我国城市养老设施配套标准初探Word格式.docx

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1引言

根据联合国老龄化社会的标准，一个国家或地区60岁及以上人口占总人口的10%及以上或65岁及以上人口占总人口7%及以上便称为“老年型”国家或地区。

国家统计局2009年2月发布的“2008年国民经济和社会发展统计公报”显示，2008年末，全国总人口为13.3亿人，其中60岁及以上老年人达到1.6亿人，占总人口的12%，表明我国已经全面进入“老年型”国家。

应对当前社会老龄化的趋势，探索适应中国特色的养老方式，科学配置社会资源，在城市建设中积极构建完善的养老设施体系势在必行。

近年来，我国相继颁布了多项涉及养老设施的相关标准，为城市养老设施配置提供了一定的依据。

但是，我国城市养老设施服务的现状形势仍非常严峻，如何能够未雨绸缪，通过制定具有可操作性的配套标准，有效指导城市规划的编制和实施，是本文要解决的重要问题。

2现行养老设施相关配套标准解读2.1养老设施的界定

涉及养老设施的现行标准主要包括2002年修订的《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）、2003年9月实施的《老年人居住建筑设计标准》（GB／T50340-2003）以及2008年7月实施的《城市公共设施规划规范》（GB50442-2008）。

从目前国家相关标准对养老设施类型的界定可见，随着对老龄化社会问题的认识不断加深，城市养老设施内涵正逐步拓宽（表1）。

此外，随着市场经济体制的不断深入发展，投资渠道的多样化，很多城市尝试在制定养老设施在内的城市公共服务设施配套标准或者相应用地分类时，加上了投资渠道和所有权等因素。

但由于规划编制过程中无法精确预知规划的城市养老设施用地在实施中究竟是由政府投资还是由企业投资，因此，在规划确定养老设施以及此类公益性公共设施分类以及配套标准时，可不考虑投资渠道和运作方式等因素的差异，而主要从需求角度出发，为城市所必需的养老服务功能预留足够的发展空间。

2.2各类指标控制要求

养老设施配套指标主要涉及床位数、人均用地面积、人均建筑面积等，按照城市公共服务设施不同等级的要求配套。

《城市公共设施规划规范》主要适用于城市总体规划和分区规划层面的老年人设施控制要求，即控制居住区及居住区级以上的养老设施用地；

《城市居住区规划设计规范》主要对居住区及居住小区级养老设施提出控制要求；

《老年人居住建筑设计标准》则主要涉及建筑层面的设计标准（表2）。

结合以上国标对养老设施指标的控制要求，可分析得出《城市公共设施规划规范》中所控制的城市老年人设施用地的服务水平（集中人住养老设施服务老年人口占老年人口的比例）。

即：

L=A/B×

老龄化比例

I一一养老设施服务水平；

A——《城市公共设施规划规范》中老年人设施人均用地指标（此处人均指城市人口）；

B一一《老年人居住建筑设计标准》中老年人住宅及老年人公寓人均用地指标（此处人均指人住老年人口）

以武汉市为例，至2020年武汉市主城区规划人口540万人，假设按老龄化比例为13%配套老年人设施，按照入住老年人口床位用地标准100平方米／床计算，人均用地0.1-0.3平方米的老年人设施可满足0.8%-2.3%老年人口养老的需求。

资料表明，西方发达国家养老床位数约占老年人总数的3.5%。

对《城市公共设施规划规范》进一步分析，规范中指出根据中国人的传统生活方式，老年人和子女共同居住生活的比例较高，选择人住集中居住的养老院或老年公寓等方式较少。

因此，由于中西方国家养老方式的差异，规范中所提的集中养老设施服务水平应适当低于西方国家标准。

2.3养老设施标准在规划编制中面临的困境

从2002年以来国家制定的养老设施相关标准可以看到，为了适应我国人口老龄化的趋势，养老设施从设置内容到配套标准都在不断完善和提高，但在规划编制过程中还面临一些困境。

2.3.1养老设施配套内容与现行城市用地分类标准缺乏衔接

在中华人民共和国原城乡建设环境保护部1990年颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）中没有单独的养老设施用地，它作为社会福利设施的重要组成部分，与宗教活动场所用地等共同列入“C9其他公共设施用地”中。

其次，根据前文对养老设施内容界定的分析，现行国家标准中所指的养老设施不仅为传统意义的养老院、托老所等社会福利机构，还包括老年人生活、学习、康复、服务、救助等多项设施内容。

据此，涉及的城市建设用地不仅为“C9其他公共设施用地”，还应涵盖“C3文化娱乐用地”、“C63成人与业余学校用地”中的老年大学用地、“C5医疗卫生用地”、“R居住用地”中的老年公寓用地等多种用地类型。

因此，在以用地层面控制为主的法定规划体系中较难准确评价养老设施用地情况；

尤其在《城市公共设施规划规范》所适用的城市总体规划、分区规划层面，由于该类用地比重较少，更难实现有效、全面的控制。

2.3.2现状养老设施服务水平与国标要求差距较大

当前，城市养老设施普遍存在设施老化、建设规模小、服务半径不足、服务水平低等现象，尚不能满足居民的需求。

以武汉为例，根据2007年统计数据，2006年全市13家国办福利院床位数仅为3896张，即国办养老设施的服务人口仅占老年人口总数（103万人）的0.4%。

同期，全国平均水平为0.8%，仅达到规范的底线（国家标准0.8%-2.3%），表明我国现状城市养老设施服务水平仍存在较大差距。

造成上述情况的原因主要是过去各城市对社会福利设施的认识和重视不足，用地标准较低，在城市居住区规划设计规范中，养老院、托老所和残疾入托养中心在公共服务设施配套中均不属于强制性内容，仅为居住区或居住小区中“宜”设置的项目。

因此，社区养老设施用地较难落实，老年服务“星光计划”工程中要求的“三室一场一中心”主要依靠社区居委会利用少量的闲置用房完成建设，全托型养老院则主要依靠租赁场地，面积无法保障，更加难以有更充裕的用地配备户外活动场地等相应的设施。

2.3.3各级养老设施用地缺乏统一的控制要求

从养老设施配套条件来看，市区办的养老机构配套设施较为完善，用地较为充足，也是城市总体规划、分区规划中主要落实的养老设施用地。

但仅控制市、区级养老设施远不能满足社会养老需求。

如前文提到，武汉市目前市区级国办养老设施仅13家，现状用地面积不足10hm2，若仅靠此类养老设施远不能满足城市养老服务的需要。

因此，应在规划层面对各级、各类养老设施用地，尤其是居住区级养老设施用地提出统一控制要求。

3城市养老模式的选择

养老设施的用地规模与需求密切相关，因此需要选择适应我国国情的养老模式，才能确定相应的养老设施配套标准。

3.1国外养老模式特点

发达国家老龄化程度较高，发展较早，对养老问题的研究和具体实施策略对我国具有较强的借鉴意义。

总体而言，主要是依靠较为完善的社会保障制度，采取以社会养老为主的多元化养老模式。

美国1965年制定《美国老人法》，从1970年代开始大量兴建各种各样老年住宅扩大了老人自主选择养老居住方式的范围，在大城市的郊外普遍新建有环境好规模大的老年社区，大多为私人投资并进行商业化运作，社区中包括各种专门为老年人服务的配套设施形成老年产业的发展基地。

同时美国还有很多养老院或养老中心，每个州都制定了本州的法律来管理这些“老人之家”，主要为生病老人提供服务。

以瑞典为代表的北欧福利国家早在19世纪末期已面临人口老龄化的社会问题，经过近一个世纪的演进积累了丰富的实践经验，是当今世界各国在制定本国老龄对策和实施相关社会计划的重要参考。

其重点在于确保提供适合老年人居住的各种住宅，并为居家养老的老年人提供健全的社区服务。

日本的生活方式与我国比较接近。

根据其福利政策以居家养老为重点，大力开发供几代人居住的住房，加强社区服务，鼓励亲子家庭互助网络的形成，政府在经济上予以资助。

日本政府既注意保护和改善传统的家庭养老环境，又重视住房供应制度对家庭养老环境的影响的做法，对我国养老事业发展有一定的启示。

3.2我国养老模式现状特点

居家养老目前仍是我国主要养老方式，但其核心作用正面临挑战。

“老吾老以及人之老”，尊老、养老自古以来是中华民族优良传统，年老后享受天伦之乐是天经地义，也是子女应尽的孝道，因此居家养老是我国老年人的首要选择。

近年来，随着我国人口老龄化、家庭小型化（传统家庭人口模式逐步向“四二一”方向发展）和社会经济的快速发展，“家庭养老”模式中对老年人给予生活照顾与精神安慰的内容正在逐渐削弱。

社区成为城市养老服务的最佳载体，社区服务则是实现居家养老，老年人安度幸福晚年的必要保证。

因此，补充社区养老设施配置成为完善城市养老设施的重要部分。

3.3适应我国国情的养老模式选择

通过对中外养老模式的比较发现，受各国国情、历史文化背景的影响，东西方国家所采取的养老模式及相应政策存在明显差异。

西方国家养老社会化程度较高，受独立自主、互不拖累的家庭观念影响，老人多为独居，通过政府立法、社会保险等制度为老年人提供独立、安全生活的老年社区或养老院。

东方国家则主要受重视家庭代际关系，父慈子孝等思想观念影响，选择子女合居的居家养老方式为主，根据各国国力的不同，有程度不同的社会保障制度予以支持。

结合中国国情，建立一个由个人、家庭、社会和政府共同组成的养老服务保障体系，以家庭养老为基础，社区居家养老服务为依托，机构集中养老为补充，这是未来养老服务保障的主要模式。

由于家庭中子女工作忙碌，无暇照顾老人，因此推行依托社区的居家养老模式将可以节省社会养老的福利资金投人，适应我国当前“未富先老”人口老龄化的社会养老状况。

4养老设施指标体系的确定

目前，全国各地正在逐步完成新一轮法定规划体系构建，武汉市还正处于主城区分区规划以及控制性详细规划的编制过程中，在公共服务设施配套标准制定方面进行了较为深入的研究，积极探索建立一整套符合国标控制要求，并与城市规划编制体系有效衔接的城市公共服务设施配套标准。

本文在对城市公共服务设施整体研究的基础上，本着刚性与弹性相结合的原则，提出城市养老设施分级和配套标准，通过在各层次规划中对城市养老设施进行逐步、分级控制，以期实现对该类公共设施空间资源提供有效保障。

4.1与规划编制体系对应的城市养老设施分级控制

城市养老设施按市级、区级（组团级）、居住区级、居住小区级四级配置，服务规模、对应主要规划层次以及管理级别如表3所示。

为了实现刚性与弹性相结合的原则，各级城市养老设施主要在控制要求和深度方面各有侧重。

总体规划层面，主要根据我国养老设施发展方向，确定城市养老设施基本类型，例如老年公寓、敬老院、老龄护理院和老龄活动中心等；

从均衡性角度对市、区级大中型养老设施布局提出原则性要求，并根据《城市公共设施规划规范》提出的要求对城市养老设施用地总量进行预测。

分区规划层面，重点落实市、区级养老设施用地位置及规模，同时根据总规对城市养老设施的总量要求，将居住区及居住小区级中小型养老设施用地规模分配至各分区规划编制单元，并对居住区级设施布局提出指导性意见。

控制性详细规划层面，采取不同的控制方法对各级养老设施控制要求作出明确规定。

具体而言，对市、区级大型养老设施要明确地块的位置、边界形状、建设规模、设施要求，且原则上不得更改；

对居住区级养老设施要明确地块的位置、规模及设施要求等，且原则上不得更改，用地边界可以根据具体方案深化确定。

对居住小区级养老设施提出指标控制要求，即需在建筑规模上满足要求。

4.2城市养老设施用地总量的确定

城市养老设施用地总量的确定直接关系到城市养老设施建设水平的提高，应在总规层面确定，并在各层次规划中逐步落实。

首先需要明确的是城市法定规划需要重点控制的应是城市集中设置的养老机构，即为老年人提供集体居住，并配套有医疗、保健、康复、护理以及文娱活动等服务设施的养老设施。

在用地分类上，主要属于社会福利用地类型，包含于其他用地类型中的养老设施需在其它各类公共设施配套内容中予以明确。

根据前文要求，法定规划中应重点对公益性的集中养老设施规模和布局提出要求，此类设施主要指由各级政府主导建设的养老院、托老所或老年公寓。

在规划中保证此类养老设施规模可以满足老年人总数的1%-1.5%集中养老需求，再通过其它社会力量兴建老年公寓作为补充，同时对包含于城市文化娱乐设施、科研教育设施、医疗卫生设施中的其他养老设施提出明确控制要求，整体应可以实现城市总体2-3%集中养老水平。

4.3各级养老设施配置标准

综合各类国家标准对养老设施提出的控制要求，本文对各级养老设施的规模以及配置要求提出配置指标建议。

其中，市区级养老设施以大中型为主，配套设施完善，主要为国家投资兴办。

居住区和居住小区级养老设施，适应我国以“居家为基础，社区为依托”的养老模式，在城市养老设施总量中比重较大，是城市养老设施补充与完善的重点内容，此类养老设施需与居住区紧密结合，以中小型规模为主，可采取灵活多样的投资方式（表4）。

5结语

本文在对国家关于养老设施的相关标准充分解读，以及对我国养老模式研究的基础上，结合武汉市在法定规划编制过程中对城市公共设施的相关研究，提出城市养老设施的分级、配套规模、配套要求等方面的建议，以期更好地指导相关城市规划编制。

养老设施建设是一项系统性工程，涉及社会、人口、经济、环境、政策等多方面内容，在城市规划层面，尚需在老年人需求进行进一步深入研究的基础上，制定更细致的技术指引、审批机制等，确保城市养老设施用地落实，为创造老年人安享晚年的生活空间提供保障。

作者简介：

刘菁，武汉市城市规划设计研究院，规划师，****************；

王敏，武汉市城市规划设计研究院，主任工程师，注册规划师，****************

作者：

刘菁王敏

来源：

《城市规划学刊》2009年增刊责任编辑：

张建房