政治体制改革的历史与现状 蔡定剑遗稿Word文档下载推荐.docx
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1978～1982年，中国从文化大革命走出来，整个社会焕发出一种解放思想的活力，这是一个要求民主自由、政治改革呼声比较强烈的时代。
在这个时期，进行了30年来第一次中国真正意义上的政治体制改革，这次政治体制改革是制度性的，不是思想观念性的。
我们总结了文化大革命的教训，最后总结在宪法里面的我认为有三条：
第一，在选举制度方面实行了差额选举。
从人大代表到国家领导人副职都实行差额选举，地方的和中央的正职在法律上也实行了差额选举。
还实行了代表跟选民可以联名提名的制度，过去基本上是组织提名。
北大和其他一些高校出现学生主动站出来竞选人大代表。
北大有一些比较典型的竞选人物，在图书馆和饭堂前面有一些演讲，赢得一些掌声。
第二，加强了全国人大常委会的制度建设，增强人大常委会的能力建设。
主要体现在两个方面：
一，全国人大常委会成为一个主要的立法机关，而且这个立法权在某种程度上比代表大会的还要大。
全国人大制定民事、刑事、国家制度和重要经济方面的基本法律，除此之外的法律是全国人大常委会制定，而且全国人大常委会还可以解释宪法，监督宪法的实施，部分修改全国人大的法律。
二，设立专门的委员会。
我们知道专门委员会对议会的作用，《国会政体》的作者威尔逊有一句话，专门委员会是行政中的国会，没有专门委员会议会不可以做事。
第三，扩大了地方的自治权，设置了常委会。
1982年宪法里很重要的制度安排，实际上是地方建立了一个常设的议会。
在西方很多单一制的国家都没有这么大的权力。
它有立法权，这个权力是很大的，只要跟国家的宪法、法律不相抵触，根据本地的实际情况可以制定地方性法律。
国家没有列的也可以做。
当然我们习惯于中央集权的思维方式，总是看到上面领导有什么指示才立法，这不是宪法制度的安排。
其实我们地方立法权比英国、日本、法国单一制的国家的自治权力要大得多。
我去英国专门研究过英国地方自治的问题，英国到1999年才开始权力下放，原来地方没有议会，没有立法权。
第四，废除领导职务终身制。
解决了领导职务终身制的问题，就解决了领导人权力转移的问题。
1976年毛主席逝世的时候，我们觉得天都塌下来了，国家怎么办啊？
那年很多人排队买黑纱，整个国家都一片黯淡。
如果没有一个稳定的权力交接制度，我们不可能有这30年的经济社会的发展，所以我认为改革最重要的制度成果，是1982年宪法固定和总结下来的。
接下来，由于自由、开放了，有些新的生活方式出现了，包括西方的生活方式，也可能是人的本性的生活方式，比如穿喇叭裤、跳舞，聚集在一块，这些事情都出现了，包括一些社会治安的问题。
1983年9月2日，第六届全国人大常委会第二次会议通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》、《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》，我们把这个叫做严打。
在发展的过程中，我们一直可以看到关于人性与人道主义的两种思想在交锋。
1983年4月份，发生了关于人性与人道主义的争论。
周扬是当时的中宣部顾问，他在中央党校做了“关于人性与人道主义”的报告，批评检讨我们过去对人性、人道主义的问题太“左”了，后来遭到党内另外一些同志的反对。
1984年，胡乔木针对人性、人道主义的问题做了一个报告——《关于人道主义和异化问题》。
在1986年9月3日、13日、29日和11月9日，邓小平连续四次谈政治体制改革。
他先后指出不改革政治体制，就不能保证经济体制改革的成果，就会阻碍四个现代化的实现。
政治体制改革总的目标是三条：
巩固社会主义制度、发展社会主义生产力、发展社会主义民主。
改革内容首先是要党政分开，要解决党如何领导的问题；
第二个问题是权力下放，解决中央和地方的关系问题；
第三个是精简机构。
1986年进一步提出，我们要讲民主，但不要搬用资产阶级的民主，不搞三权分立那一套。
以上是第一阶段的政治体制的改革。
这一阶段的政治体制改革，其背景是反思我们国家的历史，特别是文化大革命的历史经验教训，要民主，要法制，要政治体制改革，要解决个人集权和个人专断的问题，要解决中央权力过于集中的问题。
改革的动机就是要防止文化大革命那样的事情再次发生，我们不应该再有文化大革命那种乱批人、乱斗人、乱抓人的现象，要从制度上解决问题。
改革的特点是以传统人文知识分子为主导发起的一场又一场观念的变革。
比如关于人道主义、异化问题，实际上是在哲学层面上谈人性、人道的问题，从马克思主义的理论中挖掘人道主义的因素，用这样一些东西来启蒙社会。
在前十年的过程中，一方面中央最高领导人推动政治体制改革，另一方面学生、社会、知识分子也在讲政治体制改革。
但这两种政治体制改革思路有不一样的内涵。
在知识分子、学生看来，更多的是自由、民主、竞选这些东西。
但在政治领导人层面上，主要是在我们现有制度下，怎么能够发扬一些民主。
人文知识分子强调的观念上的头脑风暴的改革，与权力驱动的改革是不一样的。
那个时候没有对权力的要求，只知道民主是好的，西方的一些东西是好的，学生也不了解西方。
这种改革是自上而下的，政府在发动、推动，这次改革成功体现在1982年宪法里面。
改革的普遍共识也是政治体制改革应该与经济体制改革相协调。
1989年至今，是中国政治体制改革的第二阶段。
1989年以后有几年，无论是经济上还是政治上，中国都处于徘徊的状态。
1992年，邓小平南巡打破了这种局面，一下子把经济体制改革推到了最前沿，市场经济改革就是社会主义市场经济改革。
这期间发生了苏联东欧解体的事件，对中国老百姓，特别是领导人产生了非常大的影响，也是我们下一场改革很重要的背景。
在东欧解体以后，很多人认为中国不能搞西方的民主，要吸取前苏联解体的教训，提出稳定压倒一切，没有稳定，我们什么事都干不成；
在经济上提出一部分人先富起来，效率优先兼顾公平的社会发展政策；
一心一意发展经济，在国际上采取韬光养晦的政策。
第二阶段的改革给中国带来了什么？
是经济的发展和社会财富的增加。
在第二阶段，每一次十几大（党代会）的报告文件里面也谈政治体制改革，但实质上我们没有看到制度上的安排。
整个社会埋头搞经济建设，带来了财富的增加，但我们的价值体系基本上是崩溃的，人与人之间的诚信瓦解。
我们迎来了世界资本，我们产生了一代富豪，但是我们增加了贫富差距和代沟。
我们实现了一百多年来中国赶超西方强国的梦想，2008年的奥运会给中国人长了民族骨气。
同时我们也有非常高涨的民族主义情绪，民族主义是一把双刃剑，它有好的方面，也会伤害一些东西。
举个很简单的例子，清末的义和团就是这样，它打着爱国的旗号，不分青红皂白见洋人就杀，给国家制造了麻烦。
民族主义是个双刃剑，不能说因为“爱国”所做的事情就是正确的。
改革带来了政治职能的转变，但是政府本身的利益也在增加，政府本身也是利益主体，跟社会争利益。
政府有更强的能力，一方面我们说市场经济改革要转变政府的职能，要缩小、限制政府的权力；
但是由于经济能力和其他管理制度的变革，实际上政府的能力在提升。
我们产生了一个富有阶层，但是我们有些富有阶层不太需要改革。
我们国家的政治体制改革走向何方呢？
我认为，过去那场靠观念支撑的改革已经死亡了，已经过去了，我们过去的青年知识分子、学生热衷于改革，但是他们没有利益的支撑，是观念性的改革。
但是我认为新的改革正在萌生，就是市场经济土壤中产生的，来自社会层面的极力要求的政治改革正在萌生。
总结第二阶段，1989年以后，（在钱与权结合推动下的）经济体制改革在1992年后单兵突进。
张五常先生说中国经济发展的奇迹就是县级的竞争，我写了文章批评，我认为最大的东西就是权与钱的结合。
地方政府推动经济改革，用各种政策、优惠办法来创造投资的环境，这个环境不是法律的环境，也不是民主的环境，是一种资源的环境，以劳动力环境、资源、土地为代价的环境。
这是权力与资本的蜜月期。
同时，政治体制改革停滞、转向。
知识分子与政府的联盟出现裂痕，传统人文知识分子迅速边缘化，一部分强调经济效率的经济学家登上舞台。
在意识形态淡化的同时，传统的、新中国建立的道德体系和信念也在消失。
随着经济改革取得成果，部分政治精英、财富精英和知识精英在政治上日趋保守。
在这期间一些与政治改革有关的行政、司法改革都无果而终，如基层民主自治、机构改革、公务员制度、司法改革、公车改革、反腐败等，来自政府自上而下的改革日渐式微。
中国经济改革成功了，要不要进行政治体制改革却成了一个问题。
二、对当前政治体制改革的一个判断
我认为当前政治体制改革是处于一个停滞萎缩的状态。
为什么这样说呢？
前面已经说到了一个大的背景，还因为高层对政治改革的看法跟当年不一样了，前苏联和东欧国家搞改革，结果苏联解体了。
现在高层最担心的是这个，所以话语也变化了。
这里我就简单地引用一下过去领导人的讲话，看看从中能看到什么信息。
邓小平在1986年9月3日、13日、29日和11月9日，四次谈到政治体制改革，当时本来是在反自由化很热的时候，邓小平在1986年一下子热衷于谈政治体制改革，我们当时也觉得不是很好理解，他当时一直在考虑政治体制改革的问题。
现在经济体制改革每要向前走一步，就会深深感到政治体制改革的必要性。
政治体制不改革就不能保证经济改革的成果，不能使经济改革继续向前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。
我们要知道，那一代人，特别是邓小平，他们的目标非常清楚：
要实现四个现代化，要国家富强起来。
政治体制改革是为了达到国家富强的一种手段，这是非常明确的一个共识。
那么他说到改革的内容是什么呢？
首先是要党政分开，要解决党如何领导的问题，这是关键，要放到第一位。
第二，要权力下放，解决中央跟地方的关系。
第三，是精简机构，这跟权力下放有关系，就是把中央政府的权力放下去。
政治体制改革总的目标有三条：
一是巩固社会主义制度；
二是发展社会生产力；
三是发展社会主义民主，调动广大人民群众的积极性。
这些非常清楚，所以当时改革是以改变党的领导方式为主。
当时的政治体制改革谈到党政关系问题，主要谈的是党政分开。
当时我一直有一个想法，就是党政分开是不是有点儿太保守。
那时我在全国人大工作，我觉得党政分开不是关键问题，我觉得最关键的问题应该是党与人大分开，而这才是关键的问题。
但是就连党政分开的改革都没有走下去。
后来十六大我们也谈政治体制改革，话语是前进了，但内容很少。
十六大谈政治建设，改革主要任务是坚持完善社会主义制度，加强社会主义法制，改革完善党的领导方式和执政方式，改革完善决策机制，深化行政管理体制改革，推进司法制度改革，深化干部人事制度改革，加强对权力的制约和监督，维护社会稳定。
比如它说，要发展民主，健全民主制度，是改革的内容。
具体的是要健全民主制度，丰富民主形式，扩大有序的政治参与，保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权力。
比如说，每次改革都会讲到要完善人民代表大会制度，我在人大工作，很关注这个，到底讲了什么实质性的内容没有？
每一次讲到的时候，完善人民代表大会制度，就是要保证立法和决策更好地实现人民的意志，就比较空泛。
所以我们每次都怀着期望，一看内容又不知道做什么。
比如讲要改革党的领导，改变党的执政方式，但具体内容做什么？
党总揽全局，协调各方的原则，规范党委、人大、政府、政协和人民团体的关系，支持人大依法行使国家权力机关的职能，经过法定的程序使党的主张变成国家意志，使党组织推荐人选成为国家机关、领导机关的领导人，并对他们实行监督，都是一些比较原则性的东西，这是十六大谈政治改革。
十七大也谈政治改革，也说扩大民主，保障人民当家做主，人民当家做主是社会主义民主的本质和核心，要丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法执行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，发展基层民主，落实依法治国方针，加快行政管理体制改革，建立健全监督机制，保证政府在阳光下运行，建立问责制。
看下来，仔细琢磨这个东西的话，有实质性内容的基本上还是一些政府机构的改革，比如说要实行阳光化，要建立问责制，服务型政府等等。
这个是比较实的。
温家宝总理在多个场合谈到了政治体制改革。
在2004年“两会”记者招待会上就比较全面地谈了政治体制改革，他说：
“社会主义只有吸收世界一切先进的文明成果，才能使自己发展”。
谈到具体的改革的时候，他说：
“从我上任的那一天起，就确立了政治体制改革的三个目标。
第一，就是要建立科学民主决策的机制，包括集体决策的制度、专家咨询的制度、社会公示和公证的制度、责任追究制度。
第二，我们政府还要依法行政，建设法治政府。
只有依法行政，建设法治政府才能依法治国，建设法治国家。
我们要使政府依法行政，做到合理、合法，程序完备、公开公正、便民高效、诚实守信、责权统一。
第三，我们要接受各方面的监督，包括人民代表大会的监督，政协的民主监督，听取各方面的意见，包括社会舆论和人民群众的意见。
”这是他对政治体制改革的比较全面的一个观点。
他这个改革基本上还是在民主决策机制层面上，主要是政府行政改革。
所以温总理上任以后，依法行政纲要的推行是很重要的目标，在这个大的框架下推进政府依法行政，实行政府的转型等等，所以温总理的政治体制改革更多的是政府改革，而不是在政治的层面上、党的层面上改革。
现在，基本上改革还是处于政府的层面上，这是我的基本看法。
为什么会这样？
就因为前面说的大的背景没有解决，改革会不会带来不稳定问题，会不会带来国家解体等等，稳定问题是最重要的顾虑。
三、政治体制改革的阻力
当前政治体制改革的阻力主要体现在两个方面：
一是思想阻力，二是既得利益阻力。
思想的阻力，首先是要不要政治体制改革的问题。
中国经济成功了还要不要搞政治体制改革？
是不是已经证明成功了，中国的道路已经创建了，所以中国的发展道路不需要民主，把经济搞好了，也可以建立一个长久稳定的社会了？
因此，到底需要不需要搞政治改革，这个问题我们必须要回答。
中国经济改革30年的成就，被有些人用来证明中国可以不搞政治改革。
经济发展的成就，竟成为不要搞民主的一个理由，我不知道这是什么逻辑。
没错，经济发展不一定需要民主，经济发展有很多的因素。
我觉得耶鲁大学陈志武教授的观点是对的。
他讲一个国家经济的发展，有四个很重要的基本要素：
第一个是制度资本，法制、民主、管理等制度资本。
第二个是自然资源，比如石油。
第三个是劳动力资本。
劳动力充裕，取之不竭、用之不尽，也可以创造价值，很大程度上我们就靠这个。
第四个是土地辽阔，土地是资源，澳大利亚、加拿大人们也不怎么勤快，也挺富裕的。
任何一个要素特别强，都能促进经济的发展。
资本的要素是一个软的东西，不是直接产生GDP的，对经济的增长能起到一个持续的作用。
比如：
新加坡，香港，就是所谓的制度资本比较雄厚，其他的什么都没有，也能够发展，但是像美国这样的四个要素都具备了，就谁也搞不过。
我们过去30年的经济发展靠什么？
我们经济发展得怎么样？
我们靠的是自然资源，不惜成本、代价地使用我们的资源，把河流污染了，很多土地污染了。
我们靠劳动力资源发展，丰富的劳动力、便宜的劳动力，创造很便宜的价值，中国的产品走遍了世界。
我们经济成功了，我们能维持吗？
有可持续性吗？
我们都知道原来的西方国家搞低端的产业，现在不搞了，转移到亚洲四小龙；
亚洲四小龙发展了几十年搞不下去，就转移到中国来，中国二三十年还想维持这种生产模式是不可能的。
我们必须要制度转型，这就需要我们政治、法律环境等软制度提高。
我们要提高四个要素中的第一个要素，就是制度资本要素。
日本、韩国、中国台湾、新加坡没有土地，也没有自然资源，靠什么发展呢？
为什么它们的发展能持续呢？
中国香港、日本、韩国靠的都是法制制度的东西。
没有这种东西我们能再这样发展二三十年？
我觉得是不可能的。
历史的经验也充分证明，没有民主的经济繁荣是不可持续的，没有民主制度的大国是不可以成为强国的。
30年时间，只要统治者励精图治，不打仗，让人民休养生息，完全可以创造一时的经济繁荣，古代一朝君王在任时就可以创造所谓的盛世。
我国近代也有过。
西方国家在战后，东亚四小龙都是用30年左右的时间创造了经济繁荣。
世界历史上，有过不少的国家经济繁荣的大国崛起：
西班牙、葡萄牙、荷兰、英国、法国、德国、美国、日本等。
那些民主制度没有过关的国家，崛起了又趴下了。
可见，只有建立起民主的制度并保障人权的国家，经济的繁荣才能持续下来。
托克维尔曾说：
“在行政集权的一定时代和一定的地区，可能把一个国家的一切可以使用的力量结集起来迎来战争的凯旋，但却无补于一个民族的持久的繁荣。
我相信民主政府经过时间的推移一定能显示它的实力，如果一个民主国家，由共和政府管理一个世纪，那么在这个世纪结束的时候它一定会比相邻的专制国家更富有，更加人丁兴旺，更加繁荣。
”我非常赞同这个观点。
中国古代也曾有过不少繁荣和盛世，汉代唐代、清代都有盛世，但都在历史的硝烟中灰飞烟灭。
晚清洋务运动中的改革开放，创造了工业、交通通讯和国防的相当程度的现代化。
但是，由于政治民主化制度没有过关，经济改革的成就毁于一旦。
在西方发达国家的历史中，工业化和民主化的发展方向大体是并行的，德国民主化落后于工业化，国内危机导致德国两次发动世界大战。
日本也有相似的情况。
历史告诉我们，在威权国家，经过一个时期的经济高速增长以后，如果不及时进行民主化转型，经济发展势头将很难长期保持下去。
我们既然意识到这个道理，就应该尽早地在时机、条件比较好的时候来进行制度转型。
近代史给了我们什么教训？
1840年鸦片战争以后，强敌强制打开中国的大门，强制改革开放。
19世纪60年代以后，中国以政府为主导实行经济改革；
19世纪末，我们原以为富国强兵就可以达到强国的目的，但是甲午战争我们溃败，这是制度的问题。
于是才反思，才有戊戌变法。
落后不仅仅是因为经济落后，是因为制度落后。
日本战胜，是因为有明治维新，有宪法。
所以才学习西方的政治制度，才提倡开议会、立宪法。
如果不是保守政治势力的阻碍，如果戊戌变法、清末君主立宪改革能够成功的话，清朝也不至于崩溃，中国就没有后来40年的战争了。
加上建国以后又搞阶级斗争，一直到上个世纪80年代，中国花了整整70年的时间付出代价，国家已经搞得民不聊生。
所以我们要在大好形势下，有一些忧虑，有一些危机感，不要以为经济改革取得成就就不需要政治改革了。
思想的阻力，还体现在“稳定压倒一切”和“国情特殊论”。
你一谈政治体制改革，马上有人说稳定压倒一切，免谈，改革就不稳定了。
一谈政治体制改革，马上就有人说中国的国情特殊，中国的国情是要中国特色。
稳定能不能压倒一切？
稳定当然是很重要的，因为一个社会经济发展，没有一个稳定的制度环境是不可以的，中国改革开放之所以取得这么大的成就，就是因为有一个稳定的环境。
这点毫无疑问。
我们需要稳定，谁也不想动乱，但是稳定也不可能是压倒一切的。
《代议制政府》的作者密尔，讲了一个非常深刻的道理。
他说，一个政府，世界上任何一个政府要做的事情其实就两个事：
一个是保持秩序，使一个社会有秩序；
一个就是推进进步。
但是秩序跟进步之间是有矛盾的。
如果过分地强调秩序的话，社会的进步可能就会缓慢，或者不能进步，甚至倒退了。
如果推进进步的话，可能会给秩序带来一定的危险，但是一个好的政府是能推进进步的，而不单单寻求秩序。
如果一个社会仅仅寻求维持秩序的话，这个社会就会僵化、死亡。
这是密尔的理论。
他就讲了怎么在秩序和进步之间保持平衡。
稳定不能压倒一切，也不能以牺牲一些人最基本的权利为代价。
比如我们拆了老百姓的房子，为了稳定压倒一切你就不要补偿吧，不要上访吧！
这种稳定带来的深刻的社会后果是极不稳定，所以为了稳定只好采取很多的措施，包括奥运期间采取的办法，从中央派了很多干部到各省去接访，然后给钱，多年没解决的问题就给钱，只要不上访就给钱。
付得起吗？
不管是不是对，也不管公正不公正，司法的秩序就打乱了，这个稳定不是一个长久时期的稳定。
所以稳定不是压倒一切的，特别是人的基本权利，还要维护人的最基本的权利，稳定压倒一切就能牺牲个人的利益、个人的要求、个人合法的权利，而牺牲个人权利的后果是积压更多的不稳定因素。
这个道理是那么的简单，老是用控制的办法就能保持稳定吗？
这是一个不需要详细论证就能明白的道理。
搞民主会不会引起社会动荡？
很多人都觉得搞民主会引起社会动荡。
所以他们看到世界上有很多现象，大都是在民主的国家。
一会儿讲拉丁美洲，一会儿又是东南亚国家。
这些都作为论证民主可能造成不稳定的引证论据，我认为是非常片面的。
我只能说，在一个不完全民主的国家向民主过渡的时候，会出现高度的不稳定，这确实是个问题，但一旦进入民主轨道以后，事实上是稳定的，这个不用证明，真正民主的国家，社会数百年持续稳定。
所以不稳定是在民主过渡中的不稳定，不能把民主和动乱必然联系起来，只能说向民主过渡会有不稳定的危险，所以我们不是要不要民主的问题，而是解决向民主过渡时怎么避免不稳定的问题。
避免不稳定有很多社会的条件，时机是很重要的。
我常常打这个比方，当然历史不能再重演，如果清末戊戌变法成功，中国很可能会成为一个君主立宪制国家。
为什么？
有两个很重要的条件。
第一个，当时的清王朝，包括慈禧太后、光绪皇帝，都还有权力和威信掌控国家，改革完全能在掌控之下来运行；
再一个很重要的因素，当时的社会，包括知识分子精英都非常支持改革，包括像孙中山这样的人都支持君主立宪制，他是在梦想破灭以后才革命的。
当时知识分子跟政府是比较一致的，当时的改革是中国民主的一个好机会，中国很可能搞君主立宪制，那时到现在一步一步地发展，一年改那么一点点，恐怕也比现在好多了。
没有后来的革命，战争，搞得经济重新建设；
没有后来的文化大革命，搞得经济又要重新建设。
即便经济建设不是太难的，而一个制度的维持就非常困难。
可惜这个时机就错过了，后来到1905年、1908年再来搞宪政，戊戌变法以后知识分子跟政府已经分裂了，而向民主过渡的时机也错过了。
所以说不要一说民主就动乱，不是那么回事，关键是
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