PPP项目投标实践与思考基础设施李孟渝唐琳文档格式.docx
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财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等全过程提出了具体意见。
其中规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价；
通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。
物有所值，系从英文名称ValueforMoney（VFM）翻译而来，根据操作指南，是指一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益。
简言之，就是“少花钱、多办事、办好事”。
定性评价主要是通过回答一系列问题进行主观分析和综合评判。
定量评价主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政府传统采购模式的净成本现值（即公共部门比较值，PSC）进行比较然后得出结论。
如果公共部门比较值PSC大于全生命周期政府支出净成本现值，则意味着政府传统采购模式成本更高，选择社会资本是划算的，而且差值越大，则越应该采用PPP模式。
如果出现二者基本接近或相当的情况，也就是说采用PPP模式处于可用可不用的临界点时，则应该侧重定性评价进行选择。
与VFM同时推出的还有财政承受能力论证。
PPP模式有平滑现金流的作用，如果处理不当，很可能导致新的政府债务风险。
考虑到地方政府只管任期事，存在将债务和支付责任延展到任期之外的急功近利思想，因此，提出将财政承受能力论证作为项目实施的前置条件之一，非常及时和有必要。
2015年4月7日财政部颁布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，开始规范性操作。
但是在财政承受能力论证之前，需要完成一件事，就是在城市规划阶段，除了常规的空间规划，还需要对全部的投资项目进行资金的统筹规划，这些项目包括土地一级开发、基础设施和公共服务设施，要厘清它们各自的投资额是多少，如何排定建设时序才能最大化提升城市价值。
除财政资金外，还要考虑有多少资金缺口，如何根据项目的特点合理地进行结构化融资；
财政资金、市政债、银行贷款、基础设施投资基金、PPP模式如何匹配使用；
政府和社会资本各自的投资边界是什么；
这些项目在未来会产生怎样的现金流收支，财政是否具有足够的支付能力。
就本项目而言，安庆市人民政府经物有所值论证及财政可承受力评估，决定采用PPP方式建设安庆市外环北路工程，并通过宜政办【2014】112号《研究城市基础设施PPP项目有关工作》授权安庆市住房和城乡建设委员会作为本项目实施机构，并授权乙1方安庆市城市建设投资发展（集团）有限公司作为本项目的政府方出资代表。
二、PPP项目的核心边界条件
PPP项目的投标主要是围绕核心边界条件，下面以安庆项目为例就主要核心边界条件内容介绍如下：
序号
项目
内容
1
项目简介及核心边界条件
1.2
项目名称
安庆市外环北路工程PPP项目
1.4
工程概况
道路设计全长约14.93公里（桥隧比为28.68%），道路等级为城市主干路，设计速度60km/h，设计标准轴载为BZZ-100，荷载等级为城市-A级。
工程建设内容包括道路工程、桥梁工程、通道工程、管线综合工程、交通工程、照明工程、绿化工程等。
目前，本项目施工图已完成，征地拆迁工作也已启动。
1.5
工程投资
本项目按工程量清单方式计价，工程建设投资控制价为15.26亿元人民币，包干工程建设其他费用为4.5亿元人民币，共计19.76亿元人民币。
1.6
竞价方式
本项目竞价方式为在可用性服务费静态总额上限、各年可用性服务费比例上限、年运维绩效服务费上限内，投标人报出本项目可用性服务费总额、各年可用性服务费支付比例、年运维绩效服务费，经统一折现率（8%）折现至运营期初后，竞争政府购买服务付费金额的现值（该计算方式仅为标准化评标依据之目的，折现率的取值与投资人测算的投资回报率等无关）。
具体如下：
（1）本项目可用性服务费总额上限为：
40亿元人民币；
（2）各年可用性服务费支付比例上限为：
运营期第一至六年15%，第七至十一年10%；
（3）年运维绩效服务费上限为：
1000万元人民币。
1.7
项目公司
安庆市城市投资发展（集团）有限公司（以下简称“市城投公司”）作为政府方出资代表，与社会资本共同组建项目公司。
其中，市城投公司占股比例为12%；
中标社会资本占股比例为88%。
项目公司注册资本不低于伍亿元人民币。
项目公司的注册资本金专门用于本项目的投资、建设、运营及维护等，亦可用来支付人民币4.5亿元的工程建设其他费用。
1.8
合作范围
在合作期限内，项目公司负责本项目的投资、融资、建设及运营维护（含道路工程、桥涵工程、立交工程、管线工程、交通工程、照明工程、绿化工程及其他附属工程）。
1.9
合作期限
合作期限为十三（13）年，分为建设期和运营期，其中建设期不超过2年。
建设期从监理工程师发出开工令之日起至项目工程竣工验收备案日止；
运营期从工程竣工验收备案日后一日起至合作期限届满日。
1.11
资产权属
本项目建设期内投资建设形成的项目资产，以及本项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产，由投标人在投标文件财务方案中自行选择是否拥有这些资产的所有权，一旦作出选择，不得在中标后要求更改。
1.12
土地使用权或土地使用的权利
项目公司拥有本项目的划拨土地使用权或以零租金的方式使用土地的权利（指本项目投标人在投标文件中明确的项目用地方式，一旦作出选择，不得在中标后要求更改）。
本处视投标人自行选择确定。
如果投标人在投标文件中选择拥有本项目划拨土地使用权（对应的，项目公司拥有相应的项目资产所有权），则政府方应协助国土管理部门向项目公司无偿提供本项目划拨土地使用权。
在协议期满终止时，项目公司应按照协议的约定将该等土地使用权无偿移交给政府方指定的机构；
如协议提前终止的，则在计算应支付的提前终止补偿金时，应按照项目公司获得该等土地使用权所支付的成本（如有）计算该等土地使用权对应的作价。
如果项目公司选择从政府方租赁使用该等土地的，则政府方应确保项目公司有权以零租金的方式使用该宗土地。
1.13
项目融资
项目公司可以为本项目融资之目的，将其在PPP项目协议项下的各项权益（如政府购买服务的预期收益权、保险受益权等）及项目公司拥有的资产（包括动产、不动产和无形资产）之上设置抵押、质押或以其它方式设置担保权益。
1.14
施工总承包
本项目通过一次招标的方式选择具备相应市政公用工程施工总承包壹级及以上资质和相应的市政道路（含桥梁）项目经验的社会资本，社会资本除与市城投公司合资设立项目公司外，还有权为项目公司提供施工总承包服务，由项目公司与中标社会资本直接签署施工总承包合同，无需再进行二次招标。
1.15
项目建设
项目公司工程建设范围包括：
红线范围内的道路、桥涵、分离立交、管线、交通、照明、绿化工程及其他附属工程等，具体以经批复的施工图纸及工程量清单为准。
对于施工图和工程量清单可能存在的错误或漏项，投标人需认真核对施工图及工程量清单，并在报价中自行考虑此等风险；
中标后，不得以此为由要求调整合同价款。
1.16
变动
如未来政府方对本项目提出工程变更要求，导致工程量增加或减少的，工程数量由项目公司提出，经监理工程师初审，报经安庆市住房和城乡建设委员会审核通过后，相应增减可用性服务费总额，计算公式为：
可用性服务费报价静态总额除以19.76乘以[19.76+变更工程的审计价]（单位为亿元），由项目公司负责实施。
项目公司提出的工程变更要求，必须是出于优化方案、节省开支等合理或经济性考虑，在报经安庆市住房和城乡建设委员会审核通过后实施，工程量增加导致的成本费用由项目公司自行承担，工程量减少所带来的直接成本减少及对应产生的收益由政府与项目公司按30%:
70%的比例分享。
1.17
项目设施运营
项目运营维护范围包括：
道路（排水）的管养与维护；
公共绿地、路灯等公共设施的管养与维护；
环卫保洁工作以及其他与本项目有关的、住建委或市政府指定的部门要求项目公司承担的维养工作。
1.18
政府购买服务
通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
就本项目而言，该费用包括可用性服务费和运维绩效服务费。
1.19
可用性服务费
指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括项目建设总投资（含工程建设其他费用）、融资成本、税费及必要的合理回报。
就本项目而言，可用性服务费每六个月的付费金额，为中标人关于可用性服务费静态总额的报价乘以每年支付比例计算得出的数额除以二。
1.20
运维绩效服务费
项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目红线范围内的运营维养成本、税费及必要的合理回报。
就本项目而言，年度运维绩效服务费是指中标人在投标文件中关于运维绩效服务费的报价，年度付费额均等（按每三个月付费，付费金额为年度付费额除以四），未来将根据本协议约定的调价公式进行调价。
1.21
政府购买服务方式
政府方将按照PPP项目协议的约定及时、足额地向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费；
且政府方将可用性服务费和运维绩效服务费的支付纳入跨年度的市级财政预算，并提请人大通过，该人大决议件将于本项目PPP项目协议签署之前或同时提供。
其中，可用性服务费自商业运营日起，每六个月支付一次；
运维绩效服务费自商业运营日起，每三个月支付一次。
1.22
可用性服务费及运维绩效服务费的确定
详见本项目PPP项目协议相关内容。
1.23
绩效考核标准及奖惩机制
1.24
建设期履约保函
项目公司最晚应于本项目PPP项目协议签订生效日后五（5）个工作日内且在投标保函退还之前，向安庆市住房和城乡建设委员会提交金额为3000万元的建设期履约保函，在建设期内，项目公司应保证建设期履约保函的持续有效。
1.25
运营维护保函
运营维护保函分两阶段提交：
项目公司应在项目竣工验收通过之日向安庆市住房和城乡建设委员会提交第一阶段运营维护保函，保函金额为500万元，担保期至项目公司提交第二阶段运营维护保函之日止；
项目公司应在最后一笔可用性服务费支付之日一
（1）个月前，提交第二阶段运营维护保函，保函金额为3000万元，担保期至移交保函提交日。
在运营期内，项目公司应保证运营维护保函的持续有效。
1.26
移交维修保函
项目公司应按照PPP项目协议的约定在合作期届满十二月之前向安庆市住房和城乡建设委员会提交金额为2000万元的移交维修保函。
项目公司应在项目资产移交完毕且质量保证期满前持续有效。
1.27
付费调价机制
可用性服务费在对应的付费期内不作调整；
运维绩效服务费根据运营期内的通货膨胀情况（CPI），以两
（2）年为周期，进行定期调价。
1.28
股权转让限制
项目公司的股东在本项目PPP项目协议生效之日起至竣工验收备案完成后二
（2）年之内（含），不得转让（包括向项目公司其他股东和/或任何非关联第三方）其在项目公司中的全部或部分股权（当然，如属联合体中标的，则允许联合体财务投资人向联合体牵头方转让），除非应法律要求，由司法机关裁定和执行。
竣工验收备案完成后二
（2）年之后，经市政府事先书面同意，项目公司的股东可以转让其在项目公司中的全部或部分股权，但受让方应满足本项目PPP项目协议约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件，并以书面形式明确承继原股东方在本项目项下的权利及义务。
1.29
期满终止
PPP项目协议期满，项目公司应按照协议约定将项目设施（含为项目设施正常运营所必须的各类项目设施、设备、土地使用权、各信息系统、维护手册等）无偿移交给市政府或其指定机构。
项目公司应确保移交的项目设施不存在任何抵押、质押等担保权益或所有权（投标人选择享有划拨土地使用权的情形下适用）约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。
移交结束且质量保证期满后，项目公司予以清算。
1.30
提前终止
PPP项目协议提前终止，政府方应按协议约定向项目公司支付合理补偿金，政府方对于项目公司的补偿须以项目公司还清所有负债为前提。
根据PPP项目协议中约定的补偿公式计算出的补偿金额为负值时，项目公司应向政府方支付补偿金。
1.31
强制保险
项目公司应按PPP项目协议约定和国家、行业管理规定购买和维持合理的建设和运营保险。
1.32
移交标准
项目公司应确保最后一次运维绩效考核指标总评分达到九十（90）分及以上，此为项目公司通过移交验收的标准。
如发现存在缺陷的，未能达到移交标准的，则项目公司应及时修复。
如任一方对是否达到移交标准有异议的，则由移交委员会聘请第三方机构进行评定。
5
投标文件评审
5.1
资格审查办法
资格预审
5.2
评标办法
综合评审法
5.3
评审委员会组建
评审委员会由5名以上单数评审专家组成，负责投标文件综合评审，并向采购人推荐中标候选人。
5.4
中标候选人数量
三名
5.5
定标程序
（1）评审委员会根据各投标文件的综合得分高低向采购人推荐三名中标候选人，采购人另行组织有关人员与中标候选人谈判；
（2）在政府方确定的谈判时间内，采购人按照中标候选人的排名，依次与中标候选人就合同偏差表进行合同签署前确认谈判，率先达成一致的，即为中标人；
确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排名在前但已终止谈判的中标候选人进行再次谈判；
（3）采购人将在谈判达成一致后与中标人签订谈判备忘录并发放中标通知书；
（4）若经谈判未能确定中标人，则本次招标终止，由采购人按照相关规定对后续工作进行安排。
5.6
特殊情形下的后续处理
提交投标文件或经评审：
（1）符合要求的投标人为两家，则由采购人按照竞争性谈判方式选择社会资本，具体程序详见第八章第4条的约定；
（2）符合要求的投标人少于两家（不含两家），则由采购人按照单一来源采购方式选择社会资本，具体程序详见第八章第4条的约定；
（3）没有投标人符合要求，则由评审委员会宣布本次招标终止，并由采购人按照相关规定对后续工作进行安排。
三、PPP项目的投标文件组成
投标文件应包括下列内容：
●投标报价函
●第一分册：
投标人综述
●第二分册：
投标申请书
●第三分册：
建设运营方案
❑工程建设方案：
投标人应提供全面合理的预计建设计划，包括本项目整体的建设计划及各分项工程包括道路工程、桥涵工程、互通立交工程、排水工程、交通工程、照明工程、绿化工程及附属设施的建设计划。
❑工程管理方案：
投标人应对本项目前期准备、工期安排、质量保障、造价成本控制、安全生产、环境保护及发包和合同管理几个方面阐明相应的计划及保障措施。
❑运营与服务方案：
主要包括管养与维护方案、安全管理和突发事件管理方案、环境保护方案。
❑移交方案：
主要包括对本项目道路、桥涵、立交、管线、交通、照明、绿化及其他相关设备设施资产等的移交工作计划、移交验收程序。
●第四分册：
财务方案
财务方案应包括但不限于项目公司是否拥有项目资产所有权（如投标人选择拥有本项目划拨土地使用权时，则项目公司相应拥有本项目资产所有权；
如果投标人选择以零租金的方式使用土地的权利，则不拥有相应的项目资产的权属）、投资估算、融资方案、运营成本分析、财务分析等内容。
●第五分册：
法律方案
❑对项目协议的接受：
投标人是否接受项目协议各项条款内容的明确陈述。
❑对项目协议的优化或调整建议：
以对项目协议的内容不提出不利于采购人的实质性修改为前提，如投标人对该等项目协议内容有优化或调整建议，则可在法律方案中以协议偏差表的方式提出对具体项目协议条款之优化或调整建议。
❑内部审批流程：
投标人若被确定为中选投标人，自收到中选通知之日起，为完成项目协议草签或正式签署项目协议所需要的内部审批程序和时限。
四、PPP项目的投标函内容
（1）本项目政府购买服务付费现值（P=∑[（A*Xn+O）/（1+8%）n]）报价
（2）本项目可用性服务费总额报价（A）
（3）本项目各年可用性服务费支付比例（Xn，n=1，2，3，…，11）报价如下：
运营年
2
3
4
6
7
8
9
10
11
比例上限
15%
10%
比例报价
（4）本项目年运维绩效服务费（O）报价
（投标报价函示例）
（1）我们对本项目政府购买服务付费现值（P=∑[（A*Xn+O）/（1+8%）n]）报价如下：
人民币（大写）壹亿肆仟壹佰叁拾肆万零伍佰玖拾贰元（RMB[141,340,592]）
（2）我们对本项目可用性服务费总额报价（A）如下：
人民币（大写）贰亿元（RMB[200,000,000]）
（3）我们对本项目各年可用性服务费支付比例（Xn，n=1，2，3，…，11）报价如下：
0%
（4）我们对本项目年运维绩效服务费（O）报价如下：
人民币（大写）壹佰万元（RMB[1,000,000]）
注：
上述报价中，涉及金额的应精确至人民币元，涉及比例的应精确至整数位；
大写金额与数字不一致的，以大写金额为准；
用
（2）（3）（4）项报价计算出的政府购买服务付费现值与
（1）项报价金额不一致的，以计算出的金额为准。
投标人公章：
[投标人盖章]
法定代表人/授权代表人：
[法定代表人/授权代表人的签字]
日期：
[**]年[**]月[**]日
五、PPP项目的财务方案
财务方案主要涉及以下内容：
融资结构、股权金额及比例、债务融资方案、优势融资渠道、融资意向函、股权退出方式、投资估算、资产摊销计划、财务模型设置、财务报表等。
安庆PPP项目财务方案简介如下：
（一）融资结构
资本结构：
［25%］／［75%］（股本资金／债务资金）。
股权投资资本金将在PPP项目协议、合资协议签署后按股权比例分两期投入到项目公司。
（二）股本资金金额及股权比例
股本金来源
占总股本金的百分比（%）
数额（人民币万元）
安庆市城市投资发展（集团）有限公司
12%
6,000
中国建筑一局（集团）有限公司
40%
20,000
中国对外经济贸易信托有限公司
48%
24,000
总计
100%
50,000
（三）股权退出方案
由于外贸信托的资金投资时限和资金性质的原因，在遵循有关“股权转让限制”核心边界条件的前提下，外贸信托需要安庆城投提供不可撤销的承诺，同意在项目竣工完成后满2年之日回购外贸信托所持有的股权。
即时的受让价格为24,000万元，对应48%的项目公司股权。
在股权回购时点，项目已经竣工完成且产生可预期的稳定收入和利润，且项目公司账面存有现金资产，因此安庆城投为保障即时以初始价格回购项目公司股权的权利，须在外贸信托资本金入股项目公司之日起至股权回购之日期间至少每年一次支付行权费，行权费的金额按照股权投资金额的12%/年支付。
针对此事宜安庆城投与外贸信托另行签署《股权回购保证协议》。
根据联合体的财务预测数据显示，在安庆城投回购外贸信托股权的时点项目公司的现金资产规模累积约7.6亿元。
（四）债务融资计划
本项目债务融资采用银行5年期以上贷款，贷款期限为13年。
本项目建设期贷款利息将按照季度向金融机构支付，本金在项目运营期3年后分年偿付，偿付期8年。
项目贷款依据工程进度在建设期内分批到位，具体进度安排如下表：
单位：
人民币万元
年份
中长期贷款期初余额
新增贷款
贷款还本
贷款付息
0
70,500
1,499
79,500
7,642
150,000
9,750
20,000
9,425
130,000
8,125
110,000
6,825
90,000
5,525
升级会员 