推进城市执法体制改革改进城市管理工作调研报告.docx

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推进城市执法体制改革改进城市管理工作调研报告

推进城市执法体制改革改进城市管理工作

调研报告

按照市政府办公厅的安排，就我市城市执法体制改革工作的现状、存在的主要问题及推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的对策建议提几点粗浅的认识，供市委、市政府参考。

一、我市城市执法体制改革的进展情况

为深入贯彻党的十九大和中央城市工作会议精神，全面落实山西省委、省政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见，切实改进和加强城市管理，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，全面提升城市管理和公共服务水平，按照实施意见，我们做了大量的前期工作，主要有八个方面：

（一）加强组织领导方面

根据中央、省关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见精神，结合我市实际，市委、市政府出台了《XX市开展城市执法体制改革改进城市管理工作推进方案》和《XX市关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》，成立了由分管副市长任组长，分管副秘书长、市住建局局长任副组长的城市管理执法体制改革工作领导组，统筹领导全市城市管理执法体制改革工作。

各县（市、区）和五台山风景区管委会、XX经济开发区也成立了相应机构，制定了工作方案。

（二）理顺管理体制方面

按照精简统一效能的原则，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市规划、房产管理、城管执法、违建治理、供气供热管理执法等城市管理机构的职能。

《关于XX市城市管理执法体制改革职能、机构、人员整合的报告》和《XX市城市管理综合行政执法局主要职责、机构和人员编制的规定》已起草完成，编制管理部门正在研究审核。

（三）推进综合执法方面

市级城市管理综合执法局涉及综合执法事项共14个方面，（违法建筑治理、城管执法、市容环卫、园林绿化、房地产领域、市政公用设施、城市照明、供气供热、规划勘察、城市环境保护、工商行政、城市水务、食药监督的管理），涉及行政处罚事项共122项，其中住建领域107项。

市级执法拟按照城区责任划分区域，由市级统筹，忻府区、开发区与市住建局分别实施。

县级执法由各级政府成立专门执法机构分别实施。

（四）加强队伍建设方面

按照住建部、省住建厅的要求，市住建局8名处级领导分别参加了住建部组织的第三期（北京）、第八期（青岛）和第十三期（郑州）培训班培训，市直和各县（市、区）共计17名科级干部参加省住建厅组织的培训。

在全市城管执法队伍中开展了“强基础、转作风、树形象”活动，订购首批春秋装共计323套，制定印发了《XX市城市管理综合执法协管员制度》，加强了对协管员队伍的管理。

（五）提高执法水平方面

按照依法有序、科学规范、便捷高效的原则和推进“放管服”改革的有关要求，紧密结合城管执法实际，突出问题导向，制定印发了《关于推行执法全过程记录制度试点实施办法》，通过规范文字记录、推行音像记录、提高信息化水平、强化记录实效等途径，促进规范文明执法，提升管理服务水平，维护群众合法权益。

（六）健全协调机制方面

住建领域和相关部门行政处罚权集中行使后，将建立由政府分管领导牵头的城市管理联席会议制度，统筹解决城市管理工作中的重大问题，以及相关部门职责衔接问题。

城市管理部门建立与相关部门之间信息互通、问题线索移送、协助调查等工作机制和执法反馈制度，形成管理和执法的强大合力。

（七）加强法制保障方面

城市管理执法机构组建后，首先加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，制定地方性法规、规章，明晰城市管理执法范围、职责、程序等内容，规范城市管理执法工作；其次建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接；最后拟定《城市管理执法条例（草案）》，出台地方性法规。

（八）完善城市管理方面

按照《关于成立XX市数字化城市管理指挥监督中心的通知》（忻编办字〔2011〕60号）文件的精神，2012年4月成立了XX市数字化城市管理指挥监督中心，是正科级事业单位，隶属于市住建局，下一步准备划入新成立的城管综合执法机构。

县级数字城管平台建设采取“市级建平台、县级建终端和数据库，运营商提供网络服务”的办法实施，目前已出台方案，落实资金，启动招标程序，年底即可建成投用，届时可形成以“一中心，一张图，两平台”为主要内容的智慧城管云平台，推动城市治理方式和综合执法工作迈上新的台阶。

二、存在的主要问题、原因及危害

近年来，市委、市政府高度重视城市管理综合执法工作，逐步探索和制定出台了违建防查、征地拆迁、供气供热、地下管线信息化等一系列可行的创新管理机制，积极推进住建系统环卫、园林、市政、照明、城建监察五个单位从管理体制、用工管理、工作责任、工作制度和综合督查执法五个方面加大改革力度，较好地改变了过去重建设轻管理、重养护轻监管的现状，基本形成了建管并重、疏堵结合、同步推进的良好机制。

但随着我市城市建设速度和城镇化进程的不断加快，城市规模的成倍扩大、城市功能的日益复杂、人民群众的期盼值越来越高的实际，城管执法工作面临的困难越来越多，存在的矛盾和问题日益凸现，主要表现在以下6个方面：

（一）城市管理政策法规不完善。

城市管理缺乏一部高效、规范、统一、完整的法律法规，现有的规章不能给综合行政执法强有力的支撑，其主要原因是法源上的局限性导致了制度建设的缺失，城管部门颁布的规定既得不到执法对象的认同，也得不到其他部门的配合，立法的缺失使城管执法的性质和法律地位不明确，城管执法单位的职能定位、执法范围、处罚依据、处罚权限标准不规范，在城管执法过程中常常处于“借法执法”的尴尬处境。

（二）公共基础设施建设欠帐较多。

城市规划中的停车场、公厕、农贸市场、公共绿地、垃圾中转站、健身场所等公益设施还没有完全配套到位，尤其是老城区、旧城区显得更为明显，其主要原因是规划相对滞后。

造成公用设施在布局上不合理，功能上不完善。

停车场的不足，导致停车难的问题日益严重；农贸市场的欠缺和设置不合理，加剧了占道经营、随意摆摊设点的违章现象，也增加了马路市场的不断涌现；公共厕所和环卫设施的配置不到位，加大了环卫工作的难度；功能完善的休闲健身场所缺失，导致仅有的几个广场、游园也是人满为患；建城区的园林绿化设施也依然不能满足城市日益发展的需求。

公共基础设施建设与城市规模的不断扩大不匹配，加剧了城市管理的难度，成为城管执法的难点和群众反映的焦点，直接影响了城市管理的质量。

（三）重建轻管的思想观念较重。

城市管理水平的高低直接影响到一个城市的整体形象，城市基础设施“三分建、七分管”，工作的重点和难点在于管理。

长期以来，我市在城市管理工作上不同程度地存在“重建设轻管理”的思想，虽然在城市建设上投入了大量人力、物力、财力，但建设完成后疏于管理，规划建设与后期管护未能相互衔接、互为保障、相互促进。

管理工作没有跟上建设的步伐。

多数人对城市管理工作存在一些片面的认识，甚至简单地认为城市管理只不过是管理小商小贩、清扫垃圾而已，对城管工作摆不上重要位置，致使城市基础设施缺乏有效管护，严重影响了城市的管理水平。

（四）执法人员素质有待提高。

首先是执法人员相对比较老化，如市城建监察支队编制人数69人，现实有正式人员62人，平均年龄达到46岁，50岁以上人员占35%，县级执法人员的年龄结构远远高于市级执法人员。

其次是专业培训滞后，市城建监察支队现有在编和招聘协管人员在册人数为124人，80%的人员未经过专业的业务培训，有的只是上岗前单位自行进行1-2天的集中临时培训后开展执法工作。

三是执法人员身份不一。

市城建监察支队现执法人员中身份有参公、事业、煤气公司分流人员、光彩队人员、公益性岗位和协管员等。

执法人员的素质不高，远远不能适应城市管理工作的需求，严重影响城市管理的质量。

（五）机构设置的级别和模式有待明确。

这次城市综合执法改革力度之大、规模之大，涉及整合的部门范围之广前所未有，仅市级层面就涉及7个部门14个方面，共计122项行政处罚权的集中实施，多个科级机构和300多现有人员整合划转。

而无论中央、省级层面，对机构的级别设置都未予明确，由市（县）自行确定，从我省来看，太原市、晋中、朔州等地都拟定为副处级，晋城、长治为处级，个别市仍有可能是科级。

如此庞大的机构和人员，级别设置不明确，容易导致人心不稳和管理上的问题。

（六）宣传教育工作相对滞后。

宣传工作是城市管理工作的重要组成部分，是引起领导重视、吸引公众参与、降低执法难度、倡导文明新风、提高城管声誉的必要手段。

从我市在城市管理宣传教育工作上看，存在着对宣传、教育环节重视不够，相对滞后，造成一些群众对城市管理综合执法工作的认知程度不深、参与意识不高。

而且管理部门只是单纯地对处于弱势群体的相对人进行管理，忽视了全民教育，城管工作有时得不到群众的理解和支持，以致于从管理者到群众都没有真正认识到构建权责明晰、服务为先、管理优先、执法规范、安全有序的城市管理体制，是推动城市管理走向城市治理，实现城市让生活更美好的基本保证。

三、推进我市城市执法体制改革的意见和建议

（一）完善市政公共基础设施建设。

一是要坚持以规划为纲，把市政基础设施建设纳入城市建设总体规划。

充分发挥规划在城市建设和管理中的龙头作用，加大监督力度，确保规划的法律性、科学性、连续性和前瞻性，为市政基础设施建设提供有效保障，并及时将规划建设好的管理信息移交城市管理部门，建立完备的城建档案，实现信息共享。

二是尽快建设完善一批城市发展迫切需要的市政公用基础设施。

从我市经济社会发展的需要，城市管理的需求出发，全面统筹、科学论证、建设真正为市民所需要的有质量保证的公共停车场、农贸市场、公共厕所、环卫保洁等市政公用基础建设，不断提高市容市貌管理能力和水平，缓解停车难、入厕难、小商小贩经营场地少的压力。

三是加强行业市场的规划建设。

将集贸市场、旧货交易市场、机动车维修服务等市场建设纳入城市发展规划，本着“管理优先”的原则，分批实施，打造分类合理、特色鲜明、统一管理、集中经营的各类专业市场，从而使市政基础设施能充分满足城市物质生产和人民生活的需要，增强城市服务功能。

四是是大力引进社会资本，参与市政基础设施领域的投资建设和运营，按照市场化建设、产业化经营的基本方向，鼓励社会资本投入，不断提升市政基础设施服务水平。

（二）充实完善城市管理综合执法政策法规。

根据中央、省、市关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案，新组建的城市管理综合执法局主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等，管理范围广、涉及部门多，城市管理执法依据是在上述领域根据国家现有分散的法律法规规定的基础上履行行政执法行为。

为便于做好综合执法工作，需进一步充实完善、补充修改法律法规，形成权责明晰，执法依据、管理机构、处罚标准、编制经费、执法程序、权责清单等相统一的法律法规，要归并分散在各个部门的城管职能，合理厘清权责清单，构建协调高效的“大城管”体系，解决管理职能交叉、重复管理、效率低下的问题，建立统一有序的城市综合执法管理格局。

（三）革新城市管理理念，提高执法人员素质。

正确处理好管理与服务的关系，城管队伍应是服务者而不是纯管理者，要坚持服务优先理念，如针对小商小摊贩经营的问题，要充分认识到摊贩经济的存在有其必然性和合理性，在市场经济中承担着重要角色，小摊贩作为弱势群体以极低的成本维持生存，政府有责任在城市中给他们一定的生存空间，在逐步建设综合市场的基础上，从现阶段城市发展水平和人们的经济状况出发，研究疏堵结合的长效管理办法，在不影响交通、市容、市民正常生活秩序和治安的前提下，划分区域和地点，明确经营时间进行规范管理和疏导。

同时城市管理工作应向社区下移，充分发挥社区在城市管理中的重要作用，明确社区为城市管理的重要责任单位，负责本辖区管理工作，发挥人民城市人民管的作用。

针对执法人员素质不高的问题，要重点抓好业务培训工作，由市住建局牵头组织全市现有科级以下在编城市管理执法人员进行培训，提高执法人员专业业务水平，要严格执行持证上岗制度，市住建局会同市政府法制办与省政府法制办主动对接，加快执法人员执法证件办理工作，并逐步配备与执法任务相匹配的装备和设施，提高执法人员的法律素质和执法水平，树立规范执法的良好形象。

（四）加大宣传教育力度，提高全民参与意识。

城市管理工作涉及面广、情况复杂，社会认同度较低，管理相对人大部分是弱势群体，工作难度相对较大。

面对现实情况，做足、做细、做活执法宣传教育，对于化解执法矛盾，缓解执法难度，促进城市管理具有深远的意义。

市民的卫生习惯、文明意识、法制观念是城市管理的重要因素，必须加以规范和引导，要全民动员、全员参与，积极营造齐抓共管的城市管理范围，才能真正管好城市。

首先要切实加强市容环境卫生管理条例等法律法规和社会公德的宣传教育工作，提高市民的市容环境卫生法制意识和文明素质。

其次是充分发挥和利用各种新闻媒体、网站、微博、12319城建服务热线、随手拍的作用，加大宣传力度和舆论监督，提高市民的参与意识。

三是强化政务公开，对城市管理中的重大决策和举措，要广泛听取社会公众意见，加强政府与市民之间的沟通，增强市民的城市管理意识，提高市民遵纪守法的自觉性，逐步形成“XX是我家，管理靠大家”的良好局面。

（五）城市执法体制改革中需提前考虑研判的建议。

在推行城市执法体制改革改进城市管理工作中，必然会出现一些难以解决的棘手问题，我们就此次改革中将会面临的问题做了大概的分析和研判，需市委、市政府在工作决策中提前考虑研判。

一是职能划转后的衔接问题。

首先行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等作为行政管理的系统环节，在此次体制改革中全部或部分进行划转，相互分离，容易出现工作上的脱节和监管失控。

其次实行大城管体制后，城市管理实行“建管分离”方式，公共基础设施建设职能由原部门承担，相关基础设施的管理维护职能交由城管部门承担，如何使城管在行使管理权方面，与原部门、单位在各个环节上形成无缝对接，避免管理盲区的出现是改制的关键所在。

二是综合执法队伍在执法工作中的相关问题。

整合成立新的城市管理综合执法局后，职责范围扩大，内容涉及多个领域，相关的法律法规从广度和深度上都会有量的突破，而被整合的执法队伍在短时间内很难熟悉所有专业知识，加之人员个人素质参差不齐，人员编制紧缺，在较长时间内还会有较多数量的协管员存在，这些因素会导致执法规范化经受较大考验。

三是城市管理综合执法领域的行政处罚权和刑事处罚权实现无缝对接的问题。

“执法难”一直是困扰城管部门的主要问题，总有少数违规经营者以各种方式拒不配合城管部门的执法，更有甚者会通过暴力或者以暴力相威胁的方式阻挠城管执法。

国家在城管领域的相关法律法规正式出台前，如何实现城管与司法部门的协同联动执法机制，加大执法力度，提高执法效能，为市民带来优良的生活环境值得城管和司法部门研究。

在推进城市管理综合执法改革工作过程中，我们还处在探索摸索阶段，许多深层次的问题有待于下一步研究和解决。

我们将在市委、市政府的坚强领导下，圆满完成城市执法体制改革和改进城市管理工作的各项任务。