城市设计附加图则的规划实践以上海老城厢地区转型为例Word下载.docx

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上海市“十二五”时期“创新驱动、转型发展”主线的确定，折射出从目标导向到路径导向的理念转变。

在功能产业方面，金融、商务、创意产业将成为城市的核心产业，从而在区域经济乃至全球经济中具有较强的资源配置地位，实现上海成为世界城市的目标。

在空间资源方面，面对人多地少的基本矛盾，上海需通过旧城区的更新改造、老工业区的转型升级、工业用地的整合提升，以及农村建设用地的综合整治，变增量扩张为存量优化，聚焦土地二次开发，挖掘城市转型和经济增长的潜力空间。

老城厢是上海现代化大都市的发源地，历史中的老城厢，在兴衰更替中经历了多次转型和蜕变。

上海开埠以后，由于租界的开辟、轮船的兴起、沙船业的衰落、洋船停泊区的规划等一系列的发展变化，导致城市的港口区北移，进一步引起了城市经济中心转移到租界地区。

除了经济中心北移以外，人们的生活重心也逐渐出现了向租界转移的现象。

这样在租界区域的强力竞争之下，到20世纪初，原本繁荣的老城厢已成为租界城区经济上的附庸，整个城区的形象和功能都发生了极大的变化。

从商业贸易看，十六铺商业区仅能辐射到近郊区、江浙两省的部分区域；

从零售商业来看，老城厢零售商业形式以沿街门店和集市为主，销售商品主要是中国传统商品，进口商品则以中低档为主，消费对象主要是本地居民及近郊农民。

如何利用上海“转型发展，创新驱动”的契机，优化老城厢空间配置，提升老城厢地区的城市功能，改善环境品质，是老城厢发展面临的重要问题。

随着外滩金融集聚带的进一步发展和世博会后续利用的逐渐成熟，对处于两大功能区中间地带的老城厢提出了更高的要求，以生活性功能为主导的老城厢面临着周边地区高能级服务业带来的冲击，面临着再一次的转型。

老城厢的转型路径随着城市对传统街区和旧城区的功能需求转变而变化。

以往的转型是以保护传统历史风貌为导向，在功能上以展现上海历史文化、传统文化为主导，在空间上以修复和延续原有的建筑形式、空间形态、街巷格局、环境风貌和城市肌理为特征。

1990年代的政策以改善住房条件为目的，针对危棚简屋改造，采取大拆大建大动迁的方式；

2001年开始新一轮的旧房改造，不再主张大拆大建，要求拆、改、留、建并举，特别要加大“改”和“留”的力度；

2003年对中心城区提出“双增双减”的政策，着力通过控“高”增“绿”来提升中心城的综合功能。

如今的老城厢，虽凭借豫园、城隍庙等上海重要的风貌景点吸引着游客，但是整体发展已逐渐走向边缘化。

如今老城厢地区面对周边地区高能级服务业带来的冲击，其空间配置的需求也相应发生了变化。

当传统的空间形态无法承载新的功能，城市传统商业商务区、滨水地区等重点地区的修复和改造转型应通过调整地区功能、产业和空间结构，打造城市新的地标景观，推进新的人口和产业导入，容纳新的经济活动，从而提升土地使用效益，满足新的经济活动和生活方式对于高品质建成环境的需求，以带动区域功能产业的提升，彰显城市魅力和影响力。

2　董家渡地区的转型实践

2.1　发展历史

董家渡地区位于老城厢东南侧的南外滩地区，城市发展可以追溯到明朝末年。

这里是上海“以港兴市”的典型，至19世纪中后期，董家渡地区航运、仓储、贸易、商业等产业相互协调、互为依存的产业结构已基本成型。

新中国成立以来，董家渡经历了从渡口向居住、商贸、轻工等混合功能的转变，传统的城市肌理基本得到完整保护，并形成了上海老城厢独特、多元的街巷生活。

改革开放以来，地区日渐式微，外来人口的大量涌入，董家渡逐渐成为南外滩的价值洼地（表1）。

由于仓储功能和交通方式的需要，董家渡形成了连接沿江码头与老城厢东西向鱼骨状街巷空间，以及低层高密度的围合式街区，主要街道的名字、走向，以及重要建筑物，包括董家渡天主堂和商船会馆皆留存至今。

随着城市工业的发展、产业种类的变化和建筑结构及技术的革新，这些街巷因为两侧街坊尺度和仓储建筑体量的变化而逐步有所变化，但仍然保持着整体上的鱼骨状路网基本格局（图1，图2）。

2.2　功能转型

董家渡地区的功能目前仍以传统市集、低端零售业和中低品质居住为主，随着其周边外滩金融集聚带的进一步发展和世博会后续利用的逐渐成熟，对位于外滩金融集聚带的南部节点位置的董家渡地区提出了功能转型升级的要求。

2010年批复的《外滩金融集聚带建设规划》中明确将外滩金融功能向南延伸至南外滩地区，形成外滩金融集聚带，与陆家嘴金融城共同构成上海“一城一带”核心金融区格局（图3）。

外滩金融集聚带的功能定位为以金融为核心，融合商业、文化、旅游、创意、居住的活力城区。

随着南外滩的发展，董家渡周边地区主导功能逐渐转向高端商业和商务办公，服务配套日臻成熟。

历史的选择使董家渡重新成为南外滩地区功能和形象的标志，开始了新一轮的转型和再生，董家渡地区作为南外滩腹地最大的开发地块，适宜形成以金融办公为主的功能复合区域，重点吸引金融及相关行业总部入驻。

从地理区位上看，黄浦江在董家渡地区形成了凸点，与陆家嘴遥相呼应，因此，在这里适合形成继陆家嘴之后的次高点，打造杨浦和南浦大桥之间的小高潮，低层高密度的城市肌理已不再能承载董家渡地区功能转型的需求。

从黄浦区的商业和公共服务布局上看，现状主要集中全区北部，东部滨江片区缺乏地区级服务支撑，因此，董家渡地区的功能除了应服务基地本身外，还应对周边地区进行覆盖，加强多样化混合业态建设和多层次品牌建设，恢复其区位决定的商业、贸易、金融的功能，规划建设以金融功能为主的城市综合体，包括金融办公、商业购物、酒店宾馆、高端居住、文化休闲等功能（图4）。

董家渡地区的功能打造应从原有的中央商务区（CBD）突出商务功能为主，转变为内涵更为多元复合的中央活力区（CAZ），除集中发展金融及商务服务业以外，还应依托传统风貌街区和历史建筑，增加文化相关的功能和活动，使就业岗位、商业服务、文化宗教、居住休闲等功能进行高度混合，推动城市地区全天候充满活力地运行。

国际大都市的中心区除了集聚金融、商务、商业功能以外，往往还集聚了大量的文化功能，如纽约的百老汇、巴黎的卢浮宫等。

这些文化功能往往成为城市文化与精神的象征，代表着城市的独特魅力与形象，吸引着世界各地的人群与目光。

上海在这方面与国际大都市还存在一定差距，中心区的金融、商业、商务功能比重过大。

因此，董家渡的城市转型，应当有意识地注入文化、旅游等功能，塑造城市品牌，空间上强调横向与纵向的功能混合，时间上实现24/7的活力社区。

将传统CBD转化为CAZ，充分发挥空间的弹性，既可以促进商务、商业、文化产业的相互融合，发挥综合优势，同时也有利于优化空间布局、促进土地混合使用（图5）。

2.3　空间转型

在空间元素上，应选择既能体现老城厢历史特色又能展现滨水地区新的城市标志的风貌特征予以保留和演绎。

在包含空间转型的城市设计中，新的空间形象与传统文化风貌如何有效结合是核心要素，而传承和创新则是不可分割的两个方面。

一方面，要充分挖掘文化风貌元素并应用于公共空间设计，塑造整体历史文化氛围；

另一方面，要鼓励设计手法的创新，体现时代气息，彰显地区魅力和影响力。

公共空间的塑造是本次城市设计的核心，力求构建立体、多元的公共空间体系，在创造空间识别性的同时保护历史文化遗产，满足不同人群的活动特征和内在需求。

随着董家渡地区功能转型，在社会变革和空间适配的过程中会遇到一系列的矛盾与问题：

过去与未来、发展与衰退、现代与传统、改变与保留、全球影响与本土文化，以及高品质与高密度等方面的平衡与整合。

公共空间是城市人生活的自然中心，是城市人的“乡愁”，也是城市设计中最明确的设计元素。

世界城市越来越关注公共空间的保育，公共空间成为提升城市空间品质、平衡都市区空间结构的重要资源。

公共空间无疑是承载这一系列转变的载体，通过重塑公共空间系统进行规划引导，演绎多彩的空间“表情”，来诉说都市人不尽的“乡愁”。

董家渡的空间转型着重塑造人性化的公共空间体系，通过塑造小环境软化城市的拘束感，引入自然的存在感，释放人们对休闲娱乐的需求，与上海现阶段的城市发展目标相吻合，有利于提升地区城市环境品质和魅力。

对于高密度功能复合的城市中心区而言，地区通行的便利性和可达性至关重要，可达性不仅指地面道路网的通达，也体现在不同到达方式的人群使用便利性和在纵向多层空间的连通性上。

城市设计中选择保持垂直与黄浦江的道路结构这一滨江地区主要特征，增加了董家渡地区的路网密度，改大街区为小街坊，并且在街坊内部设计了通向地区的公共通道。

一方面是通过还原老城厢传统“弯、窄、密”的城市肌理，延续鱼骨状码头街的街巷格局；

另一方面，利用城市道路、内部通道等形式，将城市路网引入董家渡地区，提高内部可达性，避免形成尽端式节点，缓解大规模开发对地区交通系统造成的压力。

此外，为更好地联系董家渡与其周边的滨江空间和腹地空间，城市设计中设计了与滨江空间的空中连通，与地下商业街、地铁站的地下连通，以及地下空间街坊间的连通。

这些连通提高了地区对内和对外的可达性，为行人提供了安全的步行空间，为机动车交通提供更高的灵活性，在纵向空间构建安全通达的步行网络，连通不同功能的各个空间，使街坊间不再孤立（图6）。

通往景观节点和从景观节点向外的视线通廊必须得到保护，这样才能展示地区的独特性。

视线通廊不止体现了与区域景观体系的衔接，还体现了内部重要景观元素之间的联系。

方案通过将上位规划中的集中绿地分散布局，对公共空间、半公共空间、私密空间的梳理和疏通，为地区带来活力和交往的可能，营造“宜步空间”和“行走的乐趣”，形成不同功能、不同表情的公共空间序列（图7）。

强调历史建筑与地标建筑作为对景点，塑造道路对景和视线通廊，利用道路、绿地与建筑界面形成景窗，塑造丰富的空间视线关系和视觉纵深。

将中央商务区打造成全天候的中央活力区，从步履匆匆的白领到走走停停的游客，从晨练的居民到悠闲的购物者，来自不同地区为不同目的而来的人们将在这里相遇，真实的对话将在广场、公园和邻里空间中发生（图8，图9）。

在高层布局上展现区域标志性。

高层建筑围绕在董家渡广场周围，向黄浦江敞开，东西向以最高的300m标志性建筑为起点构建联系滨江视线通廊，南北向以两栋高层作为小陆家嘴视线通廊的节点（图10，图11）。

高层建筑承载着大规模集中人流量，将其整体向西北倾斜，靠近地铁站，以缓解轨道交通服务能力不足的缺憾。

3　附加图则规划实践

3.1　政策背景

上海在近年的规划管理实践中，提出“附加图则”的概念，为控规与城市设计有效衔接奠定了良好的基础，也为控规阶段城市设计的有效实施构建了新的平台。

为了塑造重点地区良好的城市环境，在控规体系中引入“附加图则”，将城市设计的内容纳入控制性详细规划，充分发挥二者的优势所长，使得城市设计最终成果能确实用于城市规划管理的实际操作中。

附加图则是重点地区建设项目许可的必要依据，需纳入土地出让的规划设计条件，它通过5大类控制要素，使设计阶段的语言转化成为管理语言，让城市设计更好地融入控规中，更好地控制、引导城市建设，成为城市建设管理的依据。

它要求城市设计编制规范化，包括编制内容、表达形式、编制规程等各个方面，建立统一的标准；

同时要求城市设计的管理法制化，将城市设计的内容转化为规划设计条件，从而保证城市设计的实施。

3.2　协调灵活性与控制性的公共平台附加图则在控规的基础上进一步细化规划管理，为规划设计者、规划管理者以及规划使用和规划监督者（建设主体和城市居民）等不同主体提供一个控规阶段城市设计必须共同遵循的法则，是实现规划、管理、开发相互衔接的公共政策平台。

附加图则是将城市设计成果“转译”为后续建管工作可具体管控的法定图则形式，将城市设计成果由“技术语言”转译为规划管理部门可具体管控的“管理语言”，将城市设计由表达形式各异、难以落实的“乌托邦蓝图”转化为表达形式统一、可操作性强的“法定图则”，使城市设计者的核心意图准确地为规划管理者、开发者和使用者接收和使用，为城市规划管理提供法定依据、技术支撑及监督基础。

附加图则实现了控制性详细规划与城市设计的衔接，既能使城市设计获得一定的法律地位，编制成果规范化、量化、可操作化，又可通过城市设计对空间形体环境全方位、深入系统的塑造来弥补控制性详细规划对于空间形体环境控制的不足。

从城市设计到附加图则的转译难点在于对控制性与灵活性的把握，其主要矛盾来自开发商、政府和规划管理之间对规划、开发、管理的需求差异。

开发商的目标是在合理的风险下，获得最大的经济回报，希望通过好的规划设计促进房地产的销售或者提高地产价格和租金。

规划控制中对空间形态、建筑形式等细节的规定增加了建筑设计及项目审批的难度，这对开发商而言意味着更高的设计和建设成本。

为了在成本与收益的比较中实现利益的最大化，开发商的立场是希望规划带来的约束条件越少越好。

政府在借助开发商资本提升城市公共环境品质的过程中，既要满足开发商的获利需求，提高开发机遇的经济生存能力，增加地方税收，更要保证公共利益不受损害，减少公众利益和开发商之间规划设想的不一致，减少重复规划的时间成本。

因此，政府的立场是向规划管理争取更大的灵活性，向开发商提出更多的约束条件，从而实现城市管理的平衡。

规划设计人员作为政府和开发商的智囊团，主要任务是依各方需要编制高度契合的规划设计方案。

但是，其风险在于规划师并不参与具体的城市建设管理工作，因此，在规划落实过程中可能会偏离城市设计拟定的基本方向。

为避免这种情况的发生，在附加图则编制阶段，规划师的立场是提高规划的控制性，希望利用政府力量保护广泛的公共权益，减少开发带来的不利影响，通过对更多要素的限定实现对后续实施开发更严格的管理。

从城市设计到附加图则的转译应是对核心理念一以贯之，对设计细节有所选择。

城市设计一般比较偏重于主观经验，不是一成不变的，其方案也不是惟一的。

尽管贯彻城市设计阶段的思考和推敲至关重要，但是保持开放的态度面对未来可能的发展也同样关键。

因此，在转译成附加图则的过程中要兼具灵活性与控制性，允许根据实际情况的变化进行适当调整。

附加图则通过制定城市政策和设计导则来引导开发项目的正确运行，其要点在于对城市设计中核心内容的把控，并不是对城市设计具体细节的全盘照搬。

附加图则应在确定空间核心控制内容的基础上，保证公共空间的环境品质的前提下，采取刚性和弹性相结合的规划管理手段，为后续设计留有更大发挥余地，为有效的创造理想的城市环境提供多种可能性。

规划设计者作为公共利益的重要代表，需要充分考虑不同利益主体的需要，在前期城市设计与后续开发实施的衔接上体现开放性和灵活性，在城市设计中结构、布局、公共空间等方面加强控制性，而在具体建筑设计、景观营造等方面预留更多的灵活性，从而更好地促进城市设计的有效运行。

3.3　董家渡地区附加图则

董家渡地区城市设计特色是公共空间体系，体现在对区域景观的连接、内部开放空间体系的塑造等方面。

附加图则的编制也承袭了这些特色理念，坚持在维持公共利益的前提下预留最大的建设灵活性的转译原则，编制核心在于落实城市设计中体现整体空间结构、公共性和设计特色的内容，尤其关注涉及公共空间环境品质的控制要求，保留对可达性、视线通廊、历史建筑保护等公共元素的设计思路，在具体的建筑形态、景观设计等方面则为后续建设方案留有空间。

建筑形态（图12）：

①限定高层建筑控制范围和标志性建筑的高度及位置，保证标志性建筑与街道、公共空间及其他建筑的关系，体现超高层建筑围绕董家渡广场布局的空间结构，突出地标性与识别性。

②对人流较为密集的街道界面和临公共空间界面进行贴线率控制，围绕主要公共空间对建筑重点处理位置进行引导，协调建筑与街道和公共空间的关系。

③屋顶形式及建筑材质、建筑色彩在附加图则城市设计阶段作为协调与周边环境的因素，予以引导性的说明。

功能布局：

在各层空间控制图则中，利用商业设施空间范围，增加沿街中小零售业界面，综合运用强制性与引导性规定，对商业尺度与类型做出管控，在空间上落实商业空间布局理念，促进垂直方向功能混合，保障街区商业活力与繁荣。

交通空间：

①城市设计中改大街区为小街坊，增加了董家渡地区的路网密度。

目前，上海市重点地区的地块划分成两类，一类是在控规层面以道路红线形式控制，如徐汇西岸传媒港、世博会B片区、宝山上港十四区等；

另一类是在附加图则层面以公共通道形式控制，如临港双限房、金山枫泾国际商务区等，两种方式各有优劣。

大部分重点地区按照道路红线予以控制，地下统一开发，交予市政部门统一管理，后续管理权限清晰。

临港双限房、枫泾国际商务区由集团管理，存在后期道路不一定能保证24小时对外开放、管线维护等问题。

因此，董家渡地区附加图则中大部分道路用道路红线形式在普适图则中控制，少量与公共绿地关联度较高的道路用可变公共通道的形式在附加图则中予以引导性控制，为景观设计留有余地。

②城市设计中的空中连廊连通道、地下车库连通道和中山南路地下通道均以可变连通道予以控制，在建设项目管理阶段，可变连通道的线位可变。

图则中标示其线位、所串联的空间以及与建筑的关系，并对最小值予以规定，保证步行系统的贯通，为后续开发提供引导。

③在地铁出入口、地下通道出入口、地下商业空间出入口设置公共垂直通道标识，引导后续设计对这些主要人流交汇处的垂直交通予以着重考虑。

公共空间：

在保证公共空间的系统性与贯通性的基础上，对地块内部广场和绿化空间进行引导性控制，标示广场、下沉广场的位置。

临广场界面以不可变边界为主，临公共通道以可变界面为主，塑造整齐的公共空间界面和个性化的内部庭院界面，为后续预留个性设计空间，提供多样化、富有趣味的小尺度公共活动场所。

董家渡广场和商船会馆周边的公共空间，通过建筑控制线、建筑层数控制、规定建筑重点处理位置等控制要素，保证公共开放空间的围合感、空间尺度与比例。

历史风貌保护：

尽管董家渡不属于历史风貌街区，但有两处重要的历史保护建筑，故附加图则对其保护、修缮与利用方式提出引导性规定，要求周边地块在建筑高度、体量、色彩等方面与保护建筑相协调，加强对历史风貌的保护，传承地区历史记忆，使其成为地区特色的重要组成部分。

4　结语

上海已经进入城市转型的战略机遇期和关键攻坚期。

在功能产业方面，金融、商务、创意产业等将逐渐成为城市的核心产业；

在空间资源上，转变土地开发模式、变增量扩张为存量优化、聚焦土地二次开发、提高空间利用绩效是空间形态转型的核心任务。

老城厢的功能与空间的转型，应该通过片区转型升级，调整地区功能、产业和空间结构，从生活功能转向高端服务业为主导，依托传统风貌街区和历史建筑，增加文化相关的功能和活动，将传统的CBD转为CAZ，带动地区发展和活力，展现老城厢独特的风情与魅力。

附加图则的编制工作，是转型时期的上海城市规划工作聚焦重点地区和重大项目的具体体现。

从城市设计到附加图则，核心在于落实城市设计中体现整体空间结构、公共性和设计特色的内容。

转译难点在于协调控制性与灵活性的尺度，应在维持公共利益的前提下预留最大的建设灵活性，有选择地运用控制要素，保持开放的态度面对未来可能的发展。

-全文完-