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新中国义务教育发展历程及其评价
新中国义务教育发展历程及其评价
武汉大学教育科学学院 朱永辉 周雅婷 周婷婷
内容提要：
建国以来，中国的义务教育经历了三个不同的发展时期，中国的义务教育在坎坷与争论中步入了21世纪。
新世纪义务教育发展是关键，但发展的前提是如何更清楚地认识我国义务教育存在的根本问题，如何评价它。
关键词：
义务教育；发展；问题；评价
义务教育作为整个教育事业的基础，它的质量等因素直接关系到中国未来人才的质量与素质状况。
回忆与反思我国义务教育的发展历程对于推动义务教育在新的历史阶段的发展具有重要意义。
一、建国初十七年的义务教育状况
中华人民共和国成立以来，就把基础教育作为一项大政来抓。
1954年9月20日，一届人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第94条规定：
“中华人民共和国公民有受教育的权利。
”国家设立并且逐步扩大各种学校其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利，国家特别关心青年体力和智力的发展。
第95条规定：
“中华人民共和国保障公民进行科学研究、文化艺术创作和其他文化活动的自由，国家对从事科学、教育、文学、艺术和其他文化活动的公民的创造性活动，给予鼓励和帮助。
”在这一教育宗旨和相应原则的指导下，建国初期我国的基础教育有明显的发展，呈现出以下特点。
1．注重普及。
1951年教育部召开第一次全国初等教育及师范教育会议，明确指出，从1952年开始，争取十年内基本普及小学教育。
1957年11月，中共中央文教小组召开了省、市文教听证会议，会议指出，采取办全日制、二部制、建议小学等各种学校的方法，力争在第二个五年计划期间普及小学教育。
在第三个五年计划期间，通过办全日制、二部制、农业中学、业余中学、广播学校等各种各样的途径，力争普及中学教育……，在教育事业的发展上要抓两头，一头是办重点学校，另一头是抓好普及教育，并要制定教育发展的长远计划。
2．发展速度快。
据1958年10月1日《光明日报》报道：
“我国教育事业以空前速度获得巨大发展，我国的科学文化面貌正飞跃变化。
全国入学率已达93．9%，87％的县市基本普及了小学教育，本年新建中学26000余所，全国中学生已达924万，比1957年增长47%。
”这一时期的报道尽管有虚报浮夸倾向，但教育的发展和普及方面的成绩是应该肯定的。
3．从国情出发。
1963年3月，中共中央颁发的《全日制小学暂行工作条例〔草案〕》指出根据毛泽东同志提出的：
“我们的教育方针应该使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为社会主义的有文化的劳动者”，明确小学教育的任务，“是为社会主义建设事业培养劳动后备力量和为高一级学校培养合格的新生”。
中华人民共和国成立后，面对的是国民党留下的一穷二白的烂摊子，总人口中80％是文盲，其中很大一部分是适龄儿童，这就是当时中国最基本的国情。
为了改变这种状况，在基础教育方面，中国政府首先从数量上着手，使尽可能多的适龄儿童受到教育。
以上三个特点充分反映了当时的党中央抓教育的决心，且取得了很大的成就，义务教育出现了短暂的春天。
可是，短暂的春天过后，1966年开始的“文化大革命”使刚刚有所成绩的基础教育掉入了寒冷的冰窖，“停课闹革命”，否认正常的教学秩序和教材学科体系，宣扬“读书无用论”等，将基础教育推向了消灭的深渊。
二、“文革”期间义务教育的状况
文化大革命的10年，使党、国家和人民遭受到建国以来最严重的挫折与损失。
教育战线也同样如此，各类学校停课闹革命，批判智育第一，提倡开门办学，以劳代教，使教育遭受消灭性打击。
从当时学制的情况，可以看出当时基础教育的状况。
“文革”期间，据当时国务院教科组1973年9月在一个内部刊物上反映，中国存在至少三种学制；即，14个省、市、自治区把中小学合并为九年制〔五．二．二制〕；7个省、市、自治区实行十年制〔五．三．二制〕；9个省、市、自治区在农村学校采用九年制，而在城市学校采用十年制等。
但是，当时教育界的广阔人士仍然在为基础教育生存与延续尽心尽力，使基础教育有一定的保持与发展。
三、改革开放后义务教育的发展
1976年，中国开始了拨乱反正的改革工作，为中国教育开放提供了必要的环境条件。
自此，中国教育发展日趋正常。
1977年5月24日，邓小平谈到“尊重知识、尊重人才”的问题时指出了现代化与科技、教育之间的辨证关系，并进而指出，办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高；1978年，在五届人大一次会议的《政府工作报告》中提到“繁荣社会主义教育文化事业”的部分时曾指出：
“全国要齐心协力，重视、支持教育事业，提高教育质量，到1985年在农村基本普及9年教育，在城市基本普及10年教育。
”同时，当时的教育部以及其他机关也强调普及小学教育，特别是《中华人民共和国义务教育法》的出台，使我国义务教育在“文化大革命”后蓬勃发展，到达了一个前所未有的高度。
但是，当时的义务教育只是通过个别领导人的讲话和教育部等部门的政策、措施来规定，而没有法律的方式使义务教育标准化、正常化、严格化。
直到1980年，这一局面才得到改变。
〔一〕《中华人民共和国义务教育法》的制定
随着拨乱反正的深入进行，中国获得了前所未有的安定，特别是改革开放促使中国发生了翻天覆地的变化，使人们对祖国的未来等问题进行了深入思考，特别是关于民族素质、民族发展方面的问题。
如何才能在不长的时间内提高民族素质，促进民族发展呢?
思考的落脚点在于发展教育。
因此，全社会对教育的重视被提高到前所未有的高度，明确抓教育要从基础教育抓起，目的是全面提高民族素质。
国家自1980年以来发布了《关于普及小学教育假设干问题的决定》和《关于加强和改革农村学校假设干问题的通知》，特别是1982年《宪法》公布了有关“义务教育”的条例等，都从法律法规的高度重视和标准了义务教育的尽快普及，同时使义务教育的进行获得了一定法律上的保障。
但是，要使义务教育能够更标准的深入进行，仅有这些法律保障是远远不够的。
随着义务教育的深入进行，一些没有估计到的新情况、新问题不断出现，以前的一些关于义务教育的法律、法规、规定已不能满足义务教育发展的要求，迫切要求出台新的关于义务教育的法律标准促进义务教育的发展。
出台一部什么样的法律呢?
显然，世界潮流是不可逆的，世界各主要资本主义国家以及一些发展中国家在标准促进本国义务教育发展时，纷纷出台《义务教育法》，直接从中小学的角度出发，从微观的角度出发。
同样，中国也应该有自己的《义务教育法》，中国政府也是这样做的。
在1986年4月，六届人大四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》。
《义务教育法》颁布实施后，各级领导部门都把发展义务教育作为首要任务来抓，并制定了发展规划，各省、自治区、直辖市纷纷制定实施义务教育的地方法规，使义务教育的发展进入了真正意义上的“春天”。
《中华人民共和国义务教育法》的制定和实施是中国第一部关于教育的专门法律，不仅对于中国的义务教育，而且对于整个中国的教育事业的发展都是一件具有里程碑意义的大事，为中国其他各级教育法律的制定奠定了一个良好的基础。
〔二〕《义务教育法》制定后基础教育的发展情况
在中国这样一个特殊的国度里，在特殊的社会转型期，《义务教育法》的制定无疑会极大地促进中国义务教育的发展。
据1988年国家统计的公报说明，到1987年时，基础教育得到进一步加强，全国初中在校生到达14174万人，小学在校生到达12836万人，有1240个县通过普及初等教育检查验收。
《义务教育法》制定后，中国的义务教育呈现加速发展的态势，规模不断扩大，人数不断增加。
1999年，全国小学生的净入学率已达99．4%，升学率达94．35％，且在全国大部分地区，在遵守就近入学的前提下，实现了百分之百的入学率。
从《义务教育法》的制定到本世纪末，中国的义务教育取得了飞跃式的发展，成绩是喜人的。
但是，进入新世纪，中国更面临着来自各方面的挑战，摆在中国人面前的问题仍然很多，特别是知识经济时代科技对人才的需求，具有高素质、能够参与国际事务的、具有中国特色的人才。
终身教育作为21世纪的一把钥匙，它必将受到世界各国政府和人民的重视并在全世界推行，基础教育作为终身教育中基础的一环，也必将更受到重视。
在这方面，世界各主要资本主义国家都在制定或正在实行推进基础教育适应时代超越时代的行之有效的政策，使其在将来的人才竞争中占据优势。
作为发展中的大国，中国教育事业的发展，仍然任重道远。
中国政府应从长远的角度出发，高瞻远瞩，用战略的眼光、新思维重新审视中国的教育，特别是基础教育，重新认识义务教育对中国的教育事业，对中国未来发展的作用，从而加大对义务教育的投入，促进义务教育的“可持续”发展。
四、对我国义务教育的评价
新中国成立以来，义务教育从无到有，从入学人数不多到基本普及，从低水平到现在的总体上比较高的水平，从没有成文法到《义务教育法》的制定以及其他一系列法律法规的出台，等等，总之，在几代党和国家领导人的关注下，在各时期的教育部和其他各级政府的重视下，义务教育在不长的时间内取得了前所未有的发展，且仍然有很强的市场开拓潜力。
但是，由于新中国建立不久就经历了一场给教育事业以消灭性打击的“文化大革命”，导致了各级教育受到严重的破坏，特别对义务教育的打击更甚，同时，在后来的发展中，也或多或少的出现了这样那样的问题。
总体上说来，经历了几十年的发展，义务教育的成绩是喜人的，但问题仍然存在。
第一，立法的疏漏性。
首先是立法理论研究不够，截至目前，我国虽先后颁布了一系列不同形式的义务教育标准性文件，但其中仍有不少重大理论和实践问题需深入研究，义务教育立法领域上有一些空白点亟待填补。
其次，立法不够标准，主要表现是立法形式繁杂、立法名称不统一、法律用语不标准，使得中央与地方义务教育法律法规难以区分，且具体标准弹性大，随意性强。
另外，立法缺乏权威性，由于法制长期被无视，也造成义务教育立法经常与政策性文件混同，有的规定脱离或超越现实，结果难以实施，在一定程度上削弱了立法的权威性。
还有是立法缺乏完整性，就速度而言，近年义务教育立法发展较快，但中央和地方在义务教育立法工作方面缺乏必要的规划与协调，结果造成了中央立法与地方立法标准内容重复、交叉，甚至相互矛盾的现象，影响了全国性立法与区域性立法间的实施情况。
第二，教育的不公平现象仍然存在
目前，世界上大部分国家实行的都是免费的义务教育，力图使不同民族、种族、地位、身份的所有适龄儿童能够公平地接受教育，这就使公平不仅表达在名义上，而且实质上也是公平的。
然而，中国的义务教育是收费的，且费用一年比一年高。
中国义务教育的不公平性，正是由于收费造成。
很多仍然挣扎在贫困线上的居民，特别是大量的农村居民很难支付或根本不能支付这笔费用，压力可想而知。
另外，义务教育属于强迫性教育，政府要求每个家庭的适龄儿童必须入校学习，否则就违反了《义务教育法》。
显然，在这种情况下，不公平现象就不可防止。
第三，中国义务教育的普及问题。
当前，在各种教科书，各种关于义务教育论述的书籍和论文中，谈到义务教育的普及问题时，用的字眼都是“基本普及”。
这是因为，进入21世纪后，中国农村仍然有相当数量的儿童不能像其他儿童一样接受正规的学校教育，成了义务教育的弃儿。
第四，教师与学生的地位、质量问题。
对于任何一级教育的任何一所学校，教师在其中都起到一种支配的作用，教师的水平直接表达着学校的教育、教学水平，这就牵涉到两个问题。
一是中小学教师的质量问题，也就是中小学教师的质量能否适应当前社会对学生发展提出的要求；二是教师的地位与其奉献不相称的问题，教师发挥着“人类灵魂工程师”的作用，对中国的经济、政治、文化的奉献是巨大的，然而，他们所享受的待遇、社会对他们的认可以及人们对他们的评价都不尽然。
由于中国是世界第一人口大国，要求受教育的人口的绝对数是巨大的，中国义务教育的压力就可想而知了。
因此，从一开始，中国的义务教育就抓住了一个“量”字，使尽可能多的儿童能够接受教育，长期以来，导致了义务教育“质”与“量”的矛盾突出，义务教育的质量一直是个问题。
第五，由于资金短缺出现的市场化问题。
中国的基础教育主要是在计划经济体制下建立起来的，计划经济的特点就是一切按最高级〔中央〕制定的计划办事，可以说政治决定一切，教育也不例外。
义务教育正是在这样的形势下发展起来的。
学校缺乏自主权，校长就是上级设在学校的附属，完全听命于上级、服从上级。
可想而知，对于学校最重要的资金的下拨、管理是什么情况。
上级通过财政给学校拨款，并要求学校如何去处理并利用，根本不需要校方担忧资金的问题，包括其数量。
当然，从某一角度来讲，这样做也有有利的一面，比方能够防范腐败；但其不利因素是主要的，其中最主要的是使学校领导和管理者在资金的问题上缺乏认识，缺乏危机意识，一旦体制发生变化，其不适应性很容易表达出来。
市场经济建立后出现的中小学严重的资金短缺问题就是证明。
十一届三中全会确立了伟大的改革开放政策，市场经济体制也就自然成为中国的一种经济形态。
随着改革的深入进行，政府工作中心的转变，也因为义务教育规模的不断扩大，学生人数的不断增加，中国义务教育资金缺乏问题越来越严重。
在市场经济条件下，应如何应对这个问题呢?
普遍的观点认为，首先要政府加大投资力度，其次是校办工厂，鼓励多元投资等等。
但是，从我国当前义务教育发展的情况来看，这些方法似乎没有从根本上解决义务教育资金短缺的问题。
此时，在市场化、产业化不断冲击的情况下，有学者提出，要解决义务教育的资金问题，必须使义务教育产业化。
在当前对教育是不是一项产业以及能否产业化的问题仍然是一个疑问的情况下，义务教育产业化的提法值得商榷。
当然，义务教育还存在很多问题，而且随着世界各国进一步重视基础教育的建设，中国的义务教育将何去何从，还有待于政府部门及社会其他力量献计献策。
参考文献：
[1]顾明远．梁忠义主编．《世界教育大系——初等教育》[M]．吉林教育出版社，2000．
[2]苏士杰．《贯彻义务教育法，加快普九步伐》[J]．《山西教育》，1996，2．
[3]吴昌期．关于实施《义务教育法》的一些意见和建议[J]．《安徽教育》，1999，12．
二、我国义务教育政策变迁的效果评价
效果的评价是对政策评价的关键,对政策的执行过程以及执行状况作出相应评价,即当前目标的完成情况如何,政策目标是否已经达成。
并取决于政策效益的最大化。
应当承认,我国近年来己经依据教育的发展情况和民众的实际需要,同时结合了国家经济发展状况,对义务教育面临的的突出问题进行纠偏,也取得了显著的成效,拨付专项资金用于农村教育的发展,贫困生的救助,以及“一费制”的实行等等,但改革措施依然缺乏对我国教育的整体把握,现有措施还不能完全有效解决义务教育实施过程中出现的问题。
（一）义务教育改革需要尽快完善经费保障机制
从1986年开始,我国的义务教育才将初中教育包括进来。
在这之前,义务教育在我国仅仅指的是小学教育。
义务教育法的颁布和实施,使义务教育在我国的发展从此以法律的的形式被固定下来。
义务教育法对儿童的入学情况作出了一些规定。
第九条对学校的设置做出了规定,为实现学生的就近入学,国家就要做到义务教育阶段小学和初中的合理设置。
第十条针对义务教育阶段的学费问题,提奖学金的设置和对于贫困生的帮助,规定免收义务教育阶段学生的学费。
以上内容和规定已经表达出义务教育的平等性原则、免费性原则,甚至就近入学在此时己经有了初步的规定。
之后颁发的一些文件,做出明确的相关表示,免收学费,但允许收取杂费。
《实施细则》也在第十七条中作出明确规定,认为学校可以通过收取杂费来实施我国的义务教育。
具体的收费标准和实施方法的最终确立要交由省级教育和财政部门,由省级政府审核是否予以通过和批准。
义务教育不仅仅具有普及性、强制性,还应该具有免费性,免费可以采取分步实施的步骤,但是必须坚持。
新《义务教育法》在1986年不收学费的基础上提出不收杂费这项新的内容,并计划从2006年开始两年内做到农村义务教育杂费的免除,城市也要加快免除杂费的进程,规定了义务教育实施的完全免费。
为提高“普九”之后义务教育的质量,《纲要》提出配齐教师、开足课程,严格执行课程及教师资格标准,推行小班教学,推广普通话,建立国家义务教育质量标准和监测制度,即使义务教育有了最低标准,又制定出有章可循的义务教育。
而将“增强学生体质”作为提高质量的重要内容则更加表达了义务教育的素质教育理念。
和谐发展的基本理念,均衡发展的战略重点,把握制度建设的关键环节,在政策完善这个条件保障的基础上,形成现代社会比较完善的国民教育体系.
（二）义务教育阶段资源配置问题有待继续优化
义务教育的强制性和免费性解决了适龄少年儿童必须读书和读得起书的问题,而学生进入学校以后普及什么、怎样普及,即如何培养等问题并没有得到解决。
义务教育法在其中第三条明确提出实施素质教育的规定,通过素质教育的实施,让义务教育阶段的儿童获得全面发展,并以此来提高我国初级阶段的教育质量,义务教育是我国的基础教育,在我国教育体系中处于基础阶段的地位,换句话说,义务教育承担着国民教育体系的奠基任务,既表达了“基础”地位,又发挥着"基础”作用,
义务教育阶段的校际差距是造成中小学生课业过重的重要原因,但不是唯一因素,既与我国“学而优则仕”的传统文化有关,也与独生子女背景下父母望子成龙观念有关。
专门针对学生的课业负担问题,要在政府、学校和家庭多方结合下,坚持从社会整体综合治理。
学校要在高素质教师团队的带领下主要培养学生主动学习的兴趣和丰富校外活动;家长在正确教育观念的引导下保持与学校的联系与合作,政府则需要对不好的社会风气进行标准,做好适应调整工作,使义务教育朝着既定方向发展。
我国现在的义务教育政策坚持的是农村发展优先城市的发展,因此采取多种措施扶持农村的义务教育,并对教育中的弱势群体制定了专门的倾斜性政策。
义务教育阶段学杂费的免除由2006年的免除西部已经发展到2007年的中东部地区,并补助生活费给贫困家庭的寄宿生。
近年来的政策内容越发彰显出教育平等的政策导向,不可防止地,弱势补偿的价值取向就成为我们今天的必然选择。
义务教育的强制性和免费性解决了适龄少年儿童必须读书和读得起书的问题,而学生进入学校以后普及什么、怎样普及,即如何培养等问题并没有得到解决。
义务教育阶段的校际差距是造成中小学生课业过重的重要原因,但不是唯一因素,既与我国“学而优则仕”的传统文化有关,也与独生子女背景下父母望子成龙观念有关。
专门针对学生的课业负担问题,要在政府、学校和家庭多方结合下,坚持从社会整体综合治理。
学校要在高素质教师团队的带领下主要培养学生主动学习的兴趣和丰富校外活动;家长在正确教育观念的引导下保持与学校的联系与合作,政府则需要对不好的社会风气进行标准,做好适应调整工作,使义务教育朝着既定方向发展。
我国现在的义务教育政策坚持的是农村发展优先城市的发展,因此采取多种措施扶持农村的义务教育,并对教育中的弱势群体制定了专门的倾斜性政策。
义务教育阶段学杂费的免除由2006年的免除西部已经发展到2007年的中东部地区,并补助生活费给贫困家庭的寄宿生。
近年来的政策内容越发彰显出教育平等的政策导向,不可防止地,弱势补偿的价值取向就成为我们今天的必然选择。
（三）义务教育阶段学校办学行为还需标准调整
义务教育发展实施的所有政策措施,在刚刚踏入新世纪之后的我国,义务教育难题解决提供了根本性的制度保障。
面对今后的时代特点,我国要持续不断的提高国家供应能力,制定出适合我国国情的义务教育发展政策,办人民满意的义务教育学校,根据时代特点和现实境况,尽量使义务教育资源得到更加合理和有效的分配。
“效率优先”的教育政策带来了教育发展的严重不平衡,教育不公平愈演愈烈,社会大众对教育政策开始出现不满,因此,教育改革在原有基础上出现了“均衡发展”的教育政策。
农村基础教育以县为主来进行管理,加快建设薄弱学校的步伐,政策价值取向要逐渐趋向于教育公平的追求,使农民工子女的受教育教育权得到平等的保障。
今后我们也将会特别重视建设教师队伍,政策的倾斜对待依然指向贫困的农村地区。
十七大报告要求加强教师队伍建设,尤其是农村教师的素质的提高,教师教育工作摆在重要的位置。
要采取有利的一切政策措施,使教育制度得到完善,激励机制能够有效形成,吸引大批的优秀青年都来从事教育事业的发展,建设一直数量足、结构好的高质量、高水平的专业教师队伍,釆取多种措施提升农村教师的教学水平和育人水平。
（四）义务教育政策尚未完全解决教育公平问题
义务教育的公共性是国家必须要放在首位考虑的。
义务教育的普及性和公平性都是公共性的表达,政府是义务教育的主体,要保证所有适龄儿童的入学,公平性则要求的入学之后相同教育的接受。
而政府作为办学主体,承担着培养国民素质的任务,因此应该承担主要责任,不可能完全交给私人来办。
另外,这种公共性还表现在教育内容上,即回归到素质教育上来。
就近入学最初的本意是要实现义务教育发展的均衡目标,但择校现象的出现却与之形成鲜明的矛盾,义务教育最初的效率优先以及优先城市教育发展的投入导向是最根本的原因,同时,这也是当前义务教育产生差距的直接原因,教育政策的这种惯性现在还在地区之间和城乡之间发挥着自身的作用,重点学校的出现就是一个最明显的事实。
直到今天,这种差距的扩大还在继续,深深影响着义务教育公平目标的实现。
教育政策实质上是教育观念在实践中的表达,作为一种教育理念的真实反映和表达,义务教育旨在倡导的是,所有儿童平等享有接受教育的权利。
“每一个儿童都是特殊的”,表达了一种“全民教育”（EducationForAll）③“全纳教育”（InclusiveEducation）④基本理念,这一理念对于教育实践提出的要求是,保证人人都能做一个真正独立自主的人,强调通过全面的教育培养出社会需要的完整的个人,政策的具体落实过程则强调不让任何一个孩子厌学和流失,倡导为了一切人的教育,而且应该是一切不问出身的具体的人,全部都应该接受这样的教育.
教育的公益性要求政府责任的明确,而政府责任的划分可以有效克服市场机制配置资源所产生的弾端。
表1有关我国管理农村义务教育的责任落实规定?
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省级政府
地市级政府
县级政府
其他
工资
省级政府耍以国家工资标准、教职工的编制为依据,做好相关安排,确保工资的按时以及足额发放，省长负责制也需要做到进一步落实。
根据哲一级政府方面的相关要求，,财政不足的县要做到转移支付。
调整支出结构,合理转移支付资金,确保职工工资的统一足额以及按时发放。
校舍
危房改造的专项资金投入要给予增加,消除农村义务教育阶段学校危房隐患。
补助中小学危房的改造。
安排农村义务教育阶段校舍建设和危房的改造资金,实施开展农村校舍建设和危房改造工作,合理安排资金,改善相应的办学条件。
建设、改造和维护
农村校舍,建立健
全相应的保障机
制。
教育经费要包含在政府的财政性预算中,社会主义教育事业的发展耍将建设基础设施和农村校舍纳入其中。
费用
确立农村义务教育阶段学校的收费标准和收费项目。
农村义务教育阶段学校的经费要做到合理统筹安排。
补足有经费缺口困难的县域和财力困难的扶贫重点县。
我们可以从表中看到,国务院政关于地方各级府的责任划分不是很明确,尽
管实施是以县为主展开的,但更多责任还是上级政府来承担,县级政府则可以以
各种理由推卸责任,最终致使责任无法追究。
一、结论
我国义务教育长期以来存在的区域差距和城乡差距,加之人口的经常性流动,
使义务教育又面临许多新的问题;择校问题由优质教育资源的分布不均而引发,
继而又引发教育偏离素质教育的方向;农村教育、农民工子女和留守儿童的教育
等等一系列问题,都要求对义务教育政策进行考察,作出在事实基础上的真实判
断,综合找出政策增值的策略和方法。
我国义务教育政策的平等
升级会员 