行政管理学基本知识点.doc
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《行政管理学》基本知识点
一、基本概念
1、行政管理
指国家行政机关及其官员在管理国家事务、社会事务和机关内部事务的过程中进行的计划、组织、指挥、协调和控制等各项管理活动。
换言之，就是指除立法、司法以外的行政部门的工作。
由于这里涉及的均是公共事务的管理，所以，行政管理又名公共行政。
2、帕金森定律
1958年，英国著名学者帕金森在其（帕金森定律》一书中，描述了当时英国政府组织存在的官僚主义和低效率的状况，指出领导者的无能与嫉妒必然造成机构、行政人员的恶性膨胀，而膨胀的不断发展必定造成这个机构不可逆转的“死亡”，“生长——膨胀——再膨胀——直至衰亡”，这就是官僚机构的运动规律
3、国家公务员制度
指通过制定法律和规章，对国家公务员依法进行管理的制度。
其基本制度包括国家制定的有关公务员权利义务、考试录用、职位分类、考核、奖惩、任免，培训、转任、回避、工资福利、辞职辞退、退休退职、申诉控告，以及人事监察与监督等法律、法规、制度和管理体制。
4、行政道德
职业道德中的一种，专指国家行政工作人员在其行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中，应遵循的具有行政工作职业特征的道德原则和规范。
我国古代称它为“官德”。
5、行政职能
指行政机关在管理活动中的基本职灾和功能作用，主要涉及政府管什么、管到什么程度、发挥什么作用的问题。
它既包含政府的行政职责，也包含政府的行政功能．是行政职责和行政功能的辩证统—。
2、人事行政
指为实现行政目标和社会目标、通过各种人事管理手段对国家行政人员所进行的制度化和法制化管理。
3、行政决策
指行政组织依据既定政策和法律，就面临要解决的问题，拟定并选择对策的活动。
4、行政沟通
指国家行政组织和人员在内部以及内外之间，凭借一定的媒介，交流传递思想观点知识信息，以达到相互理解、协同合作的一种管理活动。
简言之．即行政系统内、外信息的交流和传递。
人际交流、大众传播、情报交流都只是一种行政沟通行为，不能等同行政沟通。
二、基本知识点
1、里格斯所划分的三种行政模式的内容是什么？
里格斯将行政模式分为三个形态：
（1）融合型
融合型是农业社会的行政模式。
其特征是，经济水平是农业生产力；政治与行政不分，权力来源于君主；实行世卿世禄的行政制度，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶段；政府与民众较少沟通；土地的分配和管理是政府的重要事务；官僚的职位重于行政政策；行政风范带有浓重的亲族主义色彩；行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。
（2）衍射型
衍谢型是工业社会的行政模式。
其特征是，经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济。
在自由经济模式下．社会经济行为依靠市场和价值规律为杠扦进行调节；民众的思想和行为直接影响政府决策；行政风范体现平等主义。
在管制经济模式下，社会经济行为实行政府绝对控制的计划经济；政府职能偏重于经济，忽视社会服务性管理；民众听命行事，政府与民众存在隔阂。
二者的共同特征是：
社会高度的专业化，因而行政管理的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一。
（3）棱柱型
棱柱型是处于农业社会向工业社会过渡期间的一种行政模式。
它既具有农业社会行政形态的一些特征，又具有工业社会行政形态的一些特征。
具体特征是；政府的制度、法规不健全，已有的仍不能实际起到约束和规范作用；形式上虽已抛弃了传统社会中的行政特性，实际上仍具有其影响力；同时呈现出异质的行政制度、行政风范和行政行为；传统结构与现代结构重量存在。
2、改革开放以来，我国政府职能转变的方式有哪些？
（1）由运用行政手段为主转向运用经济手段为主。
经济手段的特点在于间接性和诱导性。
运用经济手段，可以增强企业的自主权，使其从政府的行政命令和指令性计划的束缚中解脱出来，从而主动地发掘潜力，最有效地使用人力、物力和财力，提高企业的经济效益。
（2）由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。
计划经济体制强调政府的微观管理、直接管理职能。
市场经济政府的经济职能主要是宏观调控，提供服务和检查监督。
（3）由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。
只搞计划经济会束缚生产力的发展。
把计划经济和市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展。
市场经济能促进生产力的发展。
3、行政决策的地位和作用表现在哪些方面？
（1）行政决策是搞好行政管理的前提。
（2）行政决策是行政管理的关键环节。
（3）行政决策是行政管理的中心环节，是其它行政运行功能的基础。
（4）行政决策是行政领导者的基本职能的管理技能。
4、行政机关提高行政效率的途径有哪些？
（1）牢固树立效率观念。
要提高行政效率，首先要解决思想观念的问题。
（2）推进机构改革，建立合理的行政臂理体制。
行政组织机构的合理化，是提高行政效率的基本保证。
（3）贯彻依法行政酌原则，使行政管理制度化、法律化。
（4）建设一支高素质的、专业化的行政管理干部队伍。
深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的、专业化的行政管理干部队伍，是提高行政效率的关键。
（5）加强行政管理民主化建设，调动各方面人员的积极性。
活力、效率、积极性是行政管理体制改革所追求的目标。
（6）大力反对官僚主义，转变机关作风。
机关工作作风的好坏，对行政效率有直接的影响。
（7）逐步实现管理技术手段的现代化。
管理技术和工具是提高行政效率的物质技术保证。
5、行政机关管理对行政效率的影响到具体表现在哪些方面？
（1）能提供基础性工作条件，保障职能活动的顺利进行。
（2）能充分利用和节约时间，提高工作效率。
（3）能直接影响本单位的声誉，关系到与兄弟单位的合作关系，是机关精神文明建设的窗口。
（4）是发扬党的优良传统，抵制各种错误思想作风侵蚀的重要阵地。
6、行政组织的类型有哪些？
（1）领导机构。
领导机构的职能是对辖区内的重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施。
它统筹全局，运筹帷幄，是行政组织的中枢、提高政府行政管理效率的关键。
（2）执行机构。
亦称职能机构。
它是在领导机构的领导下分管专门行政事务的机构。
其主要职能是贯彻执行领导机构制定的方针、政策和决策方案，具有执行性、专业性、局部性的特点。
（3）监督机构。
它是对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法性机构。
如监察机构、审计机构等。
它是建立健全行政组织制衡机制的重要组成部分，是促使行政机构及其工作人员依法行政、忠于职守的重要保障。
（4）咨询机构。
亦称智囊团或参谋机构。
它是由权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成，专门为政府出谋划策、提供咨询意见和决策方案的机构。
咨询机构既不是执行机构，也不同于秘书班子，其基本职能是调查预测、参谋咨询、协调政策、辅助领导机关做好决策。
咨询机构是现代行政决策体制必不可少的重要组成部分，已越来越受到各国政府的重视。
（5）信息机构。
是专门负责信息的搜集、加工、传递、贮存，为领导机构和有关部门提供各种行政信息、沟通情况的情报服务机构。
如统计局、信息中心、情报室、档案室、资料室等。
信息机构也是现代行政决策体制的重要组成部分，是行政组织科学化、现代化的重点保陷。
（6）辅助机构。
指为协助行政首长的领导工作而设置的办事机构。
它包括两种类型：
一是设置于各级政府内部的办公厅（室），它承担着参与政务、处理事务、搞好服务的职能，具有综合性、执行性、服务性等特点。
它对各行政职能部门没有直接指挥的权力．但在授权条件下可以代表行政首长。
二是协助行政首长处理专门或特别事务的办公机构。
如国务院侨务办公室、港澳办公室等。
它可以根据行政首长的授权，就该机构的专门业务范围对外发布通知或下达指示等。
（7）派出机构。
是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构。
如省人民政府下设的地区行政公署、县人民政府下设的区分所等。
派出机构不是一级政府行政机关。
其主要职能是承上启下实行管理，既督促检查辖区贯彻执行上级行政机关的指标、决议、决定的情况，也向委派机关报告辖区内行政机关的情况、意见等。
7、影响行政执行活动的因素有哪些？
（1）环境因素
行政执行活动受到各种环境因素的影响和制约。
表现在：
①国际政治、经济、军事、科学技术等环境和条件的变化会影响到国内政策的相应调整甚至改变，因此．也就会影响原决策的执行活动。
②国内政治、经济体制，方针、政策的调整和社会环境的变化也会影响到执行活动的进行。
③国内外环境发生突变，如社会动荡、自然灾害、战争等都会直接影响执行活动进行。
（2）执行人员因素
行政执行活动任务是否有效的完成、决策目标是否最终实现，农一定程度上取决于行政执行人员的素质、执行队伍的结构。
因此，人员因素足影响执行活动能否有效进行的重要因索之一。
行政执行人员的政策水平、法制观念、知识水平、工作能力；行政执行人员之间能力、作风的协调与配合；行政执行人员的事业心与责任感；都是影响和决定行政执行活动能否顺利进行的重要因索。
（3）执行对象因素
执行对象即决策的受益者和受损者。
执行活动会直接决定着其利益的实现程度，并影响和改变着他们的生活。
因此，执行对象对决策的态度以及赞同与反对的力量对比，会直接影响到决策的执行程度以及执行的成败。
（4）政策、法规和指令本身的因素
行政执行活动有效的进行还取决于政策、法规和指令的合法化程度以及决策是否科学、完善，决策标准是否统一等。
（5）资源因素
行政执行活动是对社会生活进行干预和管理的活动，这种活动本身需要一定的人力、物力、财力、技术等资源做保证，资源既包括有形资源如资金、设备、劳动力等，更重要的是无形资源如上级和社会的支持、内部的向心力、凝聚力等。
而资源因素，一方面是受国家经济、政治、科学、文化、技术等发展水平的影响和制约；另一方面也取决于执行人员对有限的资源的认识和充分利用程度。
只有充分利用各种可利用的资源，行政执行活动才能有效地进行。
8、行政控制的手段的内容。
（1）加强思想教育，推行目标管理，实现自我控制。
（2）通过计划预算控制。
即通过控制财政经费来控制行政活动。
（3）通过健全管理机构，配合合格的管理人员和监督人员和具体操作人员进行控制。
（4）通过组织手段控制。
9、行政道德在行政管理中的功能有哪些？
行政道德对行政管理来说，它作为保证行政管理有序健康发展的一种重要的精神手段，有其相对的独立性和如下不可替代的功能。
（1）导向功能。
通过对行政道德行为的规范，为国家行政人员提供行为选择的指南，提供理想行政角色模型，使他们知道什么是应做的，什么是不应做的，什么是善．什么是恶．引导他们值得应当怎样做，这即导向功能。
如值得“见被伤害者不助”是不道德的、应予贬斥的忍行。
这种导向功能使国家行政人员对将要发生的行为有规可循，方向明确，故也称认识功能。
（2）激励功能。
行政道德具有理想性，要求国家行政人员自觉地从个人对社会的权利与义务出发，坚持不懈地幸献进取，全面提高素质，这即激励功能。
所以，行政道德是激励国家行政人员改造客观世界的精神力量和自我发展的一种必要形式。
（3）调节功能。
行政管理中出现湿及巩固政权和国家管理等社会秩序的纠纷，理所当然要运用国家的政治法律手段实行强制调节，但也离不开行政道德调节与之配合。
此外，更重要的是还有一些是政治斗争范围以外的利益冲突和矛盾，应主要通过行政道德规范来调节。
行政道德调节的手段、方式和客观效果不同于法律、经济等手段，它主要是通过内心理念的道搞评价来规范、约束自己的言行、带有自愿性和自我调节性，可使道德他律内化为道德自律，从而产生主体心悦诚服的良好效果。
10、行政监督的意义有哪些？
（1）行政监督是维护正常的行政秩序的重要手段。
（2）行政监督是惩罚行政机关及其工作人员违法犯罪行为的重要手段。
（3）行政监督是保护国家整体利益和实现国家行政目标的客观要求。
（4）行政监督是提高行政工作效率和实现科学管理的有效途径。
11、人事行政的职能具体内容包括些什么？
（1）人事行政的职能表明了国家行政组织在行政人员管理方面的工作内容和作用。
人事行政作为一种特殊的人事管理活动，和其他各种管理活动一样，具有两种类型的职能，一类是一般的管理职能，一类是特殊的或技术性的管理职能。
（2）人事行政一般的管理职能，它们是管理学理论中常说的计划、组织、指挥、协调、控制五种职能，是所有管理活动普遍具有的职能．人事行政也不例外。
例如，人事行政工作必须要有一定的目标、工作计划和工作程序、要有精心设计的组织结构和权力结构、要通过政策、法规、行政命令和措施保证人事工作的一致性和统一性、要有机协调各种机构和各种人员的分工协作、要对人事工作中所需要的资源、费用、工作进程和工作结果实行某种程度的控制等等，这些都属于一般的管理职能的内容，我们可以称之为人事行政的一般职能。
（3）人事行政的一般职能反映的是所有管理活动的共性，它们必须和人事行政的特殊职能结合起来才具有实质性的内容。
由于人事行政是一种特殊的人事管理工作，它的特殊职能和人事管理的特殊职能除了适用范围和具体内容的差别外，在形式上是一样的。
例如，录用、考核、培训、奖惩、晋升、工资、福利、退体等等，都是人事行政和人事管理常见的特殊职能。
归纳起来，人事行政特殊职能可划分为下列四种类型：
①公职人员的录用。
要求履行的职能是为国家行政组织补充所需要的各类人员，其中包括确定各类人员的合理编制和比例结构、确定人员补充原因、职位空缺、任职条件、选配方法和程序、对候选人员进行选择、取舍和分配以及控制组织成员调人、调出的各项工作等等。
录用是外部人员进入国家行政组织酌门户，起着把关的作用，录用质量的好坏对整个行政队伍建设、组织系统的正常运转和其他三个职能的履行都有重要的影响。
②公职人员的开发。
要求履行的职能是逐步提高公共行政组织中公职人员的素质和工作潜能，其中包括在职培训、脱产培训、进修、学历教育等多种形式。
在职人员通过不同渠道进入公共行政组织后．都有进一步提高和发展的问题。
首先，他们的业务知识、专业技能、文化程度、管理能力、工作经验等等并不一定完全符合现有的工作需求；其次，不断变化中的环境、条件、工作任务以及工作变动和职务变动等等，不断提出新的或更高的工作需求。
因此，人员开发的职能具有连续性和多次性的特点。
③公职人员的维持。
要求履行的职能是为组织成员努力工作创造良好的组织环境和工作条件，保持其工作安心和稳定，其中包括工资制度、社会福利、退休制度等等。
组织和其成员之间的关系是双向选择的关系，组织成员只有对组织提供给自己的报酬和条件感到基本满意时，才能积极要求进人并安心留在组织中工作。
彩响人员维持的因素，如工资制度等在一定条件下具有激励的作用，故不能简单地将人员维持的职能与激励机制隔离开。
④公职人员的使用。
要求履行的职能是检查、引导、监督并激励组织成员积极、主动、创造性地工作以提高工作质量和行政效率．其中包括考核制度、奖惩制度、纪律、岗位责任制、晋升机制等等。
即使在组织成员具有较高的素质、较好的工作条件、较高的工资和受过较多培训等等的情况下，如果缺少适当的管理、监督手段和有效的激励机制，组织成员也不一定会努力工作。
人员录用、人员开发、人员维持三种职能的效果最终要通过人员使用的职能体现出来。
12、试论政府失灵的表现及给我们的启示。
（1）政府失效也称政府失灵，指政府为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预的过程中，由于政府行为自身的局限性和其他客观因素的制约而产生的新的缺陷，进而无法使社会资源配置效率达到最佳的情景。
（2）政府失效的主要表现在哪些方面？
①政府成本过高。
政府的行政成本很难量化，很难计算。
因为政府的大多数的行政目标是模糊不清，只能定性而不能定量。
这样使政府的成本和效益都很难计算。
而且政府活动的涉及面广，行政目标的变量多，比较复杂，需要的成本具有很大的弹性。
政府往往希望多办事情，扩张权力，扩大管理范围，这样就追求扩大财政预算，而效益却无法确定。
正因为成本与效益分离，往往会出现行政成本过高的现象，造成浪费。
②政府的低效率。
根据帕金森定律，政府机构庞大，人员过多，成本高，效率低是一种必然趋势。
由于政府受到各种因素的影响，制定出低质量的公共政策。
同时，政府部门人员素质不高，公共政策执行部门执行不力等，都是造成政府低效率的主要原因。
③资源配置的低效率。
在资源配置领域，因为信息不完全，政府的配置效率比市场低。
一般来讲资源配置由市场完成，而不是由政府进行低效率的配置。
但在发展中国家由于市场经济体制不健全，政府在一定领域仍然承担资源配置的作用，随着市场体制的不断完善，政府将逐步减少资源配置的作用。
④寻租。
在政府干预经济的条件下，企业即寻租者为了从政府那里得到某些资源或某领域经营的特许权或开发权，甚至垄断权。
寻租活动不是经营活动，是寻租者花费大量的金钱、时间和精力进行寻租，浪费了大量的资源。
寻租者在政府的庇护下获取高额利润，消费者付出了高昂的代价，政府付出了政治成本，社会付出了道德成本。
⑤造成另一种不公平。
市场经济只能造成社会贫富不均，财富分配不平等。
只能依靠政府进行再分配，以便使社会财富相对公平。
但是，政府通过强制力进行再分配也可能出现另一种不公平，就是政府利用强制力将富人的财富转移到穷人的手中，或者将穷人的财富集中在强势集团的手中。
（3）政府失效的主要表现给我们的启示有：
①单纯依靠市场和过多依靠政府干预都是行不通的，必须两者互相制约、协调，才能促进市场的健康发展。
②政府的管理和干预必须是适当的，必须明确界定政府管理的范围、权限，同时积极培育、建立社会主义市场体系，使市场自身而不是靠政府去发挥作用。
③在进行经济体制改革的同时也必须进行政治体制的改革，只有这样才能保证经济体制的改革顺利进行。
④加强各项法律、法规的建设，使政府的决策过程和管理过程都能纳入正常的、规范的系统之中。
13、西方新公共管理运动的主要内容有哪些？
试分析它对中国行政改革的启示。
（1）20世纪70年代，西方政府财政危机、机构庞大、效率低下、公众对政府能力失去信心等，使得西方公共行政领域主流的理论遭受越来越严峻的挑战，应运而生的是一种新的管理模式，即新公共管理理论。
新公共管理理论是“新管理主义”运用于公共部门的结晶，表明了公共行政正普遍化为一般管理哲学的理论倾向。
（2）新公共管理理论的基本主张
新公共管理是一种管理理论，又是一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动，它思考：
如何从传统的官僚体制中解脱出来，考虑怎样改变运作方式，要求政府更具代表性、回应性和责任感。
它有六项核心主张：
①服务于公民而非顾客，即公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。
公务员不仅要回应“顾客”的需求，更要关注政府与公民之间、公民与公民之间的信任合作关系。
②追求公共利益，即公共行政官员必须致力于建立集体的共同的公共利益观念，创造共同责任。
③超越企业家身份，重视公民身份，致力于为社会做出有意义的贡献。
④战略地思考、民主的行动，即符合公共需要的政策和计划通过集体努力和协作的过程能最有效地得到执行。
⑤责任并不是单一的，即公务员不仅关注市场，也应关注宪法和法令、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。
⑥服务而非掌舵，即公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非控制或驾驭。
（3）新公共管理理论的几点启示
新公共管理理论既是西方特定的社会、政治、经济条件的
产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势。
对我国行政管理改革有重要的参考价值。
①新公共管理理论调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“竞争性招标”、鼓励私人投资和经营公共服务行业等，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。
我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而形成的“基础瓶颈”，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作，可以借鉴西方的做法——在加强“产业管制”的同时，一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或独资经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高经济效益和社会效益。
②新公共管理从注重遵守既定法律和规章向注重实际工作绩效，特别是社会公众的满意度方向发展，这应被视为是公共行政管理更为成熟的一种标志。
我国现阶段公共行政管理的当务之急是建立和健全一套行政法规，并保证其贯彻落实，实现法制化。
但我们也应该思考：
在制定和实施法律法规时应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实和公众需求。
③新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。
尽管公共行政管理与企业管理、公有部门与私有部门在目的、对象和方法上均有差异，完全采用和吸纳并不可行，但重视效率、产出、管理的科学性、市场需求和顾客的反馈都可为中国公共行政管理所借鉴。
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