农信社调研报告发.docx

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农信社调研报告发

农信社调研报告

作者：

北京大成律师事务所高级合伙人谷树元、北京大成律师事务所风险管理体系建设顾问谷丽萍

农信社改革有更重要的事情要做，那就是先看护好这块蛋糕使它不至于归零甚至变成负数，在此基础上再把它做得大一点，而不是马上切分这块蛋糕。

农信社的处境：

中国的农村信用合作社成立50多年，在不同的历史时期，在农业发展方面都发挥了不可替代的作用。

改革开放以来，伴随着经济体制与管理机构的一次次变革，农信社的改革也一直没有停止过。

但是由于各地的情况差别很大，所以改革的难度也很大，回顾近几年的改革历程，可以看到决策当局的改革政策也一直反反复复，对农信社的改革始终没有清晰的定论。

正因为没有定论，农信社就会面临更大更多的风险，没有定论已经把农信社推到了公共绿地的境地。

为了防范风险，监管部门要求农信社都设置了三级监控机制，但这只是表面文章，由于监控部门或岗位的责权不是在流程中授予的，所以他们很难发挥作用，最终形成了法人治理结构不完善、三级监控形同虚设的局面。

农信社的这种公共绿地处境不能及时控制，必然会继续加大各类风险，如资产流失风险、合规风险、道德风险、法律风险、操作风险、市场风险、信用风险等。

对于农信社来说风险管理应该是一切工作的重中之重，产权不明可以继续研究，市场开拓能力、技术创新能力可以慢慢提高，不知到该归属于谁，但它毕竟存在；市场开拓、技术创新只是决定它成长的快慢，而风险管理决定的是它的生死。

当下农信社急需解决的问题不是争论产权的归属、加快发展的速度，而是如何识别风险、有效控制风险，在归属弄清楚之前不要蒸发掉。

所以说农信社现在需要做的是看护好这块蛋糕使它不至于归零甚至变成负数，在此基础上再把它做得大一点，不是马上切分这块蛋糕！

农信社既然已经商业化经营（自主经营、自我约束、自负盈亏、自担风险），由过去的政府导向走向市场导向，就需要重新进行市场定位，需要重新进行战略策划。

战略定位后需要建立系统的风险管理体系，加强风险管理已成当务之急，势在必行。

笔者通过调研，了解到农信社目前面临以下主要问题。

农信社面临的典型问题之一

——市场定位问题

在调研的五个农信社中有三个处在农业县，在谈到农信社将来的发展战略时，这三个处在农业县的农信社理事长与业务主任首先想到的都是放弃农村，向城市进军。

他们说支持三农不赚钱，金融市场放开后要脱离农业，放弃农村市场，脱掉布鞋换上皮鞋，进军城市，为大中企业服务。

笔者经过调研后对这样的发展战略有不同看法，如果让身处农业县的农信社进城与工、农、中、建、交通、民生等大银行去竞争，首先，这与政府支持三农的政策相违背，存在违规风险；其次，这些农信社还不具备这个资本，这些农信社的人、财、物、信息、技能、经验、方法、资金等方面无法与商业银行相比；第三，这些农信社不熟悉城里的投资环境；第四，在城市里这些农信社的知名度很低，大城市里是否有这些农信社的生存空间是个值得考虑的问题。

这样的农信社进到大城市里可能很快就被淹没了，很可能造成血本无归。

何况工、农、中、建、交通、民生等大银行都看好农村市场，我们为什么要放弃属于我们的如此辽阔的根据地，而转向一个陌生的竞争更加惨烈的市场？

从政府的要求方面，我国需要一个相当长的历史时期才可能改变农业大国的性质，农业经济的发展、农民收入的提高、农村的稳定，将是我国发展中的长期而艰巨的历史任务，因此在支农政策方面政府会为农信社提供支持。

更重要的是，农信社已经有50多年的历史，也就是说它在中国农村有50多年的信誉；农信社有一张覆盖全国的大网，这张网支撑起农信社在农村的特殊地位。

农信社可以从增强服务功能入手，从以前的政府导向、救助职能向服务职能转变。

西方金融学派中有“功能论”的观点，认为金融机构的功能比形式更为重要。

2003年以来，中央明确提出，农村信用社改革的总体要求是“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”，“增强服务功能”至关重要。

增强农信社对“三农”的服务功能，这是处在农业县的农信社改革的关键所在。

笔者认为，处在农业县的农信社不可贪大求快，应因地制宜，巩固已有阵地，转变观念，改变思维方式和经营模式，随着地方经济发展的进程，发挥自身的优势，支持农村的规模经济，扶植农民致富，使被扶植的农户经济发展形成良性循环，以此促进农信社的信贷形成良性循环。

关于实现良性循环的问题，笔者对拖欠贷款的农户进行过调研，农户借贷大多数是购买农业生产资料（种子、化肥、农药、农机具、种畜等），农户告诉笔者“如果自家的地种好了，猪养好了，吃穿不愁，谁愿意背着债过生活？

谁愿意背井离乡无家可归？

可是贷了款买了假种子、假农药、用不了几天就坏掉了的农机具……不用说本钱，由于被欺骗，我们的温饱都无法保证了，让我们拿什么来还贷款？

”可见在农村恶意拖欠贷款的并不多见，绝大多数拖欠是因为外部原因使农民破产或濒临破产所致。

当然这里也不排除有钱不还的现象，笔者通过了解听到了他们的解释“我们让种子公司、农药公司骗了，我们遭受了重大损失，而这些公司都是政府管着的，既然政府不能还给我们一个公道，那我们只好让政府的银行也承担一点损失。

”由此可以得出以下结论：

改革开放后的二三十年间，影响农村经济正向循环的重要因素除政策问题、自然灾害以外，农业生产资料的供应链上出现了问题是很重要的一个因素。

关于增强服务功能的问题，针对前面提到的业生产资料的供应链问题，笔者认为，农信社凭借50多年的信誉和在农村的特殊地位，完全可以在农业生产供应链和市场价值链中承载起键环节的作用。

农信社有能力帮助农户选择合格的农业生产资料提供商，农信社可以整合各方资源，将种子、化肥、农药、农机、农产品采购商、保险等农业生产有关的资源进行整合，将农业技术信息、农作物期货市场价格信息等及时传递给农户，使农户的收益得到保障，从而保障农信社的利益。

如果当地农民富裕起来，自然就会带动更多的资金需求，更多的资金需求会为农信社带来更多的收益，从而形成良性循环。

如果有谁能够推动一个区域的经济形成良性循环，那么他们的收获绝对不止是美名，同时还会获得巨大的利益，如孟加拉的尤努斯就是一个很好的榜样。

在供应链上做好文章，也可以保证贷款可以在供应链上实现清收。

所以说农信社可以在供应链上控制经营风险，获得等多收益。

关于投资风险控制和运营成本控制的问题，农信社可以学习孟加拉、巴西等国外乡村银行的成功经验，实现业务扩展但又不需要过多的投资，甚至可以撤掉部分营业网点，通过对电信营运商、超市、便利店、邮局、甚至彩票点等资源进行利用，在价值链上控制经营成本，降低投资风险。

可见身处农业县的农信社完全可以用自身在农业生产供应链和市场价值链中的作用，建立起为农业生产服务的网络，从而确立农信社在农村的重要地位，在农村实现自身价值。

待续——

农信社面临的典型问题之二

——没有建立系统的风险防范体系

风险的特性是具有关联性和系统性。

关联性，贷款损失、投资损失会导致收入减少，收入减少可能会导致资本金不足，资本金不足可能会导致流动性风险；操作失误可能会导致市场风险或法律风险，道德风险可能会导致操作风险或合规风险。

系统性，没有任何一个风险事件是偶然的、独立存在的，发生在一个部门的风险事件可能是由若干个部门的若干个风险因素引起的。

如：

一笔贷款损失不会是由客户经理部一个部门的失误或故意导致的，而是客户经理部、授信审批部、风险监控部等有关部门控制不力促成。

银监会二○○七年五月发布的《商业银行操作风险管理指引》第五条规定“商业银行应当按照本指引要求，建立与本行的业务性质、规模和复杂程度相适应的操作风险管理体系，有效地识别、评估、监测和控制/缓释操作风险”。

银监发〔2009〕《商业银行市场风险管理指引》用整个第二章的篇幅要求银行建立风险管理体系，系统的识别评估、控制风险。

然而笔者通过调研发现，农信社的风险识别与管理基本都是分散的，各部门各自识别本部门的有关风险，各自控制与自己有关的风险，没有全面系统的识别风险、评估风险、分析风险，没有形成系统的《风险信息库》，没有系统的策划风险控制措施，而且谈到风险大家想到的就是信贷风险，其它各类风险基本被忽略，如投资风险、合规风险、资金管理风险、市场风险等。

监管机关关于农信社改革要求提出后，组织结构中要求增加风险管理委员会、风险监控部，在笔者调研的五个农信社中，风险管理委员会的主要工作只局限于贷款审批过程控制。

农信社新增设了风险监控部，但该部门隶属于业务主任，这违背了银监会经营和监督职能分离的原则，并且由于风险监控部的职能定位错误，使该部门只能在信贷风险管理过程中起到有限的信贷文件管理、事后检查等作用，而这样的职能设置是省联社统一规定的，由此可见，农信社缺乏对风险的系统管理在行业中是普遍现象。

这样的职能设置导致农信社不能系统识别、评估、分析风险，所以无法落实风险管理的基本原则（全面管理风险原则，风险关口前移原则，系统化管理原则，流程中控制风险原则），形成了重事后纠正，轻事前防范；重个案查处，轻系统性分析；重精英管理，轻风险防控机制建设的局面。

如，调研中某农信社业务主任与部门经理在回答“有何措施防范客户经理的道德风险”问题时告诉我们：

“我们的客户经理都是本地人，世代交往，多年相识，大家不但能力很强，而且大家都非常自觉，非常珍惜现在的工作，非常敬业，不会发生道德风险问题。

如果真的出现问题，省联社制订了待岗清收制度，制定规定出现一笔不良客户经理待岗清收直至离岗清收，甚至追究刑事责任。

”调研中始终没有听到或看到有关防范风险机制建设的内容。

农信社面临的典型问题之三

——风险管理制度缺乏系统性

调研中笔者了解到，农信社的各管理机构在各阶段制定的各类规章制度都是有具体针对性的，而这些有具体针对性的规章制度基本上都是为了解决当时的问题（头痛医头脚痛医脚）而设立的，并且各农信社规章制度长期采用打补丁的方式堵漏洞，所以各类规章制度数量不断增加，没有进行过系统梳理，导致规章制度多而乱（例如，重叠或前后矛盾），不利于执行。

有经验的、聪明的老员工基本能够知道哪方面的要求到什么规定中搜寻，其他员工，尤其是新员工面对着堆积如山的规章制度，不知从何处入手寻找工作依据。

同时笔者了解到由于制定缺乏系统性，造成工作标准不统一、管理者向下兼容、管理者成为救火队员、管理者不能在正确的时间做正确的事。

如，某联社授信审批部经理（同时也是风险监控部建立）每天正常工作时间都忙于应付各种急事、杂事，没有时间从事岗位职能中要求的信贷审批工作，只好下班后才能静下心来，拉上客户经理一同进行贷款审批。

农信社的规章制度繁多杂乱，又缺乏系统化的流程，致使责权分配不明晰，沟通不能到位，规章制度执行不力，管理体系存在诸多漏洞，极易引发各类风险。

农信社面临的典型问题之四

农信社公司治理有名无实

下面是某农信社的组织结构

图1：

农信社的组织结构图

有人说农信社公司治理“形似神不似”，可是从我们调查到情况看“形似”都存在问题。

由于历史原因，农信社股东人数众多，所以股东大会无法行使股东的真正权利，这已经是有目共睹的问题，有待解决产权问题来化解。

我们现在要揭示的是监事会的职能能否落实和农信社风险控制职能部门能否发挥作用的问题。

监事会是农信社改革过程中为了满足《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）的要求而设立的。

可是在权力格局早已成型的情况下，后增加的监事长岗位就陷入了十分尴尬的境地，图1显示，监事长的位置被放在理事长之下，在这样的公司治理结构下，监事长如何行使《公司法》赋予他的责权？

《公司法》中第五十四条明确规定了监事会的职权：

“检查公司财务；对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正……”可是在这样的公司治理结构下，监事会行使《公司法》赋予的责权只能是一句空话。

正是由于以上原因，所以笔者对七十余位农信社的监事长进行调研得出了这样的结论：

多数农信社的监事长基本都是或被捂着眼睛、堵着耳朵、盖住嘴，或有苦没处诉，有话没处讲。

我们再来看图1，联社副主任分管风险监控部、授信审批部、客户经理部，这种结构设置本身就存在非常大的风险。

风险监控部的功能应该是对农信社的全面风险进行揭示、指导建设防范措施、监督风险控制情况、风险提示并向上级报告，但我们看到图1中风险监控部归农信社副主任领导，而联社副主任承担着销售指标的压力，由于市场压力的作用，会导致联社主任一人说了算，在这种压力下，风险监控部即使意识到风险，它的不同意见也无法阻止风险事件的发生，并且也没有渠道向上报告。

风险监控部不能听命于销售管理人员，而应独立判断风险，决定取舍，否则风险监控部形同虚设。

在调研的五个农信社中，组织机构图基本相同，可见这也是一种普遍现象。

五、职能部门定位问题

目前各地农信社虽然按照监管部门要求设立了风险监控部，但是调研中笔者了解到，各联社风险监控部职能定位错误，所以都不能起到风险监控的作用。

目前省级联社为风险监控部定位的职能是“信贷管理监督，信贷业务运行质量统计分析、上报，五级分类管理（该职能规定了，但有些农信社实际还没有做到），信贷档案管理（有的农信社尚未实现），每季度抽查信贷档案等”。

可见风险监控部的职能基本都是限定在信贷管理中的事后间接检查性的工作，有的联社甚至将风险监控部合并到授信审批部中。

风险监控部门如此定位，根本没有办法发挥监管机构要求的风险监控作用。

风险监控部门不能起到风险监控作用的原因是，农信社没有系统的识别风险，没有理清风险控制思路，导致职能部门归口错误，风险监控不能融入到业务流程中。

例如，风险监控部门与贷前调查和贷后检查等重要环节脱钩。

因为没有在流程中分配责权，风险监控部就无法正确定位，所以也就无法起到全面风险监控的作用。

根据风险监控部应具备的功能，该部门的职能至少应该包含以下方面，否则“风险监控部”徒有虚名。

1）合规管理；获取并及时传递法规、政策等信息；

2）揭示风险：

指导各部门系统识别、评估、分析风险，建立《风险信息库》；

3）督导培训：

指导各部门在系统中控制风险因素；

4）协助各部门控制风险：

渗透到业务流程中控制风险因素；

5）审核业务部门制定的风险控制措施；

6）检查各业务部门风险控制措施的实施情况等。

六、信贷审批委员会组成问题：

调研发现有农信社存在这样的情况，县市联社信贷审批委员会的组成人员中包括客户经理部经理，如果是客户经理主办的项目，这种设置相当于自己审核自己，自己给自己投票。

这就相当于户经理部经理即做运动员，又做裁判员。

客户经理部经理可以参加信贷评审，但是不应该有投票权。

七、信贷风险监控存在漏洞

在农信社调研时笔者发现，信贷管理流程中“贷前调查”和“贷后检查”等重要环节的控制权集中在销售人员手中，风险监控部在整个信贷管理过程中基本没有发挥作用，监控缺失。

《抵押贷款管理流程》如下：

流程

主责

监察

1.需求识别

客户经理部

空白

2.贷前现场调查

客户经理部

客户经理部（自己监察自己）

3.资料审查

客户经理部

空白

4.贷款资料审核

授信审批部

空白

5.贷款审批

信贷审批委员会

风险管理委员会

空白

6.贷款批准

理事长

空白

7.签订合同

客户经理部

空白

8.抵押办理

客户经理部

空白

9.合同归档

客户经理部

空白

10.发放贷款

财务部

空白

11.贷后跟踪检查

客户经理部

空白

12.分类管理

客户经理部

空白

13.贷款回收

客户经理部

空白

……

空白

表1：

抵押贷款管理流程

《贷后跟踪检查流程》如下：

流程

主责

监察

1客户信息收集

客户经理部

空白

2客户信息评审

客户经理部

空白

3信息核实

无

空白

4风险分析级别划分

客户经理部

空白

5信息更新

客户经理部

空白

……

空白

表2：

贷后跟踪检查流程

从上述两流程表中可以看出，抵押贷款管理的整个过程及贷后检跟踪查过程中多个环节监控缺位（见表1、表2检查栏），风险全部集中于客户经理部一身，信贷风险的防范工作只依赖于销售人员的自觉，忠诚，这本身就是风险。

销售人员由于绩效指标的驱动和思维模式的限制，不可能即扮演好冲锋陷阵的销售，又能头脑冷静的进行风险监控，销售人员一身兼双职，一是容易造成判断失误，二是容易引发道德风险。

销售人员即负责销售又负责风险监控，这即不符合法规的要求，也违背了用人的原则。

如此的《贷后跟踪检查流程》在基层信用社会导致如下结果，由于信贷员的经营业绩压力，很容易造成信贷员懈怠五级分类的降级（该降级的不降级，信贷员意志变成了五级分类的标准），甚至出现采用“倒据”的方式借新还旧的现象。

贷后监督的五级分类是一个信贷合同履行的监控体系，也是反映银行信贷管理的晴雨表，如果这个“晴雨表”的信息不能及时、真实的反映出借款人的不断变化的信用状况，五级分类信息不准确，“晴雨表”不仅失去了原有的功能，使风险不能及时暴露，还会造成误导，极易引发信贷风险，为不良的形成提供了温床。

并且按照这个五级分类标准提取的信贷风险拨备也会失真。

农信社的信贷管理应该转变思路，由过去的一切依赖客户经理转变为团队作战，由过去的客户经理全权负责，向信贷工厂、流水线作业转变。

这样既能有效防范风险，又能发挥团队优势，同时也能提高工作效率。

八、合规管理缺位问题

由于合规管理缺位，导致新产品销售遭受行政处罚、利率信息未能及时获取遭受损失的现象多次发生。

调研中各农信社的监事长曾多人提出“无合规机构”，“合规方面管理缺失，控制不到位”，“法规政策信息、市场信息不能及时获取，反应滞后”等问题。

甚至有的管理者对合规的认识只局限于诉讼。

对于金融机构，法规政策信息、市场信息的及时获取与传递执行至关重要，但是笔者看到农信社却没有哪个部门主管合规工作，各县市联社完全依赖上级联社，但上级联社也没有专人进行合规管理，农信社的风险监控部本应承担起这一职责，但笔者看到风险监控部门屈尊在业务主任之下，承担着统计数据、呈报各类业务信息、抽查信贷合同等一般事务性工作。

合规管理的缺失，将会给农信社的经营运作带来极大的市场风险、操作风险和信用风险。

九、现有业务流程设计不完整、不科学

流程银行需要系统的梳理、分析、设计流程，不是作了几个流程就能达到系统控制风险目的的。

各农信社普遍存在业务流程不系统、不完整、不科学的问题。

笔者在调研中看到某农信社审批发放小额贷款流程如图：

图2：

审批发放小额贷款流程

这样表述形式不是流程，只是对不同信贷金额审批部门和机构的名称的罗列。

如果把这样的表述形式看作流程，即违背了流程的特性、违背了流程银行的要求，又不利于理清管理的思路、不能让管理者看清管理的脉络，更不利于执行。

《抵押贷款管理流程》的表述形式见问题七中的表1。

十、没有建立科学的培训体系

由于没有建立起系统的风险管理体系，规章制度多而繁杂且缺乏系统性，所以多年来培训效果始终不理想。

并且农信社也没有系统规划培训管理流程，致使培训思路、方法、培训教材等与农信社的发展不能协调一致。

只有建立起系统的风险管理体系，才能形成系统的培训教材（业务流程、支持流程、检查流程）。

设计出适用的培训管理流程，明确培训思路和方法，才可以确保培训管理体系有效运行。

以上是笔者对农信社经过初步调研后总结的十个方面的典型问题，调研中笔者还了解到还有其他方面的问题，如“绩效指标单一，不科学，人才流失”、“计算机管理系统不兼容”、“逆程序放贷”、“拨备不足”、“人力资源不足风险”等等，所有问题的根源都在于没有系统的识别评估风险，没有系统的分析风险，没有在流程中系统的控制风险，总之，没有建立系统的风险管理体系。

不论是农信社产权明晰之前还是产权明细之后，要想从根本上解决农信社风险管理问题，使农信社的资产保值增值，建立完善风险管理体系是唯一可以持续有效的方法。