县交投公司县一医院迁建项目ppp模式案例(县财政局(国资办))文档格式.docx

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2009年以来随着各地投融资平台公司债务规模和风险的增加，地方政府面临巨大的到期债务难以归还的风险，2014年9月21日国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文）明确要求融资平台公司不得新增政府债务，加之2014年以来宏观经济持续下行，地方政府土地出让收入大幅下滑，为经济发展带来巨大挑战。

因此43号文还规定:

经国务院批准的省、自治区、直辖市政府具有可以直接适度举借债务的权力，对于有一定收益的公益性事业投资项目推广使用政府与社会资本合作模式（以下简称“PPP模式”）。

此后国家先后出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发60号文）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等法律法规对地方政府开展PPP模式进行指导和规范，以求达到吸收又减轻政府公共财政举债压力。

在四川省、成都市已出台PPP模式指导意见后，我县也于2015年7月出台了《关于规范有序推行政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见》（以下简称“我县PPP实施意见”），推进我县投融资体制改革，鼓励和引导社会投资。

双流县第一人民医院迁建项目，位于航都大道与城北上街交汇处，项目净用地面积137.25亩，设计总床位数1500床，建安投资约7.4亿元。

项目计划建设期3年。

县交投公司作为政府授权实施机构与中标人共同组建项目公司，项目公司的注册资本金为建安投资的20%，县交投公司与社会资本方对项目公司持股比例为1:

9。

二、特色亮点及成效

（一）采用BTO模式合理降低税负，减少财政性资金支出

经成本测算、移交节点管理等方面的综合分析和评估，本项目选取“建设-移交-运营”（Build-Transfer-Operate，以下简称“BTO”）模式进行建设。

项目通过竣工验收合格后，项目公司按约定将项目移交给政府指定机构。

项目公司在特许经营期内，负责医院除医疗服务和医学设施外的运营、维护管理。

政府通过支付可使用服务费和运营费用，根据经审计的投资成本，按照不超过同期基准利率上浮50%计算投资回报，在运营期内分10年支付服务对价。

BTO模式可以合理降低税负，减少财政性资金支出。

而“T”的移交节点提前则更有助于政府提前接管项目，化解因移交滞后带来的各种风险。

此外，关于“O”即经营的概念，是为了体现BTO的模式，在此建立经营权的概念，一是为了体现PPP的核心之一就是经营权的问题，二是在设计时虽然提出“O”是按照绩效评价支付服务费用，但实际上该部分“O”是虚拟化的部分，对外来看有“O”，对内而言，与项目公司签订《委托运营协议》，将项目运营的全部权利和义务委托政府指定机构，实际上就不存在“O”的概念，既能体现PPP的合作模式，也能规避让社会资本运营公益性医院的风险。

（二）符合“物有所值、互惠共赢”原则，减轻财政压力

结合本项目为公益性医院异地迁建这一特点，本着“物有所值、互惠共赢”的原则，虽然分期支付服务对价比一次性支付或招投标建设可能会多支付一部分费用，但因项目为公益性医院，能够在原有基础上大幅提高公共服务水平，增强社会效应，是物有所值的；

另外，就现目前而言，以内部收益率计算的社会资本成本也是低于信托等新型融资方式的，每年支付的服务对价，也不会超过县财政公共预算支出的10%，通过分年支付服务费用，减轻当前财政压力，促进投融资体系的变革，调节资本结构和资源配置。

（三）持股比例符合目前市场化改革大环境的理念

对于实施机构代表政府出资的建安总投资的2%，持有项目公司10%股权，是体现政府与社会资本合作的方式，不控股也是贯彻执行十八届五中全会关于市场机制转变的要求，充分体现市场机制下市场配置资源，政府从主导地位演变到引导地位角色的转变，能够充分调动和发挥社会资本的积极性和优势。

用前期征地拆迁费按建安总投资的10%以资本公积形式投入到项目公司，不占股权，也要求不能分配该部分权益。

一方面则是考虑到若仅以建安总投资的20%出资，不能满足项目公司项目融资自有资本金投入比例不少于30%的要求；

另一方面则是减少社会资本方自由资金投入，提高资本收益，是满足资本逐利的本质，也是政府方面为促进项目顺利实施公开给予潜在投资人的招商优惠条件。

三、存在的问题和建议

（一）存在的问题

1.保障机制

虽然县政府和县交投公司都成立了PPP工作领导小组，明确了各部门职责，但是由于首次实施PPP项目，各自对PPP的认知存在差异，对有关文件的概念、规定和执行程序等方面的理解还存在一定的偏差，导致工作开展缓慢。

2.规范性程序

按照PPP的核心，是在确定是否以PPP模式实施之前，需要开展物有所值评价和财政承受能力评估，即所谓的“双评”，结合经济效益和社会效益，确定是否以PPP模式实施建设。

虽然本项目在实施方案评审过程中有发改、财政等部门的参与，但从规范性角度讲，部门应该单独开展测评。

3.财政资金的支出对PPP限制较大

按照PPP的本质要求和我县PPP实施意见的规定，全县所有PPP项目每年预算支出占当年公共财政预算支出的比例不得超过10%，按目前的财政收入水平，每年可用于PPP支出的财政资金约5-6亿元，除去本项目的支出后，每年还有约4亿，对PPP推广的限制较大。

（二）建议

1.为促进PPP项目健康发展，建议成立专门的PPP咨询机构，在PPP项目开展前期进行技术咨询和充分论证，为PPP项目的运作提供完善的财务、投融资、法律、合约、工程等方面的技术咨询。

2.协调金融部门为PPP项目提供综合金融服务。

引导金融机构或股权投资基金为我县PPP项目服务，解决社会资本方在项目的后期投入上的融资顾虑。

探索成立地方政府PPP股权投资基金或由国有公司为投资平台，建立PPP投融资长效机制，参与股权或债权投资县域外PPP项目，带动地方PPP行业发展。

3.考虑到现行法律规定的采购方式已不能很好的满足PPP社会资本的采购需求，为推广PPP模式，财政部发布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）。

为了顺利引进社会资本，建议在PPP项目实施过程中，根据项目的具体情况，考虑竞争性磋商方式进行采购。

4.为解决财政资金支出瓶颈，建议在后期运作其他PPP项目时，将公益性无现金流量或现金流不足以覆盖投资成本及收益的项目同具备自身现金流量，能够部分覆盖或全部覆盖投资成本及收益的项目进行捆绑组合，以解决由于财政支出限制对PPP推广的瓶颈难题。

双流县财政局（国资办）

2015年11月18日

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