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金融宏观调控行为的经济法分析
金融宏观调控行为的经济法分析（上）
2008-1-25
金融宏观调控作为一个“复杂问题”，经济学科对之研究颇多、成果颇丰，而从法学视角对其研究却显薄弱。
理论和事实均表明金融活动本身存在风险，金融体系呈现出不稳定性、脆弱性特征，随着金融的快速发展可能导致资本融通的低速和阻滞，致使市场经济低效率。
在此情况下，国家对金融的宏观调控势在必行，但是国家对金融的调控亦可能失败，为了避免国家因官僚主义等因素造成非理性调控，有必要通过经济法规范金融宏观调控。
而经济法规制的核心是对金融宏观调控行为的规范，故本文以“金融宏观调控行为”为焦点进行研究。
一、金融宏观调控行为的结构及特征
认清金融宏观调控行为结构，有助于研究金融宏观调控。
然而金融宏观调控行为具有何种结构，学者多有不同主张，代表性的观点有以下几种：
王全兴先生认为：
宏观调控本来是寓于政府与市场互动框架中的一个由决策和执行两个阶段所构成的政府干预过程，宏观调控权作为与宏观调控对应的一个法律概念。
应当涵盖宏观调控的全过程。
胡光志先生认为：
宏观调控作为一种政府行为或政府调控措施，包含决策、实施监督、效果验证等多个环节。
刘定华先生和肖海军先生认为：
金融调控实质上是货币政策的制定与实施。
刑会强先生认为：
宏观调控行为是决策行为，而不包括其他。
笔者认为，金融宏观调控行为是国家有关机关对宏观金融进行干预的行为。
实施这种行为，首先要基于对宏观金融运行的透彻认识，在全面细致分析基础上做出对宏观金融进行干预及如何干预的决策，光有决策尚不能影响宏观金融，一定要对该决策进行实施。
因此金融宏观调控若不涵盖决策的执行，则金融宏观调控根本不可能实现。
金融宏观调控行为意图使宏观金融运行良好，则对该行为是否能达到最终目标必须有检验标准，否则金融宏观调控行为仅就行为本身来看，意义不大，所以金融宏观调控行为效果亦是金融宏观调控行为的结构因素之一。
可见，金融宏观调控行为的结构应当涵盖金融宏观调控决策（即货币政策）、金融宏观调控决策执行及金融宏观调控效果。
金融宏观调控行为源于法律上的授权，是一种法律上的行为。
金融宏观调控行为结构为决策、实施和调控效果，从表面上看似乎与传统法律行为理论相符。
依照传统法律行为的理论，学者们认为，法律行为从运作过程上看，法律行为的结构为：
“法律行为的动机形成与目的确定阶段，法律行为的实施阶段及法律行为的效果阶段。
”（李龙，1996）但通过下文具体分析金融宏观调控行为的特征，会发现金融宏观调控行为不同于传统法律行为，有些区别甚至是本质性的。
第一，金融宏观调控行为的经济基础是社会生产力的发展和一国宏观金融的形成以及“市场失灵”在宏观金融领域凸现。
这使国家不得不改变“守夜人”的角色，介入私人领域之中，主动干预到私人领域之中，主动地干预社会经济生活。
第二，金融宏观调控行为主体是国家有关机关，在我国为中国人民银行和政策性银行，绝对不可能是单个的个体。
因为金融宏观调控是为了使国家宏观经济良好运行而进行的干预，所以要求行为主体必须是站在宏观的、整体的、全局的高度，具备金融领域的专业知识。
第三，金融宏观调控行为的对象是宏观金融。
现代社会金融的良好运行是宏观经济发展的重中之重，而对金融领域的控制需要丰富的金融专业知识。
宏观金融调控政策的制定、执行要根据经济周期的循环变动，调整利率、法定准备金率等技术工具，其间涉及大量的专业知识。
而“专业信息，是具有自己独特的范畴、定义、方法，对其正确解码必须具备达致临界的知识存量和相关参照系、共享程度较低的信息。
”（伯·霍尔茨纳，1984）
第四，金融宏观调控行为意欲产生效果需要通过一定的传导机制。
传统法律部门通过建立“法律行为”的概念，构建法律关系，确定当事人双方的权利、义务，即一个法律行为就直接在当事人之间产生法律行为效果。
而金融宏观调控行为却与之迥异，金融宏观调控行为的作用模式为：
“货币政策一商业银行一个体行为选择”。
货币政策制定出来以后，商业银行这一中间层按货币政策执行后，并不表明就已经达到了金融宏观调控的目的，产生预期行为效果。
更重要的是通过货币政策的出台来引导社会个体行为，这之间就必然存在一条传导路径与相应的传导机制。
第五，实现“对宏观金融的控制”操作难度很大。
罗斯柯·庞德在《通过法律的社会控制》一书中表明：
法律是实现社会控制的一种强有力的方式。
对金融宏观调控行为的控制同样也是一种社会控制，只是实现对宏观金融的社会控制的操作难度更大些。
金融宏观调控需要丰富的专业知识，需要畅通的传导机制。
这一特征也使得金融宏观调控行为不同于传统法律行为。
传统法律仅仅通过对个体行为的规制就可以达到对相应领域如民事领域的控制。
而专业知识的具备存在难度，传导机制的畅通程度的不同，以及金融宏观尚受其他因素的干扰，综合因素导致实现对宏观金融的控制存在不小难度。
第六，金融宏观调控行为目的的实现需要承诺信任机制。
诺贝尔经济学奖得主基德兰德与普雷斯科特以其“时间不一致性理论”指出：
如果政府没有充分的激励在执行阶段落实其承诺，并且这一点能为受体所理性预期，那么，后者对政府调控引导将采取不遵从对策，导致调控目标落空。
如前特征四所述，金融宏观调控政策引导社会个体行为选择，“与政府相对的调控受体可以凭借遵从或不遵从的策略选择来回应政府的行为引导，宏观调控的实际绩效将更多地取决于调控受体的预期及预期支配下的选择；而政府调控措施在制定阶段与执行阶段是否融贯一致，即政府在执行阶段是否基于充分的激励履行其在执行阶段宣称的调控承诺，将直接决定着受体的预期确立和行动选择，继而影响调控绩效。
”（吴元元，2006）可见，金融宏观调控行为的顺利实施需要调控主体的承诺与受体的信任，建立良好的合作环境。
二、我国金融宏观调控行为的经验实证分析
（一）货币政策的制定
金融宏观调控行为多样，本文以调整法定存款准备金率和利率为例进行实证分析。
中国人民银行做出货币政策决定之后必须向外界公告，公告的形式和实体都必须具有严肃性、权威性、可信赖性。
但笔者对多个公告进行研读后发现尚存以下问题：
第一，中国人民银行对这一重要的公告程序并未引起足够重视，特别是2003年9月21日那次调整没有任何正式的通知，显得不够严肃。
第二，从公告形式而言，中国人民银行采用公告通知的形式，虽然起到告知作用，但通知形式本身却不足以表达货币政策的权威性，给人不够慎重的印象。
通知这种形式给公众传达的信息似乎有“通知的内容随时都可能更改，甚至是向相反方向改变”的嫌疑，因此这种形式不利于建立社会公众对金融宏观调控的信任，不是中国人民银行良好的承诺形式。
第三，从中国人民银行调整存款准备金率的公告通知的内容来看，2006年8月15日（包括该次）以前的诸次调整都采用的是“经国务院批准，中国人民银行决定……”的模式。
但是根据《中国人民银行法》第五条第二款的规定，中国人民银行调整存款准备金率的决定无需经国务院批准，只需向国务院备案即可，但中国人民银行在2006年8月调整存款准备金率决定之前都谨慎地报经国务院批准，从另一个侧面说明中国人民银行独立性较低。
从2006年11月15日上调存款准备金率开始，公告通知中才终于挥去了“经国务院批准”的影子，采用了“中国人民银行决定……”的模式。
第四，从中国人民银行调整利率的公告通知的内容而言，调整利率所用文字模式均为“中国人民银行决定……”，而根据《中国人民银行法》第五条第一款规定，利率属于报经国务院批准后方可执行的货币政策。
利率与存款准备金、再贴现等工具相比较而言是对整个国民经济影响更为重大的货币工具，所以报经国务院批准是必经的法定程序，但公告的文字表达并未看出加息决策经过国务院批准。
从2004年上调利率时人行有关负责人答记者问的回答中可以看出加息的确经过国务院批准，只是在公告中未明确表达出来。
对此笔者不禁产生疑惑，在2006年11月之前人行调整并不需要经国务院批准的存款准备金公告采用“经国务院批准，中国人民银行决定……”模式，而对于必经国务院批准的利率政策却没有“经国务院批准”的文字表述呢？
可见，对于利率这一十分重要的货币政策工具从公告的文字表达上并不严肃、严谨，正是因为这种不严谨使得至少从表面而言利率政策的制定有与法律规定相背的嫌疑。
第五，从中国人民银行制定利率政策的迅速程度和准确度来看，货币政策的制定需要建立快速反应机制和反思机制。
从1995年开始到2002年，受我国经济偏冷、内需不足等因素影响，人行一直采用低利率政策，但到2002年，我国已经走出了通货紧缩期，然而从2002年至2004年加息之前低利率政策一直没有改变，从而推动了一轮又一轮的投资过热，从房价的一再上涨，各类资源被过度开采等现象可以看出，低利率已经成为资源合理配置的一个障碍。
2004年至今的8次加息，特别是2007年7个月内5次紧密度加息从另一个侧面表明2002年至2004年加息之前货币政策并不及时准确，倘若在我国经济走出经济紧缩之时就能及时采取准确有效的货币政策，或许就能避免通过短期内频繁加息来遏制投资过热而效果又太理想的局面。
因此，货币政策的制定必须建立快速准确的反应机制，同时也须建立对过去不甚理想和成功的货币政策进行反思的机制，如对频繁加息的效果做出及时评价及反思将有利于今后的金融宏观调控。
第六，不论是从存款准备金，还是利率调整的公告通知的内容来看丝毫看不到货币政策委员会的身影，看不出货币政策委员会提出的任何建议，不知是通知未列明还是委员会就存款准备金率、利率调整问题根本就未讨论。
笔者又仔细搜查了中国人民银行网站上有关货币政策委员会的相关内容，也未发现货币政策委员会就存款准备金率调整的任何会议纪要。
而货币政策委员会是具有专业知识的团体，如果金融宏观调控的专家尚不能发表见解，则金融宏观调控行为的理性程度就不得不被置疑。
（二）货币政策的执行及效果
中国人民银行研究人员刘玄在《苏皖两省货币政策传导差异的实证检验及其解释》一文通过计量分析得出如下结论：
“区域层面的计量分析表明，货币政策传导在苏皖两地差异非常明显，由此产生区域性货币政策效果的差异。
一方面。
江苏是货币政策传导的灵敏高度区域，峰值响应时间短，响应峰值也比较高，表明货币政策的传导渠道较为顺畅。
而安徽则为低灵敏度区域，货币政策存在梗阻现象”。
（刘玄，2006）
上述苏皖两省货币政策执行差异的案例，从经济法的视角而言，应当关注以下几个问题。
第一，货币政策的实施需要考虑区域差异，协调好中央和地方的关系。
我国地域广博，各区域的经济发展水平存在差异，各区域对货币政策的传导途径及灵敏程度各不一样，影响了金融宏观调控行为的效果。
为确保对各区域的调控都能达到预期目的，就必须因地制宜，在货币政策的制定、实施中都得考虑差异因素（还包括行业因素等），以法律的形式将这些变量程序化，从而确保金融宏观调控的充分理性。
第二，货币政策传导不畅除了利率管制、金融市场不完善因素之外，微观主体的阻滞也是不容忽视的因素。
这一阻力在安徽省或许比在江苏省更加凸现，但并不意味着江苏省对微观主体因素就不予以关注。
微观主体的行为选择应当始终都是金融宏观调控行为考虑的重中之重。
“典型的市场经济中，货币政策的作用途径是：
通过货币供给影响总产量，总产量的变动和利率对消费的影响又必然会波及供求比例关系，最后实现货币政策的目的。
”（陆前进、卢庆杰，2006）货币政策传导路径中的任何一环都不能出现问题，但从已有的文献研究中笔者发现少有研究关注微观主体对金融宏观调控的信任问题，而这个问题却是进一步疏通货币政策传导渠道的必须纳入考虑的因素。
如果微观主体缺乏对金融宏观调控的信任，其行为选择受调控的引导的可能性就相对小。
在经济不发达地区更是如此，经济条件不宽裕的个体如果对金融宏观调控不信任，其行为就不会受调控影响，而经济条件宽裕的个体抵御金融宏观调控失败或调控当局对金融宏观调控行为反悔的风险的能力比前者要高，因此经济条件宽裕个体更易于受金融宏观调控行为的引导。
建立调控当局对金融宏观调控行为的承诺机制，有利于增强微观主体对金融宏观调控的信任，使得微观主体更易受金融宏观调控的引导。
谢百三诉财政部一案，财政部改变国债可以回购的承诺，并且这一决定缺乏社会整体福利、效率等正当理由，这种对承诺的违背严重降低公众对宏观调控的信任程度，这个案例也为规范金融宏观调控，亟需建立承诺信任机制敲响了警钟。
作者：
李西臣来源：
《经济经纬》2007年第6期
责任编辑：
萨日娜
金融宏观调控行为的经济法分析（下）
2008-1-25
三、我国金融宏观调控行为的规则实证分析
我国规范金融宏观调控行为的法律、法规和规范性文件主要有：
《中国人民银行法》、《中国人民银行货币政策委员会条例》、《关于改革存款准备金制度的通知》等。
现有规定尚存以下问题。
第一，中国人民银行与政府关系问题。
从《中国人民银行法》第二条规定可以看出，现有体制是国务院领导下的中央银行，中央银行的独立性受国务院影响。
如，常出现的政府转移支付，中央银行根本就不能说不，然而这种转移支付又会影响到中央银行货币政策目标的顺利实现。
因此就算是在国务院领导下也应该是在规范领导的前提下。
第二，货币政策目标存在潜在冲突。
依《中国人民银行法》第三条规定，我国货币政策采用双重目标模式，一是“货币币值稳定”，二是“促进经济增长”。
这两个目标存在一致性的同时，也潜藏冲突。
双重目标易使目标易位频繁，而目标的不确定性容易使经济大起大落。
对于中央银行而言，稳定货币是其职责范围内力所能及之事，而促进经济增长的因素颇多，单凭央行努力难以实现，并且各国货币政策制定、实施的经验亦表明货币政策目标应单一即“稳定货币”，如美国联邦储备体系的经验就告诉我们：
“执行以价格长期稳定为目标的货币政策是中央银行对本国经济发展的最重要贡献。
”（陈元，1995）
第三，货币政策委员会功能有效实现问题。
“
（1）政府对影响宏观经济运行的信息、环境等因素进行了分类、整合、加工和处理，决策是在特定认知的基础上作出的，那么，其选择行为是合理的；
（2）如果政府没有经过一定时间的思考，其决策是在外部环境诱导下直接以经验或直觉判断作出，其决策行为便是非理性的；（3）就理性的发挥程序而论，如果政府决策时对信息、环境等因素进行分类、整合、加工和处理的时间很短，以至于形成决策的认知没有经过一定时间的理性思考，即处于笔者所界定的‘即时有限理性状态”’。
（何大安，2006）为了防止金融宏观调控行为的“非理性”、“即时有限理性”，需要发挥专业人士的特长，发挥货币政策委员会之功效。
但根据《中国人民银行货币政策委员会条例》第三条的规定，我国货币政策委员会仅仅享有建议权，而从本文第二部分论述的经验事实早已表明货币政策委员会连建议权的实现都难以确保。
专家委员会建议与否、建议什么对金融货币政策制定都不甚重要的话，再谈决策行为的理性化就会陷入尴尬的境地。
造成这种局面，一方面是因为没有货币政策委员会的牵制，金融宏观调控当局将享有更多自主决断权，可以服务于其他目的；另一方面，也是因为法律对货币政策委员会的地位规定尚不够到位，从法律规制而言，应改变货币政策委员会咨询地位，否则难以落实《中国人民银行法》第十二条的规定，即“中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用。
”
第四，有关承诺信任机制、快速反应机制和反思机制方面的规定暂付阙如。
“‘人们会对激励做出反应’，调节个人行为，完成法律对于个人行为的影响。
”（马震，2006）而激励必须是确定的，调控主体必须对激励做出确定的承诺，如此人们方能确定预期。
快速反应机制要求货币政策的制定、执行应当快速、准确，否则宏观金融状况一旦已经发生变化，货币政策的效果就会大打折扣。
反思机制是一种自身能够不断改进、完善的机制，是一种提高金融宏观调控行为理性程度的机制，但目前我国法律规范还没有建立这种机制。
四、我国金融宏观调控行为的经济法规制
金融宏观调控行为规范与否意义重大，关乎一国经济是否能正常运行，根据该行为的结构与特征理论，结合我国现实中金融宏观调控存在的问题，笔者拟提出下述解决方案。
第一，从法律上明确金融宏观调控行为的目标，将货币政策目标定为“维持币值稳定”这一单一目的。
“货币政策擅长于总量调控，因为货币政策工具如利率、汇率等，不能分解，主要是对经济总量进行调控”。
（丛明，2006）货币政策目标单一消除了目标存在潜在冲突的根源，同时又更加科学。
因此，与其选择一种看似美好但不现实的双重目标模式，倒不如选择一种看似简单却更加科学的单一目标模式。
第二，在现行国务院领导中国人民银行的关系格局下，增强中国人民银行金融宏观调控行为的独立性，建立相应的独立机制。
中国人民银行独立制定货币政策，不受其他利益集团干扰，有利于提高货币政策的理性程度。
在现行中国人民银行与国务院的关系格局下，中国人民银行的绝对独立是不可能的，但限制国务院对中国人民银行的不当干预却成为可能。
通过法律规则限制国务院影响中国人民银行的活动空间，相应的也就扩大了中国人民银行独立自主制定货币政策的空间。
这种思路不失为追求中央银行相对独立性的一种有效方案。
因政府行为而导致金融宏观调控行为达不到相应指标，则政府应在其行为内承担责任，以政府承担责任的方式减弱其对中央银行的不当干预。
如政府命令中央银行转移支付用于其他目的，事实上影响了中央银行的货币供给安排，可能会引致一定的通货膨胀率，则在政府要求中央银行转移支付之时，用法律的形式规定政府必须与中央银行签订有关转移支付与通货膨胀率关系的合约，用合约的方式让政府承担其转移支付而引发的通胀率的责任。
第三，提高货币政策委员会法律地位。
改变现行法律规定的货币政策委员会的咨询地位，确立货币政策委员会的货币政策制定地位，落实专家决策，保障金融宏观调控的理性决策，避免金融宏观调控行为“非理性”和“即时理性”。
第四，提高有关规范性文件的立法层次，提高规范性文件文字表述的准确性、全面性。
立法层次的提高意味着法律规范效力等级的提高。
现行有些关于宏观调控行为的规范，就规范的内容而言十分重要，但从规范的形式判断却处于比较低的层次，这种情况不利于发挥规范应有的功效。
如，货币政策委员会是货币政策制定的智囊团，货币政策委员会功能发挥的程度关系金融宏观调控行为的理性程度，有关货币政策委员会的规范是一个重要规范，然而现行规范却仅仅是一个《货币政策委员会条例》，规范的形式与规范的内容不相匹配，这也是我国货币政策委员会功能发挥不到位的重要原因。
因此有必要提高货币政策委员会规范至法律这一立法层次。
又如，中国人民银行公布调整利率、存款准备金率，是非常重要的金融宏观调控行为，实践中采用公告通知形式还不足以表达通知内容的重要性及庄严性，有必要提高至银行令这一规范层次。
规范性文字表述的准确性、全面性是金融宏观调控行为严肃性的重要体现，如利率的调整必须经过国务院的批准，这是法定的程序，所以利率政策的发布在文字表述上必须有“经国务院批准”的内容。
第五，建立承诺信任机制。
金融宏观调控行为是一个审慎的行为，该行为预想达到目标，必须以微观主体对该行为充分信任为基础。
微观主体对该行为缺乏信任，则不会接受调控行为的引导，而调控主体欲取得微观主体的充分信任，则应做出相应承诺，向微观主体保证调控行为是经过慎重考虑的，采取扩张或紧缩信用在一段时期若无不可抗力因素影响（如亚洲金融风波）不会变更。
虽然金融宏观调控具体政策工具如再贴现率每次可以不同程度的调整，调整的具体程度不能预先确定，但在一段时期内是采取信用扩张还是信用紧缩的货币政策却是可以确定的。
货币政策执行后并不马上显现治理效果，总会有一个货币政策周期。
那么在一个货币政策周期内，金融宏观调控主体不得随意改变货币政策，如在一个紧缩货币政策周期内突然又采取扩张信用政策，这种情况使得微观主体形成的合理预期不能实现从而造成相应损失，更为恶劣的影响是微观主体对调控行为心存疑虑，今后受调控行为引导的概率亦随之减小。
因此，必须建立金融宏观调控承诺机制，承诺的内容包括金融宏观调控决策是慎重做出，没有非正当理由不改变，若无正当理由改变，调控主体就因违背承诺造成调控受体损失进行赔偿。
第六，建立反思机制和快速反应机制。
通过法律规范的形式将反思和快速反应程序化、模式化，以利于金融宏观调控行为理性程度的提高和实施效果的增强。
定期对金融宏观调控行为进行反思，考量已做出的宏观调控行为在决策、执行、效果方面存在哪些不足及经验，根据既往经验不断改善货币政策决策模型、货币政策实施方式。
如考虑地域差异变量，在制定货币政策时就考量这一因素，制定灵活的货币政策将更符合我国国情，在执行货币政策时也能考虑这一变量，并能为疏通货币政策传导渠道作相应配套措施，则金融宏观调控行为效果方能更加理想。
作者：
李西臣来源：
《经济经纬》2007年第6期
责任编辑：
萨日娜
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