，作为一种思潮或时髦的执行运动便衰落了。
尽管执行运动的理论遣产肯定留给了政策科学、公共行政学以及公共管理学，然而，耐人寻味的是有的公共管理学者如凯特尔（DonaldF.Kettl）声称公共管理“拒绝传统的公共行政学和执行研究”，并将此作为公共管理的一个基本特征。
看来，公共管理途径有着不同于执行研究的某些新的东西。
二、政策执行的涵义
政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段。
政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。
何谓政策执行？
政策科学学者从不同角度来加以界定，兹略举几个有代表性的例子。
普雷斯曼（JeffreyL.Pressman）和韦达夫斯基（AaronB.Widavsky）：
可以将执行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。
琼斯（CharlesO.Jones）:
执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤为组织（资源、机构和使项目生效的方法的建立或重新安排）、解释（将项目语言转变成可接受和可行的计划和指示）和应用（服务、款项、工具等的日常供应）三种活动为要。
马杰（R·S·Montjoy）和图尔（L·J·Toole）:
政策执行是执行某一项政策所作的各项决定。
斯诺（C·P·Snow）和特里林（L·Trilling）:
任何一项化观念为行动的行为都涉及某种简化工作,而组织机构正是这种简化工作的主体;是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目,再将这些项目分配给专业化的机构去执行。
于是，只有了解组织是怎样工作的才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。
保罗·Ａ·萨巴蒂尔（PaulA·Sabatier）和丹尼尔·Ａ·马兹曼尼安（DanielA.Mazmanian）：
可以将政策执行视为这样一种过程：
即用法律、上诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程。
林水波、张世贤：
政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，冀以成就某特殊的政策目标。
综合上述各家的观点，我们可以把政策执行界定为一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。
三、政策执行在政策过程中的地位与作用
政策执行作为将政策所规定的内容转化为现实的过程，在政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用。
政府为了有效地管理国家和社会事务，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态势，针对现实生活中的重大政策问题，及时、正确地制定政策方案。
而正确的政策方案要变成现实，则有赖于有效的政策执行，如果没有政策执行，再好的政策方案也只能是一纸空文，政策目标也实现不了。
毛泽东同志早就说过，“如果有了正确的理论，只是把它空淡一阵。
束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的。
”正因为政策执行有如此重要的意义，美国政策学者艾利森才说，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。
２．检验政策正确与否的唯一标准
一项政策的正确与否，最终必须由实践来检验，实践是检验真理的唯一标准。
毛泽东同志说过：
“判断认识或理论之是否真理，不是依主观上觉得如何，而是依客观上社会实践的结果如何而定。
真理的标准只能是社会实践。
”刘少奇同志则说：
“执行政策就是实践，在实践中间调查研究，在实践中间认识客观世界，在实践中间发现新的问题，制定新的政策，所以，重要的问题在于执行，在于实践”。
凡是经过贯彻执行，促进了社会进步和生产力的发展，并得到群众拥护的政策，就是正确的政策，否则就是错误的政策。
通过政策执行，不仅可以检验政策，还可以不断充实和完善政策，若在执行中发现问题和不足，则需予以修正和弥补，促进政策质量的提高，以期政策问题的最终解决。
正是从这个意义上说，政策执行是检验政策正确与否的唯一途径。
３．政策过程的中介性环节
一方面，任何政策不可能一经制定就完美无缺，它需要在执行过程中得到不断修正、充实和完善。
政策决策者要根据政策执行过程中实际情况的变化来修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。
另一方面，任何政策都有时效性，它只能在一定的时空范围内起作用，超过这一范围，这个政策就失去效用或完成了它的使命，就要被新的政策所代替。
制定新政策要以事实为依据，尤其要以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据，在此基础上制定新的政策。
因此，政策执行是政策过程的中介性环节。
第二节政策执行过程与手段
政策执行是一个复杂的过程，它包含了一些基本环节或一系列的功能活动，而这些活动的完成必须依靠一些必要的执行手段。
对政策执行过程和手段的研究是政策执行理论的一个重要组成部分。
一、政策执行过程的诸环节
政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。
１．政策宣传
政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。
政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。
要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。
政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。
执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有一个明确的认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。
政策对象只有知晓了政策，才能理解政策；只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策。
因此，各级政策执行机构要努力运用各种手段，利用各种宣传工具，大张旗鼓地宣传政策的意义、目标，宣传实施政策的具体方法和步骤。
只有这样，才能为正确有效地执行政策打下坚实的思想基础。
2．政策分解
政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策目标的必经之途。
“没有一个长期的旨在取得重大成就的计划，是不能进行工作的。
”一般说来，一项政策的推出，往往只是指出实现政策目标的基本方向，比较抽象。
要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。
制定执行计划，应遵循下列原则：
一是客观性原则。
编制计划要切实可行，积极可靠，排除主观臆断；计划的各项指标，不保守也不冒进；即不是垂手可得的，也不是经过努力仍是高不可攀的；有关人力、物力、财力等条件，必须精确具体、切不可含糊笼统。
二是适应性原则。
编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有适应意外情况发生的防范机制。
三是全面性的原则。
编制计划要能够统筹方方面面、理顺各种关系。
切忌顾此失彼。
计划前后衔接，轻重缓急有层次，不同管理层次的计划各有侧重。
四是一致性原则。
要求政策执行机构内部各职能部门的工作目标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。
3．物质准备
物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。
物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。
首先，执行者应根据政策执行活动中的各项开支，本着既能保证执行活动正常开展，又坚持勤俭节约的原则编制预算。
预算必须报经有关部门批准后，才能执行，才算落实了活动经费。
其次，是必要的设备准备，包括交通工具、通讯器材、机械设备、办公用品等方面的准备。
只有做好充分的物质准备，才能为有效的执行政策创造有利条件和环境。
４．组织准备
组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制，组织功能的发挥情况，直接决定着政策目标的实现程度。
列宁说过，“要有效地进行管理，……必须善于实际地进行组织工作。
”组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。
确定政策执行机构。
这是组织准备中首要的任务。
常规性、例行性政策的执行，如属原机构的任务，则应由原执行机构继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原机构地位的方式或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。
如果遇到非常规性或者是牵涉面较广的政策，则可组建临时办公机构，以确保政策的有效执行，一旦政策目标实现后，即行撤销。
选人用人。
这是组织准备工作中的一项重要内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因素，是组织行为的主体，德才兼备、四化标准是选人用人的基本原则。
政策执行领导者的工作主要是抓具体落实。
因此，政策执行者的素质要求侧重于专业管理方面的知识技能和实践经验，要求具有较强的政策理解能力，具有沟通、协调能力；善于用人，做到人尽其用；具有宽广的胸怀，善于处理人际关系；讲求工作效率，善于从实际出发，采取机动灵活、随机应变的方式方法，有步骤、有次序地推行政策实施。
对于一般执行者来说，应具有本职工作的业务知识和管理经验，善于领会领导意图，忠实有效地执行领导指示，保质保量完成政策任务。
制定必要的管理法规制度。
这可以明确政策具体推行的准则和依据，保证政策执行有一个正常的秩序。
这些法规制度主要有：
（1）目标责任制。
它主要围绕政策目标的实现，确保每个执行者都能够明确自己在贯彻执行政策过程中应该做什么、怎样做、做到何等地步和遇到问题怎么办等。
落实目标责任制，有利于政策目标的实现。
（2）检查监督制度。
目标责任制制定后，有赖于认真忠实的执行，执行的效果如何，必须要有及时了解和恰当评判。
检查监督制度是目标责任制发生效用的联系环节，严格的检查监督制度是目标责任制得以落实的保障机制。
（3）奖励惩罚制度。
有功必赏、有过必罚，赏罚分明，这一制度的建立使得整个管理制度形成良性循环，保证整个管理制度稳步进行。
目标责任制、检查监督制和奖惩制度是一个有机整体，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，三者相辅相成，缺一不可，共同形成推动政策全面、有效的实施的一套完整制度。
５．政策实验
政策实验是政策实施过程中的重要步骤。
政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。
那些涉及全局关系的重大政策，非常规性政策特别是带有风险性的政策，受各种因素制约，难以进行精确定量分析的政策，缺乏政策经验，结果难以预料，后果影响深远的政策，都一定要经过政策实验。
政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。
（１）选择实验对象。
选择实验对象或“试点”，要根据政策方案的要求进行。
随便地找一个地方来试点固然不行，给试点创造得天独厚的特殊条件，“吃小灶”，人为地拔高“试点”，以此证明政策是正确完善的，更不可取。
试点必须在全局情况中具有典型性条件，这些典型条件应具有普遍性，
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是对成功经验要进行理性思考，要分析研究这些经验适用的范围和条件，要分清哪些经验仅仅适用于试点本身，哪些经验具有普遍意义；在运用这些经验时需要具备哪些条件，需要附加哪些条件。
三是要重视失败的经验。
要善于从失败的教训中得到启迪，为下一步政策实验扫清障碍。
成功的经验能从正面回答我们应该怎么做，失败的经验却能直接告诉我们不应当怎样做。
只有将两者结合起来，才能知道必须怎样做。
６．全面实施
政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。
全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。
７．协调与监控
政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。
协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致，才能保证执行活动的同步与和谐，才能提高工作效率，减少或杜绝人力、物力、财力、时间等方面的浪费。
监控是政策实施过程的保障环节。
在实际的政策实施过程中，常常由于政策执行者认识上的差异等原因，造成对政策理解的失当，或者由于政策制定者与执行者之间存在的利益差别的影响，往往会使政策执行活动偏离政策目标，因而必须对整个实施过程加强监督和控制，以保证政策的全面贯彻和落实。
上述诸环节构成政策执行的功能活动过程。
只有每个功能活动环节都做好了，政策执行活动才能顺利进行，政策方案才能取得预期的政策效果。
二、政策执行的基本手段
政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。
政策执行的每一环节都离不开一定的执行手段，政策执行手段的恰当与否直接关系到政策目标的能否顺利实现。
研究政策执行手段是为了更好地运用这些手段，更有效地完成政策执行任务。
政策执行活动的复杂性，决定了政策执行手段的多样性。
概括说来，主要有以下几类：
１．行政手段
行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。
行政手段有着显著的特点：
第一，权威性。
采用行政手段的行为主体是上级政府机关或上级领导，作用对象是下级政府机关或工作人员。
他们之间强调的是垂直领导关系，下级服从上级的关系。
行政手段依靠强制性的权威将国家的各项方针、政策准确无误，坚决有力地推行和落实。
第二，强制性。
强制性体现于行政组织体系在思想上、纪律上要求服从集中统一的意志，这就是说，行政主体所发出的命令、规定、条例等都必须执行，有时属于根本不考虑价值补偿问题的无偿性服从，更有甚者是要求无条件的绝对服从。
当然，这同法律所具有的普遍约束力那种强制不尽相同，它允许特别情况下的灵活机动。
第三，对象的有限性和时效性。
在实际工作中，行政指示、命令等往往是就解决某一具体问题、完成某一项具体任务而做出的，因此，它的内容和发布的对象是具体有限的。
不仅如此，行政指令还有时效性，即它只对特定时间和特定对象有效，而不象行政法规那样，适用范围具有广泛性。
行政命令是法律的具体化、细目化、它弥补了法律的不足。
行政手段构成任何一种政策执行的不可少的基本因素。
行政手段具有较强的约束力，带有强制性，它要求在政策规定的范围内，任何单位和个人都必须执行，否则就要承担一定的行政责任，受到一定的处罚。
因此，在政策执行中使用行政手段容易做到协调统一，令行禁止。
特别是用此方法便于解决一些特殊的、紧迫的、爆发性的问题，有利于扭转政策执行中的不利局势，保证政策的顺利运行。
但行政手段对上级机关的要求甚高，上级如有失误将会导致连锁反应。
另外，执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极性和创造性。
有鉴于此，要把它限制在一定的范围内，切不可滥用。
２．法律手段
法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。
法律手段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的法律，同时也包括国家各类管理机构制定和实施的各种类似于法律、具有法律效力的各种规范。
法律手段除了
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