国际劳工标准与农民工权益保护.docx

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国际劳工标准与农民工权益保护

国际劳工标准与农民工权益保护

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分类：

农民工、外来工、劳动力转移、社会流动     国际劳工组织、劳工标准

文章提交者：

胡瑾  

时间：

2010-3-816:

22:

42

国际劳工标准与农民工权益保护 

来源:

 （律师）胡瑾 

论文简述:

 内容提要：

国际劳工标准是国际劳工组织保护劳动者权益的基本标准, “核心国际劳工标准”包括四个方面的内容：

结社自由并有效承认集体谈判权利、消除一切形式的强迫或强制劳动、消除就业和职业中的歧视、有效废除童工。

农民工问题的实质是农民工所受到的歧视待遇问题。

我国应该按照国际劳工标准改革现有的城乡二元结构体制，以消除对农民工的歧视，保护农民工的合法权益。

 主题词：

国际劳工标准 农民工权益 城乡二元结构体制 歧视待遇 

    胡瑾＊

    农民工是走在中国改革开放前端的先锋者之一。

[1]然而，由于种种原因，现阶段农民工在城市求职和劳动的过程中，遭遇了其他社会群体迄今为止未曾经历过的种种问题和困难，整体沦为城市边缘群体和弱势群体，形成了具有中国特色的“农民工”问题。

目前，在中国经济快速发展的进程中，社会结构的转型和城镇化进程的不断加快，使得农民工的权益保护问题更加突出，这引起了社会的高度关注，国内学者对农民工的权益问题进行了较为深入的研究。

本文从国际劳工保护的角度来分析论述中国农民工的权利保护问题，以期对这一问题进行更加深入和全面的研究，从而有效地促进中国经济的发展和社会的繁荣与和谐。

        一、国际劳工标的主要内容

    国际劳工标准是指国际劳工大会通过的国际劳工公约和建议书，以及其他已达成国际协议的具有完备系统的处理劳动关系和与之相关的一些关系的原则和规则。

[2]

    国际劳工标准是国际劳工组织保护劳动者权益的基本标准,这些标准通过国际劳工组织的公约和建议书颁发，在各国政府批准后融入本国法律体系并进行实施。

国际劳工标准是在国际劳工组织的推动下形成和发展起来的，它体现了国际劳工组织的宗旨和目标，是国际惯例和国际法的重要组成部分。

        国际劳工标准主要分为两大类。

一类是关于人权和工会权利的，主要内容是保证自由结社的权利，禁止强迫劳动以及消除工作中的歧视以体现工人的平等和尊严等；另一类是关于就业和劳动条件的。

    国际劳工组织于1998年通过了《国际劳工组织关于工作中的基本原则和权利宣言》，在该宣言中，国际劳工组织将结社自由并有效承认集体谈判权利、消除一切形式的强迫或强制劳动、消除就业和职业中的歧视、有效废除童工等四个方面的内容定义为“核心国际劳工标准”。

[3]宣言明确提出，作为国际劳工组织成员，“即使是尚未批准这些公约，但仅从作为劳工组织成员这一事实出发，所有成员国都有义务真诚地并根据《章程》的要求，尊重、促进和实现关于作为这些公约之主题的基本权利的各项原则。

”从而使得这些公约对所有成员国都具有法律上的约束力。

[4]

        该《宣言》中所包含的八项核心公约，通常被称为“核心国际劳工标准”或“基本国际劳工标准”，是国际劳工组织在其80多年历史中不断发展和完善的整个劳工标准体系中最重要的部分，也是成员国政府、雇主和工人三方智慧的结晶。

    这八项国际劳工公约具体分为如下四个方面的内容：

    1.关于自由结社与集体谈判权的公约，包括1948年《结社自由与保护组织权公约》（第87号）和1949年《组织权与集体谈判权公约》（第98号）；

    2.关于废除强迫或强制劳动的公约，包括1930年强迫劳动公约（第29号）和1957年废除强迫劳动公约（第105号）；

    3.关于平等权方面的公约，包括1951年《同工同酬公约》（第100号）和1958年《（就业与职业）歧视公约》（第111号）；

    4.关于禁止使用童工方面的公约，包括1973年《最低就业年龄公约》（第138号）和1999年《最恶劣形式的童工公约》（第182号）。

[5]

    到目前为止，国际劳工组织共制定了186个公约和192个建议书。

2006年8月，公约共获得7407次批准，平均每个成员国批准41项。

上述八项公约中，目前各成员国的平均批准数大约是7个。

我国共批准了24项，其中核心劳工公约有4项。

[6]尚待批准的核心劳工公约包括两个方面，一是有关强迫劳动的，另一是有关结社自由和组织权的。

[7] 

    另外，我国政府已经签署了《经济、社会及文化权利国际公约》（2001年2月）和《公民权利和政治权利国际公约》（1998年12月）。

批准上述的劳工公约以及签署两个基本人权公约，表明中国政府对包括基本劳动权利或者核心劳动标准在内的整个人权原则的认同和尊重。

    以上国际劳工公约中与农民工权益紧密相关的有四个方面：

（一）就业机会均等与待遇平等

    平等作为现代民主社会的重要原则，是人类长期追求的目标，“平等!

是人性的第一愿望，是人的第一需要，是所有法制社会的主要目标。

”[8]

    1958年通过的《（就业和职业）歧视公约》（第111号）规定：

“全人类不分种族、信仰或性别都有权在自由和尊严、经济保障和机会均等的条件下谋求其物质福利和精神发展”。

[9]公约所说的“歧视”主要是指基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身等原因，采取的有损于就业或职业机会均等或待遇平等的区别、排斥或优惠措施，歧视性措施可能是以法律形式存在的，也可能是以事实或惯例形式存在的。

[10]

（二）集体谈判

    《组织权和集体谈判权公约》（第98号）主要内容包括：

1．工人应享有充分的保护，以防止在就业方面蒙受任何排斥工会的歧视行为。

2．工人组织和雇主组织均享有充分的保护，以防止在组织的建立、开展活动或内部管理等方面，发生一方直接或通过代理人或会员干涉另一方的行为。

3．政府应该采取适合的措施鼓励雇主或雇主组织同工人之间进行自愿谈判的机制。

[11]

    （三）废除强迫劳动

       1930年《强迫或强制劳动公约》（第29号）规定：

批准国应逐步废除一切形式的强迫劳动。

在逐步废除的过渡时期里，在遵守该公约规定的种种条件和保证的前提下，为了公共利益，可以把强制劳动和义务劳动作为一种权宜之计。

公约规定，“强迫劳动是指任何人因受惩罚、威胁、被迫而从事非本人自愿从事的一切工作或劳务，但有些义务不包括在强迫劳动之内。

”

    1957年《废除强迫劳动公约》（第105号）要求，立即和彻底废除用于政治目的的强制劳动或义务劳动，废除以下以任何形式为目的的强迫劳动：

（1）把其作为政治压制或政治教育的一种手段，或作为对待持有或发表同既定的政治、社会或经济制度相对立的政治观点或思想观点的一种惩罚；

（2）把其作为发展经济而动员和运用劳工的一种措施；（3）把其作为维护劳动纪律的一种手段；（4）把其作为对参加罢工成员的一种惩罚；（5）把其作为实行种族、社会、民族和宗教歧视的一种手段。

[12]

    （四）结社自由

    自由结社权是整个国际劳工标准的基础,因为与强大的资方相比，单个或少数劳动者的能力非常有限,难以与雇佣者相对抗,他们只有联合起来才可能维护自己的权益,因此结社权是劳工标准中最为基础性的内容。

1948年《自由结社和保障组织权利公约》规定:

“凡工人和雇主,均应没有任何区别地有权建立他们自己选择的组织,以及仅依有关组织的章程加入他们自己选择的组织,而无须事先得到批准” 。

“凡工人和雇工，没有任何区别地均应有权建立他们自己选择的组织，以及仅以有关组织的章程加入他们自己选择的组织，而无须事前得到批准”。

[13] “行政当局不得解散工人组织和雇工组织或者干涉他们的活动。

”[14]从这一表述中可以看出,工人的自由结社权包括两个内容:

第一是工人有建立和选择组织的自由,第二是这种建立和选择行为无需得到任何人、任何组织的批准。

    此外，《1964年就业政策公约》（第122号）和建议书（第122号）是就业领域的重要标准，与农民工权益保护具有密切的关系。

公约要求成员国制定积极的政策，促进充分的、自由选择的生产性就业。

“充分的”就业是指向一切有能力工作并寻找工作的人提供工作。

公约重申了非歧视原则，指出每个工人不论其种族、肤色、性别、宗教信仰、政治见解、民族血统或社会出身如何，都有选择职业的自由。

[15]

    国际劳工标准具有双重功能，一是调节会员国国内的劳动关系。

在这一功能作用下，各国的劳动标准趋向于一致化，对于各国尤其是发达国家的社会稳定和经济发展起到了重要作用。

另一种功能是调节国家间贸易竞争的作用。

因为对于贸易投资者来说，劳工标准不同，意味着劳动力成本不同，是制约贸易与投资行为的一个重要因素。

这种作用在国际劳工组织的成立动机和章程中是包括在内的。

[16]国际劳工标准内容广泛，一般带有超前性。

总之，不难看出核心劳工标准的实质是政治性标准，而不是对工资、工时等具体劳动条件的规范。

从这个意义上讲，核心劳工标准可以被称为劳动人权。

[17]

    国际劳工公约的核心和宗旨是确立和保障世界范围内的劳工权利。

[18] 中国作为国际劳工组织的成员，不仅有责任和义务遵守和实现这些关涉劳工基本权利的各项原则，而且，应该在条件适合的情况下，扩大国际劳工公约特别是核心公约的批准范围。

从中国的立法需求及其法律环境来分析，不仅完善和加强劳工标准立法是保障劳工权益最主要的法律手段，而且，就劳动立法的现状来看，中国也基本具备批准核心劳工公约的法律环境。

[19]

    总之，处于社会变革时期保障劳工权益问题将是一个非常突出的社会问题和法律问题。

解决这一问题的重要途径之一，即是参照国际劳工标准，完善中国劳工标准立法，以更有效地保障中国工人的合法权益。

    二、我国农民工权益受侵害的现状简析

    进入新世纪以来，一方面我国农民收入增长趋缓，城乡收入差距在不断扩大，并且农民收入的增长越来越依赖与农村剩余劳动力转移密切相关的“外出务工”收入的增长；另一方面，作为我国目前重要的剩余劳动力转移形式的“农民工”又因拖欠工资、子女教育、超时工作和劳动条件恶劣等引起了大家的普遍关注。

可见，如何合理促进农村剩余劳动力的转移，已成为解决日益严峻的“三农”问题的关键之一。

[20]

    实际上，“农民工”问题包含两个方面，一个方面是“农民工”自身的待遇问题，另一个是“农民工”引发的社会问题。

最早引起人们关注的是后者，而“农民工”自身的待遇问题则是在最近几年才逐步引起全社会关注的。

全国普遍出现的拖欠“农民工”工资问题，便是这类问题的典型表现。

[21]

    目前在农民工自身待遇方面存在诸多问题，具体表现在12个方面：

    1．就业受歧视和自由择业权受到严重侵害；2．劳动合同领域存在的问题较为突出；3．工资水平偏低和工资被拖欠、克扣的现象未从根本上得到遏制；4．未执行劳动工时制和超时加班现象严重；5．农民工的基本社会保险缺失严重；6．劳动安全卫生条件差使农民工健康、生命受到严重威胁与伤害；7．农民工享受的劳动福利待遇较少；8．女职工和未成年人的特殊保护没有完全落实；9．农民工在职受训机会少及职业素质提高难；10．用人单位劳动规章制度不健全；11．劳动执法和劳动仲裁保护农民工合法权利的力度不足；12．工会在维护农民工劳动权利方面未发挥应有作用。

[22]

    广大农民已经为中国经济的发展付出了太过沉重的代价，对农民工的诸多限制大多源于计划经济时代集中管理的模式，这显然已经不适应市场经济体制的需要，而且成为阻碍市场经济发展的落后的上层建筑；如果继续以损害农民工的基本权益为发展代价，必将严重威胁中国社会经济的稳定。

[23]

    我国权威机构的最新抽样调查显示：

农民工在我国二、三产业员工中所占比例已高达59.8%。

[24]农民工从最初的“散兵游勇”到成为中国产业工人的重要组成部分，这是一个历史性的变化。

这种变化绝不单纯意味着农民进城务工人员数量的增加，它在相当大的程度上证明了农民工已成为我国工业化、现代化建设的生力军，并将逐渐演变为工人阶级的主力军。

因此，对待农民工的政策取向如何，农民工的政治地位、生活现状怎样，直接涉及我国全面建设小康社会进而实现代化的进程。

[25]

    三、我国农民工劳动权利受侵害的主要原因

    农民工是城乡二元结构体制的产物，农民工劳动权利保护受阻的问题，在较大程度上，是这种特殊社会结构长期的各种深层次矛盾的集中反映与表面化。

伴随着计划经济到有计划商品经济和市场经济体制的转变，我国农民工劳动就业政策基本完成了允许、禁止、限制到承认、鼓励的政策演变，农民工的重要作用得到认同，自由流动和劳动权利保护开始得到承认和重视。

然而，在大多数时候，政策仍对农民工采取歧视立场，这一状况至今未有完全改观。

既往政策的制定，由于认识等历史原因，似乎缺乏对对农村劳动力流入城镇的系统深入研究，欠缺预见性，有头痛医头、脚痛医脚之嫌，穷于应付。

因此，有必要加强对农民工及其劳动权利的系统全面的深入研究，并在此基础上制定有效地解决问题的社会政策和规范。

[26]

    1．社会结构方面的原因：

我国城乡的二元户籍制度是导致农民工待遇不平等的制度根源。

从社会分层角度看，户籍制度实际上是一种“社会屏障”（social closure）制度，它将农民工屏蔽在分享城市社会资源之外。

二元户籍制度犹如一道无形的高墙，将我国城市与农村社会彻底分离开来。

[27]另外，劳动力市场的二元结构和歧视农民工就业等不合理的政策限制也是重要原因之一。

包括就业岗位歧视、就业管理歧视等。

在现代工业社会中存在着两类劳动力市场，其一是收入高、劳动环境好、待遇好的第一劳动力市场；其二是工资低、工作条件差、福利低的第二劳动力市场。

美国社会学家皮奥里（MICHAEL J PIORE）将之概括为劳动力市场的二元结构。

他认为劳动力市场的区分并不是纯技术的，第一劳动力市场更多的受到制度性的保护，如工会力量、劳动保障制度和最低工资标准等。

而第二劳动力市场却相反，常常处于利益被忽视的政策边缘。

在我国，绝大多数农民工都是在第二劳动力市场就业。

[28]

    2．法律方面的原因：

立法漏洞使侵犯农民工权益的行为难以被追究。

主要表现在：

缺乏禁止户籍歧视和年龄歧视及其责任方面的规定；劳动合同立法缺乏程序性规定和救济手段；缺乏对雇主拖欠工资行为的制裁性规定；对单位强制劳动的情形没有予以制裁特别是刑事制裁的规定；社会保险立法没有明确农民工的权利；缺乏农民工享受社会福利的实体法；立法欠缺用人单位须具备劳动安全卫生基本设备和设施的规定；对雇主违反女工和未成年工保护义务时的法律责任规定的不够明确；缺乏对农民工进行职业培训的规定；劳动规章制度程序缺乏可操作性的规定等。

    另外，现行法律规定不明确或脱离实际使得农民工的劳动权利被边缘化：

（1）劳动法未对劳动规章制度及其相关概念的定义和范围做出明确规定，企业劳动规章制度内容的随意性较大，有的企业片面扩大劳动制度的范围，对劳动者施加不合理的约束；

（2）劳动时间的规定与实际情况不符。

我国实行每周40小时工作制，比一些发达国家还短，如德国、日本实行每周48小时工作制；[29]（3）劳动规章与劳动合同、集体合同之关系在相关立法上没有明确规定，造成了适用上的混乱，有些企业甚至利用劳动规章制度排斥劳动合同、集体合同的适用；（4）有关劳动监察的规定存在脱离实际或者相互矛盾的情况。

我国《劳动监察条例》第2条规定，劳动监察的对象包括企业、个体工商户、职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能鉴定机构。

这就把国家机关、事业单位、社会团体、民办事业单位、家庭雇工等排斥在劳动监察对象之外。

现行法律法规关于劳动监察的行政处理规定亦缺乏可操作性。

《劳动监察条例》第17条有关处理程序的规定过于简单；（5）劳动仲裁与法院实行“又裁又审”，致使劳动争议救济途径不畅，救济成本过大，超出了农民工的承受能力，既降低了劳动仲裁的权威，又浪费了司法资源，还拖延了时间，成为农民工维权不能承受之重。

    3．劳资双方地位悬殊，农民工处于不利的地位。

就企业主方面来说，农民工合法权益受侵害的原因主要有二方面：

（1）用人单位的强势地位是雇主对农民工频加侵害的诱因。

用人单位的强势地位是农民工合法权益受侵害的关键因素。

作为劳动关系主体一方的雇主与农民工相比，有三种资源优势：

市场资源优势、物资资源优势和社会资源优势；

（2）用人单位自身利益的驱动。

追求利益是所有营利性组织的主要目标，为了追求利润最大化，降低成本，在我国现阶段，产业层次较低且没有技术优势的劳动密集型企业，为了在竞争中生存和发展，往往无视和侵犯农民工的劳动权益，知法犯法，在劳动合同方面经常采取不签或只签短期劳动合同的方式借以淘汰老、弱、病、残或“不听话”、“难缠”的农民工。

用短期合同对劳动者进行施压，使劳动者权益受到侵害时敢怒而不敢言。

    4．工会等组织未发挥应有的作用。

“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。

”“企业、事业单位违反劳动法律、法规，侵犯职工合法权益，工会有权要求企业、事业单位行政方面或者有关部门认真处理。

企业、事业单位违反国家有关劳动（工作）时间的规定，工会有权要求企业、事业单位行政方面予以纠正。

 ”[30] 由此可见，工会本应在维护农民工权利方面发挥重要的群众性团体作用，但事实上，工会的维权作用远未达到预期的效果。

首先，工会组织自身的观念和认识偏误影响了工会职能的发挥。

随着我国经济结构的调整，劳资关系发生了深刻的变化。

一方面“在国有和集体企业改制的过程中，工会组织被撤并的现象未能得以有效遏制，工会会员大量减少。

”[31]另一方面，大量的农民工没有加入，甚至被拒绝加入工会。

没有工会组织的支持与帮助，农民工在权益的表述和诉求方面势单力薄，受到了很大的限制。

其次，工会维权的内容和机制没有适应新形势的要求。

以往，作为工会维权对象的职工主要集中在公有制部门，随着我国经济体制的变迁和产业结构的调整，农民工逐步成为劳动力队伍的主力军，工会维权的内容和形式也应该相应地发展变化。

有些工会组织存在着严重的“所有制情结”，认为维护正式职工的利益是分内之事，维护农民工的权益属于分外之事。

[32]最后，有些地方政府在招商引资时存在错误的认识，担心工会组织力量大了后，会“恶化”当地的投资环境，甚至认为“建立工会会吓跑外商”。

同时，大多数农民工因为没有劳动合同或合同期短，流动性大，工会维权作用不明显等，对是否加入工会持无所谓的态度。

    另外，农民工维权意识与维权能力弱，新闻媒体等社会舆论对农民工合法权益保护关注不够，[33]也是我国农民工劳动权利受到侵害的主要原因。

预防和及时制止侵犯农民工权益现象的发生，政府和社会负有主要责任，一个劳动者如果没有良好的社会环境和完善的法律保护，其合法权益的受侵害不仅是可能的，而且实现维权的可能性也不大，由此可见，政府对农民工权益保护不够重视，劳动执法力度不大等不利的社会环境及法律环境是农民工受侵害的重要原因。

    社会是一个相互依存的有机体，而每个社会成员相互之间的公正与平等、信任与合作、宽容与关爱是这个有机体和谐发展的基本规则。

而歧视所造成的不平等将破坏这些基本规则，使社会失衡与断裂，并导致不同阶层之间的不满甚至对抗，从而破坏整个社会有机体的健康有序发展，并最终危害到所有社会成员。

[34]

    四、遵循国际劳工标准，切实保障农民工的合法权益

    有关农民工的权利主要体现在后述国际劳工公约中：

第82 号《社会政策公约（非本土工人）》、第111 号《（就业和职业）歧视公约》和第122号《1964年就业政策公约》。

[35]公约的目标是在尊重社会地位和习俗的前提下，保护所有工人不受就业歧视，因为消除工作歧视是社会正义的核心。

    我国虽然至今尚未批准前述公约，但已在2001 年批准了《经济、社会及文化权利国际公约》（ICESCR）, 该人权公约也具有国内法的效力, 成为中国劳工法的法律渊源之一。

承认这一公约, 实际上即是承认目前国际劳工组织提出的劳工标准, 因为这一公约中已经包括了国际劳工标准的基本内容。

履行该公约规定的义务, 与承认和实施国际劳工标准是一致的。

    国际劳工标准实际推崇的是一种基本的道德价值观, 即是一种基本人权。

平等与不歧视是“人权法的核心”。

[36]在人权保护已经入宪的今日之中国, 人权问题是不能够用来讨价还价的。

我国在继续推进劳动权益立法完善的过程中，应特别注意对农民工这一最弱势群体的保护，在劳动合同、社会保险、反歧视、劳动争议处理等方面给予明确的规定。

（一）改革户籍制度

    户籍的原始功能是公民身份的证明。

然而，作为计划经济的产物，户籍制度被作为一种重要的行政管理手段得到运用，并最终演变成“一个以户籍为中心，包括教育、就业、住房、养老、医疗以及其他公共服务的城市居民身份和权利的制度。

”[37]1964年国际劳工组织《就业政策公约》（第122号公约）第2条规定：

“向一切有能力工作并寻求工作的人提供工作”，“每个人无论其种族、肤色、性别、宗教信仰、政治见解、民族血统或社会出身如何，都有选择职业的自由，与获得必要技能与天赋的最大可能的机会，并取得一项对其很适合的工作”。

《公民权利和政治权利国际公约》规定，公民有权在就业、健康、教育和社会保障方面获得平等待遇。

适应上述要求，应改革户籍制度，建立平等、公正的人口管理制度，以实现农民工从自由流动向迁徙自由的转变。

这是因为，平等应是“一切人都可以享受的权利和正义。

”[38]

    在改革户籍制度的具体措施上，我们应该考虑到，目前在公民迁徙权入宪尚不现实的情况下，应首先剥离依附于户籍之上的社会福利，淡化户籍制度的经济功能，恢复户籍制度对公民身份证明的原始功能。

然后建立以居住地为主的城乡统一的居民身份制度，将城镇落户条件由许可制改为准入制，即凡是在城镇有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员，均可以登记为城镇常住人口。

    我们必须看到，目前我国农民工进城就业所遇到的障碍是附着在户籍制度上的其他制度障碍，如就业保障、社会保险、子女入学待遇等。

解决农民工问题并不是简单地将农民工的身份由农村居民改为城镇居民就万事大吉了，更为重要和实质的问题是，农民进城后能否获得与城镇原有居民同等的劳动权利与社会保障。

由此可见，户籍制度改革既是根本，又不是根本；户籍制度是需要消除的障碍之一，而不是全部。

[39]

（二）完善就业制度、消除就业歧视

    农民工问题主要就是就业问题，解决农民工问题的核心是承认和赋予农民工平等的就业权，合理引导农村剩余劳动力向城镇转移。

不歧视是联合国人权条约的核心所在。

国际劳工公约八个核心公约中有两个涉及不歧视。

[40]我国针对农民工的就业歧视，不仅与时代潮流不合拍，也与我国已加入的人权公约相背离。

[41]

    国际人权公约关于就业权的规定主要有两个方面的内容：

一是从正面规定人人享有平等（就业权）；二是禁止基于社会出身、性别等因素的不合理的歧视。

《公民权利和政治权利国际公约》第6条第1款规定：

“本公约缔约各国承认工作权，包括人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利，并将采取适当步骤来保障这一权利。

”国际劳工组织《关于就业及职业歧视的公约》（第111号公约）第1条指出，所谓“歧视”是指“基于种族、肤色、性别、宗教信仰、政治见解、民族血统或社会出身的任何区别、排斥或特惠，其效果为取消或损害就业或职业方面的机会平等或待遇平等”。

《就业政策公约》（第122号）第1条规定，本公约的目的是“促进充分的、自由选择的生产性就业”。

    在具体措施上，1．应立即废