日本对缅甸的价值观外交及其与民盟政府关系初探文档格式.docx
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2015年缅甸大选结束，全国民主联盟（以下简称“民盟”）政府上台后，日本对缅“价值观外交”更出现了诸多新变化。
关于登盛政府上台以来的日缅关系，学界已有一些研究成果。
施爱国认为，日本近年来对缅政策驱动力主要来自于对东南亚政策的调整、遏制与削弱中国在东南亚地区和缅甸的影响力[2]。
李艳芳认为日本迅速调整对缅政策，旨在收复“失地”并增强影响力，其对缅政策的推行取得了一定成果，但也存在诸多困难[3]。
韩召颖等人认为，日本对缅官方发展援助（ODA）政策的转变旨在借推动缅甸的政治转型来提升日本在缅的战略影响力以及打开缅甸尚未完全开发的市场[4]。
廉德瑰认为，日本在政经合一基础上扩大与缅甸的经济合作，并配合美国的亚太战略以促进缅甸的民主改革，继而制约中国在缅甸的影响力[5]。
而范宏伟则认为，日本对缅外交受日美同盟外交、国内政治分歧等因素的制约，从而导致日本的缅甸政策定位模糊[6]。
大卫·
斯坦伯格也认为，日本不太可能在缅甸获得与中国相等的地位，但也试图借印度来降低中国的影响力[7]。
上述成果从不同领域对日缅关系进行了深入的讨论，使笔者受益匪浅，亦为本文的写作提供了可拓展的空间。
为了探讨2015年11月缅甸议会大选以来日本的对缅“价值观外交”及日缅关系的新进展，本文拟在论述日本对缅“价值观外交”及其五项原则的基础上，阐明日本如何支持缅甸2015年大选及其民族和解进程，评价日本如何深化与缅甸民盟政府的合作，并就日缅关系的未来走向做出展望。
一 日本对缅“价值观外交”的形成及其五项原则
早在安倍第一届内阁时期（2006—2007年），安倍便提出要开展“价值观外交”，构建“自由与繁荣之弧”。
2006年11月，时任安倍内阁外长的麻生太郎发表演说，提出了要在亚欧大陆的外沿建立所谓的“自由与繁荣之弧”，希望通过经济繁荣和民主主义实现东盟各国的和平与幸福[8]。
“自由与繁荣之弧”构想意味着日本要以价值观为纽带引领欧亚大陆周边各国的政治经济发展进程，借以补充美国的力量不足，在东亚一体化进程中把握主动和先机。
在登盛政府上台前后，美国奥巴马政府宣布“重返亚太”，在亚太地区实施“再平衡”，并对缅展开“务实接触”。
受此影响，野田佳彦自2011年9月任日本首相后，日本政府重启“价值观外交”。
对于缅甸，日本更以登盛政府上台为契机深化两国关系，并在2012年11月奥巴马访缅之后加大援缅力度，起到了支持美国“重返亚太”并实现“再平衡”的作用。
同年12月，安倍晋三再度组阁，进一步加大对缅甸等国展开“价值观外交”的力度，试图把日美欧共享的“普遍价值”渗透到东南亚，继而打造与日本拥有“相同价值观”的“自由与繁荣之弧”[9]。
在2013年1月访问印尼期间，安倍晋三草草宣布了关于日本对东盟外交的五项原则。
一是愿与东盟各国共同维护自由、民主等普遍价值观。
二是保证作为公共财产的海洋由法律、规则而非力量支配，并欢迎美国的亚太“再平衡”政策。
三是促进与东盟国家的经贸合作，扩大投资，实现日本与东盟各国的共同繁荣。
四是共同保护并发展亚洲多样的文化与传统。
五是进一步增进年轻一代的交流，促进相互理解[10]。
就缅甸而言，为显示日本的特殊存在，安倍政府在实施对缅“价值观外交”上更重视以下五项原则。
第一，建设性干预原则。
安倍政府到处兜售“积极和平主义”，并通过各种方式推动缅甸的政治转型和民族和解，以提升两国的相互依赖性，继而将缅甸纳入“自由与繁荣之弧”。
一方面，安倍晋三在2012年和2013年曾两次访问缅甸[11]，并于2013年和2015年两次邀请登盛访日，以此不断深化与登盛政府和“执政党联邦巩固与发展党”（以下简称“巩发党”）之间的合作关系。
另一方面，2013年4月，安倍政府专门邀请昂山素季访日，并给予其国宾级的高规格接待，意在加强与缅甸民盟的合作。
2012年10月，日本财团在东京主办“缅甸少数民族支援会议”，专门邀请10家民地武领导人与会，就如何促进民族和解以及向上述组织提供援助展开了讨论。
2013年4月，应日本财团的邀请，缅甸民地武代表再次访日，并与安倍晋三举行了会谈[12]。
这表明，日本不仅与登盛政府和执政党保持密切关系，同时也与民盟等在野党以及民地武保持紧密沟通，施加建设性干预，以期在缅甸政治转型过程中纵横捭阖，与各方保持友好合作关系，提升日本在缅甸的影响力[13]。
第二，重视对话原则。
日本不仅重视促进缅甸朝野和军人政府对话，也重视推动缅甸政府与民地武之间的对话，今后也会在宗教对话问题上有所作为。
为推动缅甸政治转型，日本积极推动登盛政府和昂山素季开展对话。
同时，安倍政府也在保持与缅甸良好双边关系的基础上，重视利用各种机会与登盛进行直接对话，并同民盟保持着频繁的接触。
例如，2015年7月4日，安倍晋三借在东京举行第7次日本—湄公河地区首脑会议之机，专门与登盛举行会谈，明确指出将为缅甸举行自由公正的大选提供协助[14]。
安倍政府此举意在敦促登盛政府确保大选成功，实际上也是为其后民盟胜选做了背书。
第三，全方位合作原则。
在长达半个世纪的军政统治下，缅甸的经济发展被他国甩在身后。
登盛政府推动政治转型，促使欧美解除对缅制裁，采取了制定《外国投资法》、开放金融市场、设置经济特区等一系列措施，迅速完善缅甸的投资环境。
日本认为，虽然新上台的民盟政府提出了脱离军方控制和推动政治转型的口号，但其政治手腕仍存在未知的一面。
缅甸转为民选政府后，日本对其寄予厚望，但也存在不安[15]。
因此，安倍政府将和民盟政府进行全方位合作，积极推动缅甸的政治转型、对外开放、法制建设、经济和社会可持续发展以及民族和解进程等。
同时，日本还向缅甸军方提供信息培训、人才培养等“非战斗性”援助，从而密切与缅甸军方的关系[16]。
第四，顾及美国原则。
二战后，日美同盟成为日本外交的基石。
日本在重要外交活动中，均会同美国保持着密切的互动。
但在军政府时期，围绕缅甸问题，日本政府采取了不同于欧美等国对缅实施强有力制裁的立场，甚至有些“阳奉阴违”，这使美国对日本产生了疑惑。
自缅甸民选政府上台以来，安倍政府非常重视与美国政府之间保持密切的沟通与合作，适时交换信息。
在日本决定对缅甸采取一些大的动作之前，日方会派遣官员专门前往华盛顿进行说明[17]。
如果美方对缅有所动作，日方就随即跟进落实。
如2012年11月奥巴马访问缅甸之后，安倍政府即在2013年1月派遣副首相麻生太郎访问缅甸，不仅宣布免除缅甸拖欠的债务，更许诺对缅提供巨额援助，从侧面起到了支持美国“重返亚太”和“再平衡”的作用。
第五，渐进主义原则。
基于目前缅甸的内外形势，安倍政府认为，缅甸完全实现政治转型、经济和社会发展、民族和解以及宗教和谐将是一个非常漫长的过程，操之过急反而不利于缅甸的稳定和可持续发展，甚至会对日缅关系造成负面影响。
例如，昂山素季一直强调缅甸政治中“法治”的重要性，但她却在2015年11月5日的记者会上表示，“如果胜选，我将成为高于总统的存在”，这一漠视宪法的言论招致国内外舆论的批评。
加之昂山素季个人光芒过于耀眼，民盟内部人才青黄不接，且民盟新当选议员对昂山素季的个人崇拜也非常明显。
如果昂山素季的“独裁倾向”加强，将有可能导致缅甸政治转型停滞不前[18]。
对此，日本认为，短期内昂山素季无法出任总统，缅甸出现民盟和军方两大权力中心，民盟与军方的博弈将长期存在。
任何一方出现过激行为对缅甸均非幸事，有必要对各方开展长期、耐心和细致的工作，逐步加以引导。
二 日本支持缅甸2015年大选，深度介入民族和解进程
在上述对缅外交五项原则的指引下，日本在密切与军人支持的巩发党、登盛政府和军方合作的同时，也在不断探索与缅甸民盟的全方位合作。
在军政府时期，由于昂山素季长期遭受软禁，日本与她本人之间的联系非常有限。
加之在被软禁时期，对于日本未与欧美同步、仍然以人道主义援助的名义对缅甸提供援助一事，昂山素季曾认为日本“对支持政治转型看来并不热心”，并表示无法信任日本政府。
在登盛政府时期，对于安倍政府迅速取消缅甸所欠日本债务并提供新的经济援助，昂山素季也颇有微词。
如何面对昂山素季?
这对安倍政府来说是一个重要课题[19]。
但昂山素季曾经留学日本，对日本亦有好感，并与日本各方保持诸多联系，安倍政府据此深信与民盟政府重建关系并保持合作并非难事。
因此，日本不仅为缅甸大选提供各项支持，还与民盟加强互动，同时深度介入缅甸的民族和解进程。
1.保障缅甸大选顺利举行
对于缅甸2015年大选，日本民间的关注度极高。
其理由首先在于昂山素季本人的非凡魅力。
由于昂山素季在长达15年的软禁生活中所表现出来的坚强意志，加之她有日本留学的经历，日本民众对她表现出浓厚的兴趣。
其次是以反映被誉为缅甸“建国之父”的昂山与侵缅日军关系的电影《缅甸竖琴》等为代表，日本民众对漫长且复杂的日缅关系表现出一定程度的关心。
再次是日缅两国同为亚洲国家，且民众大都有信奉佛教的习俗，亲近感较高。
由于在缅甸军政府时期交流相对较少，日本民众对于被称为“亚洲最后的处女地”的缅甸充满了好奇。
总体而言，日本民众对此次缅甸大选持正面乃至欢迎的态度[20]。
与民间相比，日本政府更是全方位参与，对缅甸大选提供了有力的支援，其对缅甸内政的介入力度大大超出登盛政府上台之初。
2015年1月，安倍政府邀请缅甸民盟中执委南钦兑敏（NanKhinHtweMyint）访日，以此来拉近日本政府与民盟之间的关系，并对缅甸政治转型和民盟给予全力支持[21]。
民盟方面也对日本所给予的支持和援助表示感谢，双方关系不断加深。
11月8日，缅甸举行大选。
其间，安倍政府除了派遣以笹川阳平为团长的选举监督团以外，还命令日本驻缅大使馆全程参与选举监督，为自由和公正地实施选举提供支援。
日本与缅甸选举委员会、巩发党合作，为不通电选区投票站的夜间开票活动提供太阳能发电和照明系统，并为各选区提供防止重复投票的特殊墨水。
选举当天，日本选举监督团参观了仰光周边的投票站，将投票内容是否保密、有无妨碍正常投票的行为、政党监场人是否在场等项目逐一记入调查表。
其后日本监督团的代表表示，“包括提前投票在内，到目前为止进展顺利。
感受到选举委员会希望实现自由公正选举的意愿”[22]。
11月9日，日本外务省发言人发表谈话，表示作为政治转型的重要一步，欢迎缅甸举行大选，对缅甸政府接受选举监督团的举措表示赞赏;
日本期待大选结果通过公平和适当的程序得以确定，从而促进缅甸的政治转型和各项改革;
日本将继续支持缅甸的各项改革措施，并进一步发展日缅传统友好合作关系[23]。
2.加强与民盟的互动
在确认民盟胜选并有望组阁之后，安倍政府密集邀请缅甸民盟干部访日，以加强与昂山素季及民盟的关系。
2015年11月27日至12月3日，安倍政府邀请民盟中执委书记兼发言人年温访日。
其间，日本外长岸田文雄对于民盟“大胜”表示敬意，认为民盟政权的稳定对缅甸的和平与繁荣非常重要，希望与民盟就促进缅甸政治转型、深化日缅关系加强合作。
内阁官房长官菅义伟表示，为促进政治对话和政权交接的顺利进行，日本将发挥积极作用，驻缅大使馆等机构将与民盟继续保持密切联系。
民盟政府的稳定对于缅甸的和平与繁荣极为重要，日本将举全国之力提供支持[24]。
缅甸要实现长期的稳定和发展，实现民族和解不可或缺。
日本迄今全力提供支持，今后将在笹川阳平（日本财团会长、负责缅甸民族和解的日本政府代表）的领导下，继续对民盟政府提供支持。
日本副外长木原诚二更明确表示，愿进一步深化与民盟的合作关系，为促进缅甸的可持续发展，日本愿提供相关技术和经验，扩大投资活动。
对此，年温表示民盟欢迎日本的投资和技术转移，希望得到更多的援助，并感谢笹川阳平长期支持缅甸民族和解[25]。
11月20日，缅甸选举委员会公布了选举结果。
岸田文雄随即发表外长声明表示，此次大选得到自由和公正的实施，对缅甸政治转型取得重要进展表示欢迎，对昂山素季及民盟胜选表示祝贺;
期待各方能够就启动新的领导体制顺利开展对话，并在稳定的政权中进一步促进缅甸的政治转型和各项改革;
日本将继续提供支援，以进一步发展日缅关系[26]。
同日，日本财团会长笹川阳平会见了登盛总统，对登盛积极推动政治转型并确保大选成功表示敬意[27]。
2016年1月下旬，安倍政府通过日本财团邀请民盟经济委员会成员谬敏（MyoMyint）等一行访日。
其间，岸田文雄会见谬敏并明确表示，将对民盟政府所推行的经济政策和政治转型给予全面支援，并进一步加快对缅ODA和直接投资，特别是尽快扩大对迪洛瓦经济特区的投资规模[28]。
3.深度介入缅甸民族和解进程
对于缅甸民族和解，安倍政府认为，民族和解于缅甸改革进程不可或缺，为促进缅甸各地的均衡发展与和平稳定，应积极向少数民族地区提供支援。
作为日本财团会长的笹川阳平长期积极支援缅甸少数民族地区的学校建设、医疗卫生和农业的发展，不断敦促缅甸政府和民地武举行对话，迄今已有20余年。
2013年2月，安倍晋三特别任命笹川阳平为负责缅甸民族和解的日本政府代表，在所谓“国际协调主义和积极和平主义”的框架内，为促成缅甸国内民族和解各当事方之间的对话提供各种支援。
安倍政府此举意在通过NGO这一第三方渠道对缅甸民族和解进程发挥特殊影响力。
2014年1月，安倍政府宣布为推进缅甸民族和解提供8300万美元的无偿援助，该援助主要用于改善有意同政府和谈的民地武控制地区的民生，以此作为对这些民地武的奖励。
2015年7月4日安倍晋三在会见登盛时强调，将与笹川阳平一起，积极支持缅甸政府与民地武的和谈，这为日本全面介入缅甸民族和解进程做了注脚。
2015年10月15日，登盛政府与缅甸8支民地武签署停战协议，笹川阳平作为日本政府代表参加签约仪式。
安倍政府认为此次签约为实现缅甸民族和解向前迈了一大步，希望其他民地武今后也能签署停战协议[29]。
2016年5月3日，岸田文雄在访缅期间表示，日方愿意通过国际机构向缅甸提供37.58亿日元以改善少数民族的民生问题[30]。
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三 日本深化与民盟政府的合作
2016年3月15日，昂山素季的密友、民盟资深党员廷觉当选总统，这是缅甸56年来首次由民间人士担任国家领导人。
其后，昂山素季相继担任国家顾问和外长等要职。
缅甸由此开启了民盟政府时代。
对此，安倍政府通过派遣外长访缅、扩大对缅援助、提升双边经贸水平等方式，全面深化与民盟政府的合作。
1.争取民盟政府的信任和支持
在廷觉当选总统的当天，安倍晋三便在第一时间向廷觉发出贺电，并希望以民盟政府上台为契机，进一步密切日缅关系[31]，安倍这一动作早于其他国家。
5月3日，访问缅甸的岸田文雄在会见昂山素季时表示，为缅甸时隔半个世纪重返民主国家感到高兴，“日本将举官民之力，全面支持”民盟政府所主导的政治转型和经济发展，并邀请昂山素季尽早访日。
为帮助民盟政府夯实执政基础，岸田强调，“作为值得信任的伙伴，将提供高质量的援助，希望具体推进缅甸各方所需要的合作”，愿意在“日本—湄公河地区互联互通倡议”的指导之下，对创造就业、卫生、教育、农业、财政和金融等领域提供支援，并在城市开发建设及铺设铁路等方面向民盟政府提供帮助。
其次，在“日缅共同倡议”的指引下，为加强缅甸法制建设提供交流和人才培养等支援，以进一步改善缅甸的投资环境[32]。
6月6日，日本防长中谷元在访缅期间会见昂山素季时更明确强调，“日本政府将尽全力支持民盟政府”[33]。
日本政府高官提出符合民盟政府期望以及缅甸国情的援助，强调作为伙伴的“低姿态”，这显示出安倍政府尊重缅方意愿的鲜明姿态，以获得民盟政府的信任。
在深化日缅双边关系的同时，安倍政府也不忘牵制中国，希望在诸多国际和地区性问题上得到缅甸的支持，借此将缅甸纳入日方阵营。
在5月3日与昂山素季的会谈中，岸田专门提及南海问题，表明日方“特别重视这一紧迫问题”，期待与民盟政府在东盟峰会等国际场合相互协调立场，继而支持日美关于南海问题的主张[34]。
而在6月6日中谷与缅甸国防军总司令敏昂莱和缅甸防长盛温的会谈中，中谷除了表示将在灾害救助和能力建设等方面支持缅军以外，还就南海局势表明了日方立场，并取得了缅方的理解[35]。
2.竭力扩大对缅经济援助
在军政府统治时期，日本在缅甸的影响力和存在感相对较小。
登盛政府上台后，安倍政府决定尽快免除缅甸所欠5000亿日元的债务，并重开对缅ODA。
如此大规模的债务在短期内被免除，也显示出日本支持缅甸政治转型的决心。
2016年3月11日，日本外务省公布了2015年版《开发合作白皮书》，安倍政府提出利用ODA加强与东盟国家的合作，以“形成基于普世价值的秩序”，并借此促进对东盟国家的投资[36]，其中自然包括缅甸。
为促进缅甸政治转型和民族和解，实现可持续发展，安倍政府决定以三大支柱为中心对缅甸实施大规模援助。
这三大支柱分别是：
第一，为改善人民生活的支援。
即以医疗、保健、防灾和农业等领域为中心，对少数民族和贫困人口提供支援，支持缅甸的农业开发和地区发展。
第二，对提高支撑经济和社会发展人才的能力和制度建设的支援。
即接收缅甸留学生和进修生，为有效提升缅甸的人才培养和制度建设水平，提高管理能力等提供教育支援，也包括促进政治转型的支援。
第三，对经济可持续发展所需的基础设施和制度建设提供支援。
即促进缅甸能源、交通等基础设施的建设[37]。
这三大支柱相互配合，协同并进。
例如，在建设迪洛瓦经济特区的过程中，日本不仅要建设特区，还要促进特区周边的基础设施、制度和法制建设，增加就业机会，夯实产业基础，延长产业链，同时为缅方培养人才提供相关技术支持。
日本近年来的对缅援助情况，如表1所示。
与往年相比，日本对缅ODA自2012年以来快速增加。
援助涉及电力能源、城市建设、交通运输、上下水道、防灾、贸易投资、IT、旅游、经济特区建设、农业和农村开发、法制建设、卫生保健、社会保障、财政金融、基础教育、人才培养、少数民族地区支援等领域。
如前所述，在大选期间，日本向不通电选区提供的照明等援助项目于2015年6月签署协议，安倍政府为此提供约93万美元的无偿援助[38]，为大选顺利实施提供了保障。
表1 日本对缅ODA（实际金额）（单位：
百万美元）
说明：
小括号内的金额为通过国际组织赠与的实际金额，该金额包含在无偿资金援助中。
“累计”一栏金额为1988—2014年的累计金额。
在确定民盟政府有希望上台后，2016年2月16日，为抢先向民盟政府赠送“看得见”的大礼包，安倍政府派遣首相助理和泉洋人紧急访缅。
昂山素季希望日本能在基础设施建设、卫生等领域扩大援助[39]。
对此，安倍政府于3月6日迅速确定将向缅甸提供超过1000亿日元的ODA。
援助项目将根据民盟制定的相关政策进行最终确定，主要涉及仰光地区的发电站、交通和上水道等基础设施建设、城市建设、卫生等领域。
双方确定在民盟政府成立后加快磋商步伐，预计6月以前汇总出具体方案。
这显示日本有意领先各国一步，细化对缅援助措施和项目，以进一步密切与民盟政府的合作关系[40]。
在支持缅甸经济改革和制度建设方面，安倍政府也不遗余力。
2015年7月，日本经济产业省主导制定了《缅甸产业发展愿景》[41]。
在该愿景中，日本提议缅甸实施“城市·
农村协同创造发展战略”，即在城市以发展外资主导的劳动密集型产业为主，而在农村则以发展农林水产业和地方特色工业为主，继而实现城市和农村相关产业之间的良性循环。
为实现该目标，缅甸需要进一步改进电力和交通等基础设施，建立高效的法律制度，大力培养人才，实施战略性产业政策。
基于这一愿景，民盟政府将积极吸收其中的主要建议，继而制定下一个五年计划[42]。
一旦民盟政府照此执行之后，自然需要日本进一步提供相关援助，从而为日本扩大对缅经济合作创造更好的基础条件和投资环境。
安倍政府此举，可谓一箭双雕。
3.全面提升对缅经贸合作水平
在促进对缅贸易和投资方面，日本企业对缅甸一直保持关注，特别是缅甸的劳动密集型产业、农业和基础设施建设等领域，并频频派出考察团。
加之缅甸民众对日本好感颇多，日本人也认为缅甸具备安居乐业的环境，双方合作热情迅速升温[43]。
虽然在登盛政府时期，日本对缅投资动作缓慢，但日本企业当时大多在开展细致的可行性调研。
民盟政府上台后，美欧国家进一步缓解对缅制裁，缅甸投资环境得以改善。
三井物产、丸红、三菱商事、伊藤忠、味之素等大型商社和企业决定扩大投资，日本对缅投资将呈现出爆发式增长[44]，日本对缅甸经济影响力将进一步提升。
鉴于缅甸人力资源严重不足，2016年3月，三菱、日立等60多家日本企业联合东京大学等日本著名大学，通过“企业出资、高校培养、回馈本地”的方式，招收并培养缅甸优秀留学生，从而有助于日本企业挖掘并抢占缅甸快速增长的市场[45]。
6月27日，日缅两国政府举行“日缅共同倡议”研讨会，就工业、金融、银行、税务和外国投资等五个领域达成协议，并成立了相关发展协会以制定更加完善的促进措施[46]。
值得注意的是，日本以援助经济特区建设作为促进对缅经济合作的旗舰项目，通过资金和援助为日本企业开拓更多的商机[47]，并取得不俗成效，这成为观察日本对缅经济合作的一个重要窗口。
2013年5月，日缅两国签署了合作建设迪洛瓦经济特区的谅解备忘录，日方占49%的股份，缅方占51%。
2015年9月23日，迪洛瓦经济特区第一阶段项目举行开业典礼[48]。
目前已有包括日本、缅甸、美国等13个国家和地区的47家企业确定进驻该特区，其中投资最多的是日本企业。
一些企业已开始进行实验性运营，不久后便可正式转入商业化运营，经营范围涉及器材制造、纺织、铝合金、塑料、矿物加工、网络服务、汽车、药物等行业，这将为缅甸创造5万人的就业机会。
鉴于国内外企业投资意向踊跃，迪洛瓦经济特区主要股东在9月23日签署了第二阶段的追加投资备忘录，预计于2016年底竣工
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