我们对电力体制改革及有关问题的看法和建议Word文件下载.doc

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一、农村水电概况

新中国成立之前，全国农村没有电。

50多年来，农村水电累计使5亿多农村无电人口用上了电。

长期以来，全国农村水电开发总量始终占全国水电开发总量的30%-35%，占全国电力总量的8%-10%。

2003年全国农村水电发电装机3083万千瓦，年发电量979亿千瓦时，分别占全国水电开发总量的32.5%、34.8%。

全国水利系统农网改造任务全面完成，第一、二期农网改造工程累计完成投资204.6亿元；

县城电网60亿元投资改造规模，顺利实施。

“七五”至“九五”全国共建成农村水电初级电气化县653个，超额53个县完成了国务院部署的任务。

新时期，国务院部署“十五”期间在初级电气化县建设的基础上，继续建设400个提高水平的水电农村电气化县，到2004年底已建成验收52个县。

2003年国务院决定在全国5个省（区）26个县进行小水电代燃料试点，试点工作进展顺利。

实行农村水电资产战略重组，全国组建了19家省级水电集团公司，其中9家作为承贷主体负责本省（区、市）水利系统农网改造，有的并继续负责城网改造；

组建了70多家地区性水电集团公司。

其中已有16家公司实现了上市，在我国股市上形成了中小水电板块。

目前，全国有1/2的地域、1/3的县、1/4的人口主要靠农村水电供电。

农村水电长期是我国广大县镇农村特别是贫困山区、老少边穷地区实现电力普遍服务的重要途径。

四川、重庆、云南、湖南、广西等省（区、市），农村水电发电装机和年发电量均占所在省（区、市）电力总量的1/4以上，110千伏及以下配电设备容量、线路及资产均占所在省（区、市）总量的1/2以上。

四川省以农村水电为主体的地方电力，2004年发电装机可达542万千瓦，发电量可达230亿千瓦时，售电量可达197亿千瓦时，销售收入可达61亿元，国有、股份制地方电力企业上交税利可达9亿元。

四川率先实行农网改造资金“一省两贷”，水利系统第一、二期农网改造工程累计完成投资81亿元；

16个市（州）、98个项目、计划投资26亿元的县城电网改造和到户工程将按时按质按量完成。

“七五”至“九五”四川共建成农村水电初级电气化县104个，超额30个县完成了国务院部署的任务。

国务院部署四川“十五”建设60个水电农村电气化县，到2004年底已建成验收18个县。

四川有7个县进行小水电代燃料试点，进展快、质量好、效益高，促进了当地农民生产生活条件的改善。

四川地方电力行业共拥有1户省级水电投资经营集团公司、１户省级水电产业集团公司、10户市（州）级电力公司、136户县级电力公司、80户发电企业和众多农村小水电企业。

其中“乐山电力”、“明星电力”、“岷江水电”、“西昌电力”、“广安爱众”5户公司股票已发行上市；

共涌现出全省“优秀企业”12家，“电力工业双十强企业”13家，“文明服务示范窗口”单位65个，“优质服务示范窗口”207个，县以上先进生产工作者1500多人。

2004年四川省地方电力经营性总资产可突破300亿元；

四川省水电投资经营集团有限公司注册资本24.41亿元，授权资产130亿元，首期实施授权经营资产81亿元，可控资产规模可达250亿元以上。

目前，全省181个县（市、区）中有146个县（含国家大电网代管县36个）主要由农村水电供电，占全省幅员面积的80%。

四川农村水电各项主要工作均走在全国前列，具有代表性与典型性。

农村水电资源丰富的省（区、市），经过几十年的治水办电，就地开发、就近成网、成片供电，普遍形成了以110千伏网架为骨干的结构比较合理的农村水电自发自供电网，绝大部分已与国家大电网联网，进行电力电量交换，建立了独立企业法人，按照独立配电公司的体制运营。

这种体制代表了电力工业改革的方向，符合我国电力体制改革和国际社会联合电网分布式供电的要求。

新时期，党中央、国务院将农村水电列为覆盖千家万户，促进农民增收效果更显著的农村公共设施、基础设施和“六小工程”，要求放在更加重要的位置，增加投资规模，充实建设内容，扩大建设范围。

多年来，农村水电为缓解我国电力供需矛盾和推动电力工业与水利事业发展，做出了不懈努力和重大贡献，对广大县镇农村特别是贫困山区、老少边穷地区经济社会全面、协调、可持续发展，发挥了不可替代的重大作用。

近年来，农村水电以高于国民经济增长的速度快速发展，更是当前增加全国电力供给，缓解电力供应紧张不可或缺的重要力量。

我国开发农村水电，解决国际上共同关心的能源、环境和消除贫困问题的经验，得到了国际社会的高度评价和赞扬，世界上许多国家，包括欧美发达国家都在积极推广中国发展小水电的经验。

2000年联合国工发组织在中国杭州成立了国际小水电中心，这是迄今为止联合国在中国境内设立的第一个法律框架内的组织。

中华人民共和国水利部及其下属农村水电及电气化发展局，是国际小水电中心名誉主席与主席单位。

四川已建立了中国首家国际小水电省级基地。

以上是我国改革开放以来的重要成果，不仅为我国农村水电的发展，而且为扩大国际合作交流开辟了重要途径。

国务院《关于印发电力体制改革方案的通知》（国发[2002]5号）提出，我国电力体制改革要打破两个垄断，一是发、输、配一体的行业垄断，二是“一省一公司”的区域垄断；

实行三个分开，一是“厂网分开、竞价上网”，二是“主辅分开、消除关联关系”，三是“输配分开、竞争供电”。

在全国组建若干个独立发电公司、若干个独立输电公司和众多的独立配电公司，电网企业的“三产”和多种经营企业参加发电企业的重组或交由地方管理。

建立一个公平竞争、开放有序、健康发展的社会主义电力市场体系。

在国务院电力体制改革领导小组领导下，电力体制改革取得重大进展。

但主辅分开、输配分开的改革尚未实施，主辅合一、输配一体的电网垄断体制远未打破。

2003年以来出现了电力供应紧张的状况，加大了电力体制改革的难度。

产生于电网垄断体制基础上的“独占电力购销市场”的“权益机制”和“习惯思维”，仍在发挥强势作用，出现了不想改革、抵制改革的倾向。

改革电力体制就是改革不适应电力生产力发展水平的电力生产关系。

总结建国以来50多年社会主义建设和改革发展的经验，社会主义生产关系的调整和改革，必须适应于社会生产力的状况，既不能落后于也不能超越于社会生产力发展水平。

中国幅员辽阔，自然、经济条件差别大，城市、县镇、农村用电点多、面广、分散，要求不同，而水能资源遍布全国各地，特别是贫困山区、老少边穷地区农村水电资源丰富。

客观实际决定我们必须坚持两条腿走路的方针，在积极发展国家电力的同时，大力发展农村水电和以其为主体的地方电力，以适应和满足不同地域、不同层面、不同特点的用电需求。

在社会生产力还不发达的现阶段，发展电力生产力的多层次、多模式，决定电力生产关系的多层次、多模式。

中央、地方办电必然带来中央、地方管电。

电网是技术设施，属于生产力范畴；

企业是市场主体，属于生产关系范畴。

全国全省可以是一个电网（联合电网），但不可能是也不应该是一个企业。

绝不能把推进全省联网和推行输配一体的“一省一公司”混淆、等同起来。

四、大小电网关系问题的实质

以国家电力为主形成的国家大电网和以地方电力为主形成的地方小电网，简称大小电网，两者之间的矛盾过去有，现在有，今后还会有，正确对待和妥善处理两者之间的矛盾，是推动电力工业发展的重要动力。

矛盾的双方一方是将要重组的区域电网公司的分公司或子公司---省级电网公司，另一方是地方电力，主体是农村水电。

大小电网关系是联合电网与分布式供电的关系，是提供公共通道与进行电能交换交易的关系，是输电网与配电网的关系。

在公平竞争、开放有序的电力市场远未形成的目前，大小电网关系问题的实质是垄断与反垄断的关系。

正确对待和处理大小电网之间的矛盾，巩固和完善大小电网并举共存协调发展的合理格局，关系到统筹城乡发展，坚持尊重群众的首创精神，充分发挥中央和地方两个积极性的问题，有利于培育市场竞争主体，促进形成科学合理的电价机制，促进更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，促进彻底消除“垄断控制政府”运用计划经济手段配置资源所造成的严重危害。

1998年下半年以来，在实施农村电网建设与改造中，凡是由大电网作为承贷主体，实行农网改造资金“一省一贷”的地方，普遍的做法是“先改制后改造”，“改制”（农电体制改革）以“上划、代管”为标志，“改造”（农村电网改造）以“改制”为前提，不让上划、代管地方小电网及其资产就不安排农网改造资金。

在大电网自身并未实行厂网分开，更未实行主辅分开、输配分开，公平竞争、开放有序的电力市场体系远未形成，电力监管体系远未建立，技术支持系统远未建设的情况下，强使以农村水电供电为主的自发自管县实行电水分开、厂网分开，完全是为了进一步扩大和营造电网垄断，严重违背了法律法规政策文件规定、电力体制改革方向和国家高度重视发展农村水电的精神，带来了严重危害。

突出表现在1998年下半年以来有法不依、有法当无法的现象十分严重。

电力垄断企业违背《电力法》“维护电力投资者、经营者、使用者的合法权益”、“国家鼓励和支持可再生和清洁能源发电”、“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化”等规定，借农村电网改造和农电体制改革扩大和营造电网垄断，上划农村水电电网，上收供电区，打击小水电，虚设产权控股农村水电独立配电企业，侵占农民、地方和其他社会投资者资产和合法权益，影响地方财税收入、经济社会发展，打击农村社会生产力，使我国农村水电及电气化事业遭受建国以来前所未有的冲击。

800多个自发自管县，因有9个省（区、市）实行了农网资金“一省两贷”，方才保留了270多个。

直到现在仍有一些地方农村水电行业基层，由于失去了电网、供区、市场和直接服务对象，而不同程度地存在着思想、工作、队伍混乱，影响农村水电及电气化事业顺利发展和社会稳定。

（另见附件：

《农网改造中上划、代管典型事例剖析》）。

大电网借农村电网改造和农电体制改革上划、代管、控股（特别是自己不出钱、不出资产、白占股权、白拿收益虚设产权或持干股控股）、贱价收购农村水电独立配电企业及其资产之后，又借电力供应紧张，以实现输配一体的“一省一公司”为目标，继续扩大和营造行业垄断和区域垄断，掀起了新一轮“上划、控股”农村水电独立配电企业及其资产的风波。

重庆市以农村水电为主体的地方电力发电装机147万千瓦，年发电量55亿千瓦时以上，全市40个县（市、区）中有27个县（市、区）建设了农村水电电网，供电人口占全市总人口数的70％，供电范围占全市幅员面积的80％，解决了大部分县镇农村的供电问题。

全市水能资源丰富，其中农村水电可开发量达800万千瓦以上，现开发程度不到15％，开发潜力很大。

但该市却采取“三步走”的做法，“上划、控股”所有农村水电自发自供电网及其资产以实现“一市一公司”。

第一步，强让市水电产业集团退出配电网投资运营，将其在农网改造中通过“统贷统还”和执行国家扶持地方的有关政策形成的县配电网资产，划归市建设投资公司；

第二步，由“市建投”控股县配电企业；

最后由大电网与“市建投”采用“置换”或“挂帐”的方式，以实现“一市一公司”。

正如《中国电力报》载《重庆农电体改酝酿整体突围》一文所述，经过“操盘手”“精心运作”，“对地方电网控股‘收编’”，“将地方电网巧妙地融入国家大电网”，使之形成输配一体的“华中电网有限公司旗下的重庆市电网有限责任公司”。

四川省大电网提出并逐步实施全省输、配电网的“四统一”（统一规划、统一建设、统一调度、统一管理），“限制农村水电电网再发展”，“扩大主网直供区”，“对大小电网并存地区由大电网对农村水电企业实行‘控股股改’”，“对大电网未进入地区由大电网尽快组建‘电网管理机构’对农村水电企业实行‘收购、重组’”，以实现输配一体的“一省一公司”。

云南省大电网以本属地方的农网城网改造资金作为自己的出资，以保障其绝对控股为前提，以对县配电企业实行“上划”或“股改”为基础，从而逐步形成输配一体的“一省一公司”。

以上主张和做法，违背电力体制改革“实行厂网分开、竞价上网，输配分开、竞争供电”的方向，违背《电力法》“提倡不同产权的电源与电网、电网与电网联网运行，联网运行实行统一调度、分级管理”的规定，违背国家“发展农村水电、增加农民收入”的重要精神。

是强化和扩大输配一体的行业垄断和“一省一公司”的区域垄断，加剧省级电网垄断局面，干扰中央关于电力体制改革的战略部署，阻碍区域电力市场的建设，使改革走回头路。

同时打击全社会办电和开发可再生清洁能源的积极性，侵占地方和“三农”权益。

农村与地方经济社会的发展和农村水电的发展,迫切需要增加220千伏及以上输电能力或由国家提供220千伏及以上输电通道给予集散服务。

但作为国家大电网却不以提供输电通道服务为应尽的职责，而以此作为谋取自身权益的机会和手段,强化和扩大输配一体的行业垄断和区域垄断。

上世纪80年代，四川持续多年缺电，在省计委的统一规划下，乐山市利用丰富的农村水电资源，由部分用电企业出资建设电源与配套电网，实行自发自供，按股分电、分红，组建了乐山电力股份有限公司，并于1993年成为我国第一家电力行业上市企业。

长期以来，“乐电”一直期望与大电网联网运行，实行统一调度、分级管理、电能交换、各自运营，却始终遭到拒绝。

直到现在，历经16个年头，“乐电”仍在“孤网运行”，成为全省、全国腹心地带中等以上城市里罕见的“乐山现象”。

目前，大电网更借电力供应紧张，地方经济社会发展需其提供220千伏及以上输电通道服务，作为要挟手段，强行要求属于电力工业配电端的发供一体的乐电上市公司，首先拆分电源电网，而后由其控股重组峨眉、夹江两县配电企业，方可考虑联网和提供输电通道。

置地方、农村的合法权益于不顾，置上市公司应遵守的法律法规和应对全国股民和股市承担的责任于不顾，执意通过实施所谓“一县一公司”到“一市一公司”再到“一省一公司”，以实现全省输配电网的一家管理，独家购销。

在农村水电资源非常丰富的四川雅安市和云南文山州，均形成了完整的全市（州）跨县区域电网，目前农村水电发电装机分别达到63万千瓦与27万千瓦，枯期需少量补给，平丰期有大量余电；

2010年农村水电发电装机将分别达到280万千瓦和107万千瓦，全年均有大量余电，急需国家大电网提供220千伏及以上输电通道，为调剂余缺和西电东送提供服务。

但又都害怕大电网会以此作为要挟地方、企业、群众的手段，通过“收购、重组”强化和扩大输配一体的行业垄断和区域垄断，导致地方区域电网被瓦解，丧失造血功能，损害地方、农村权益，因而举棋不定。

多年来，正是纵横一体化的电力垄断体制以提供电力支撑相要挟，肢解了重庆万州、涪陵等跨县区域电网，使乐山、达州等跨县区域电网名存实亡，并将四川绵阳、温江、南充、泸州、巴中等跨县区域电网扼杀在摇篮之中。

四川南部县举全县之力，建成了一座原拟为南充区域电网骨干电源的发电装机9万千瓦的水电站，正式投产后，大电网即利用手中掌握的电权，对其实行强制约束：

不准自发自用余电上网，更不准自发自用余电架线外送，只准发电上网然后买回自用。

仅低价上网高价买回的价差一项，一年就蒙受经济损失1400余万元。

国务院国发[2002]5号文件规定，电网企业要实行主辅分开，“三产”和多种经营企业参加发电企业的重组或交由地方管理。

大电网的“三产”和“多经”企业，作为大电网的关联体多属集体和个体性质，为一部分人和私人所有。

国务院国办发[2000]69号、国家发改委[2003]779号和国家三部委[2003]37号等文件规定，停止任何形式国有电力资产的流动，暂停电力系统职工投资电力企业，凡违反69号文件规定的投资和交易活动一律无效，已经发生的要严肃纠正；

造成损失的，或引发重大不安定因素的，要追究相关责任人的责任。

四川省电力公司所属启明星系“三产”、“多经”企业，借助电网垄断强势，通过限制上网，降低上网电价，提高下网电价，迫使农村水电企业就范，先后对南充、乐山、成都、泸州、广安、眉山、遂宁、阿坝等市（州）12家县、市级农村水电企业总额达10余亿元的国有资产实行贱价收购，侵占地方国有资产及其产权权益，侵占地方财政收益，导致大量国有资产及相应的权益、收益流失到一部分人和私人手中。

武胜县电力公司，经营性总资产1．1亿元、净资产4000万元，另有农网改造资金4500万元、电气化资金160多万元和房地产价值4000万元，年实现利润600多万元，被以不到净资产和资金总额5%的600万元买断；

丹棱县电力公司经营性总资产4109万元，净资产3200万元，年实现利润近100万元，被以仅占净资产2.5%的80万元买断；

都江堰市电力公司，经营性总资产2亿元、净资产5700万元，几乎被零价收购。

大电网及其关联体持干股控股农村水电资产的做法，从内地到边疆基本一样，边疆更突出。

不管大电网在当地有无自有资产、资金，均要绝对控股，控股比例一般在60%以上，边疆地区有的高达90%；

地方资产、资金再多，一般只准占有40%以下的股份。

贱价收购和持干股控股农村水电资产，严重侵占了最需要政策扶持的西部地区、边疆地区、贫困地区、少数民族地区人民群众的合法权益。

一是地方国有资产被侵占；

二是地方6成以上甚至9成的供电盈利被平调、转移，其中的相当一部分流失到一部分人和私人手中；

三是国家规定对农村水电企业实行的增值税优惠政策得不到执行，造成增值税的增加和增值税、所得税递解的变动，相应减少地方财税收入，使本来属于贫困地区贫穷财政的收益被拿走；

四是供用电方式的逆变和上网下网的高额价差，使最需要扶持的贫困山区、老少边穷地区的人民群众蒙受更大的损失。

云南有关方面反映，通过上划和持干股控股农村水电资产，造成了大量地方国有资产转移性流失和国有资产隐性流失。

一是地处西部地区的云南省一、二期农网改造资金67亿元形成的资产本应全属地方，但其中“直供、上划、代管”县的网改资金50余亿元形成的资产却由地方转移至大电网，造成地方国有资产大量转移性流失；

二是农网改造中，大电网以物代资，提高设备、物资、材料价格，导致国有资产隐性流失；

三是在持干股控股股改中，限制地方出资范围和出资比例，压缩地方出资价值和份额，导致地方国有资产隐性流失；

四是将部分农村水电电网的地方国有资产直接上划给大电网，造成平调性地方国有资产流失，严重削弱了地方经济实力。

据《云南省水利水电统计年鉴》，1998年全省农村水电利润总额为2.9亿元，2003年下降为3717万元，下降幅度高达87%。

大电网及其关联体垄断电力交易市场，侵占地方、企业、群众权益。

2003年四川凉山州上市公司“西昌电力”，上大电网电价年均仅为0.0416元/千瓦时，而购大电网电价年均为0.4474元/千瓦时（最高达0.8836元/千瓦时），价差在10倍以上，其中不计费电量高达上网电量的53.3%。

发电装机9万千瓦具有年调节能力的凉山州大桥水库电站就坐落在西昌市郊县，却长期不能直接与“西昌电力”进行电力交易和向地方供电，而必须低价上大电网而后被大网转手高价卖给企业和地方。

四川一些民营资本投资开发经营小水电，经过大电网“三产”企业中间“抽头”盘剥，最后上网结算电价只有0.03元/千瓦时左右，严重打击了社会开发可再生清洁绿色能源的积极性。

九、既是国电企业老总又是“三产”企业老板，主辅分开应即进行

这种现象比较普遍地存在于电力垄断企业中。

一些国电企业的总经理、副总经理、高管人员又兼任非国有资本的“三产”、“多经”企业的董事长、总经理，他们“不可推卸”的一项重要职责究竟是保障国电企业的国有资产保值增值，还是追求直接关联的非国有资本的“三产”、“多经”企业的利润最大化？

这实际是在垄断体制基础上，营造有利于“从内部发挥关联功能转移资产、利润”、“从外部发挥垄断强势侵占第三方权益”的一种机制。

应予坚决纠正、制止。

江苏“苏源集团”、贵州“金元集团”等出现的一些问题就是例证。

四川省电力公司的“三产”、“多经”企业启明星系现象也值得关注。

四川省电力公司所属启明星系除贱购农村水电独立配电企业及其资产，涉足供电、发电外，同时通过“启明星”直接持股和职工间接入股，在不再直接掌管大型发电企业后，重新“杀回”发电市场，并涉足高能耗用电企业……。

一些高管人员扮演双重角色，并由幕后走向台前。

如省电力公司工会主席兼任“启明星控股”、“启明星电力装备”、“启明星旅游”三大公司法定代表人；

多产部经理兼任“启明星电力”总经理；

总经理助理兼调度中心主任、书记兼任“启明星发电”和“启明星铝业”董事长，等等。

在省电力公司于主网独家买电、独家卖电，上下网电量电价独家掌控的情况下，其高管人员既任国电企业“老总”，又当直接关联体的启明星系“老板”，这种状况必须尽快改变。

电网企业“主辅分开”的改革，应即进行。