关于克拉玛依城市转型和可持续发展的思考与建议.docx

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关于克拉玛依城市转型和可持续发展的思考与建议

关于克拉玛依城市转型和可持续发展的思考与建议

闫海龙，张永明

【摘要】资源型城市转型与可持续发展已经成为国家关注的重点，新疆作为中国重要的化石能源和矿产资源产地，丰富的资源优势正逐步转化为产业优势和经济优势，以克拉玛依为代表的一批资源型县市正在发展和成长过程中，正确认识资源型城市发展的规律的历程，全面分析探讨克拉玛依所处的发展阶段和转型发展所面临的问题和机遇，并针对性地提出了关于推进克拉玛依主动转型，实现经济社会可持续发展的对策建议。

【期刊名称】经济研究导刊

【年（卷）,期】2011（000）028

【总页数】4

【关键词】克拉玛依；资源型城市；转型；可持续发展

资源型城市是指依托资源开发而兴建或者发展起来的城市。

由于资源是一个动态的概念，在不同的生产力水平下，资源的含义不同，目前，中国的资源型城市是指与工业化进程相伴而生的以资源开采和初加工为主导产业或支柱产业的城市。

根据2002年国家发改委《资源城市经济结构转型》课题组的研究结果，中国共有煤炭、石油、森工、冶金等各类资源型城市118座。

虽然学术界和国家有关部门对资源型城市的概念和数量标准等依然存在争论，但克拉玛依这座因油设市、因油强市的石油资源型城市始终是得到大家公认的。

与所有资源型城市一样，克拉玛依也具有资源型城市发展的特有规律和周期，最终也会走向资源枯竭的一天，因此，加快城市转型，走可持续发展道路将是包括克拉玛依在内所有资源型城市的最佳选择。

本文以克拉玛依为例，分析探讨克拉玛依在转型发展上面临的困难与问题，并有针对性的提出推进转型的对策建议，为克拉玛依实现经济社会的可持续发展提供参考。

一、克拉玛依发展现状

克拉玛依油田作为新中国成立后发现的第一个大油田，是新中国石油工业的起始地和奠基地。

以1955年10月29日克拉玛依一号井出油为标志，1958年国务院设置克拉玛依市。

1959年克拉玛依的原油产量曾经占到全国原油产量的40%，占据新中国石油工业的“半壁江山”。

2002年克拉玛依建成了西部第一个年产千万吨级大油田，现在正向年产2500万吨油气当量的大油气田迈进；自油田开发建设以来，累计生产原油两亿多吨，为新中国经济社会发展作出了巨大贡献。

1.经济发展突飞猛进。

建市五十多年来，尤其是改革开放三十年来，克拉玛依经济总量规模不断扩大，综合实力不断提升。

2010年，全市实现地区生产总值710.2亿元（现价），年均增长9.3%；人均生产总值（现价）突破12万元；全市规模以上工业企业实现工业总产值1331.3亿元，年均增长9.7%；地方财政收入达到46.4亿元，年均增长13.6%；全社会固定资产投资累计完成1083.5亿元，年均增长16.3%。

实现社会消费品零售总额34.8亿元，年均增长13%。

全市GDP总量指标和人均指标继续位居自治区各地州市第二位和第一位，对比西部和全国城市，克拉玛依市GDP总量在同类型地级城市中名列前茅，在区域发展中的主导地位日益凸显，引擎作用逐步增强。

2.社会事业全面进步。

在经济快速发展的同时，克拉玛依各项社会事业全面进步。

全市城乡居民收入持续稳步增长，城镇登记失业率连续十年控制在2%以内，社会保障体系进一步完善，基本实现全覆盖；基础教育各项指标居全疆各地前列，“双语教学”成果丰硕，教育硬件设施水平更是位居全国前列；医疗卫生条件得到改善，医疗卫生资源配置趋于优化，居民住房条件明显改善；生态建设和环境保护成效显著，环境污染得到有效治理，环境质量进一步提高，人居环境明显改善。

3.城市建设不断完善。

五十多年来，克拉玛依城市配套基础设施不断完善，市政公用设施水平逐步提高。

独山子体育中心、文化中心，白碱滩科技文化大厦、乌尔禾文化活动中心等一批高标准、高水平的公共服务设施建成投用，为广大市民创造了良好的工作和生活环境，城市绿化美化工程持续推进，城市面貌大为改善；引水工程、农业综合开发区、石化工业园区的建设，新机场、高速公路、铁路以及各城区主次干道等基础设施的建造实施，有利促进了城市的建设和发展。

近年来，克拉玛依市更是先后获得了国家环保模范城市、国家卫生城市、国家人居环境范例奖、国家优秀旅游城市和国家园林城市等荣誉称号，达到了国家畅通工程一类城市的管理水平，一座现代化的城市正在亘古戈壁拔地而起。

二、克拉玛依可持续发展面临的问题

作为一座典型的石油城市，尽管克拉玛依目前正处于发展的鼎盛时期，石油开采持续稳产高产，相关配套产业快速发展，综合经济实力进一步增强，转型发展问题尚不十分突出，但克拉玛依资源型城市经济特征仍非常明显，在发展过程中，也面临着一系列严峻挑战和不容忽视的深层矛盾问题。

1.产业结构单一。

石油石化产业在全市地区生产总值中占到80%以上，处于绝对支配地位，第三产业占GDP的比重不高，服务业总体欠发达，尤其是文化产业占GDP的比重很小，城市文化软实力不强，地方企业科技创新投入水平偏低，地方经济实力不强，新的替代产业尚未形成规模，可持续发展的基础仍然比较薄弱。

2.资源枯竭不可避免。

克拉玛依市是因油而建、因油而兴的，城市发展与油气资源形成了密不可分的关系。

但是油气资源是不可再生的，是有限的，经长期开采，油气储量、质量均会大大降低。

从全球石油城市来看，油气资源的递减也是必然存在和客观事实，更是石油城市实现可持续发展面临的最严峻问题。

克拉玛依经过多年高速度和高强度的开发，油田的稳产和持续发展难度在不断增加。

加上石油资源储采比例失衡，基础设施老化速度加快，综合水位上升速度加快，原本存在的矛盾更加突出、更加严重，一旦克拉玛依油气资源锐减耗尽而转型尚未成功，那么城市将不可避免的进入衰退萎缩期。

3.经济发展受国际油价波动影响大。

除了石油资源储藏和开采量之外，国际市场石油价格的变动也深深影响着克拉玛依的发展与兴衰。

当油价上升时，克拉玛依整个石油石化产业均呈快速发展状态，也带动了相关产业的繁荣兴旺；相反，若油价下滑、石油业衰退，克拉玛依也会面临经济萎缩、人员失业等各种经济社会问题，2009年世界金融危机的危害就是最典型的实例。

可见，克拉玛依这样以石油业为绝对主导产业的资源型城市，从生产的角度讲，产量依靠本地区资源储备量；从销售的角度看，收入依赖于国际市场的价格变动，克拉玛依目前还无法形成一个独立自主、健康良好的经济发展环境，经济发展的质量和抗风险能力还非常有限。

4.生态建设和环境保护的难度大。

克拉玛依地处古尔班通古特沙漠西缘，自然条件恶劣，生态环境脆弱，生态建设和环境保护的难度大、成本高。

另外由于以前人们的环境意识不强，大规模、长时间、高强度的石油开发过程中，井区的水、土壤、空气等受到一定污染，环境破坏比较严重，治理起来难度较大，生态修复的任务十分繁重，这对于克拉玛依的可持续发展也将是一个严重威胁。

而且周边区域生态环境的变化，对克拉玛依市打造宜居环境也会产生影响。

5.城市功能缺位严重。

克拉玛依因油而建，特别是一些老的采油厂等，一般都是直接建立在石油资源的开采加工地区，往往地理位置偏远，建设和发展城市的成本高昂，一切设施都是围绕企业的生产、生活设计的，而且随着资源的枯竭，人口不断减少，生产基地和生活基地逐渐迁移或废弃。

而且，石油城市一般地域辽阔，人口密度较小，城市的聚集功能较小，不利于城市集聚功能的培育和辐射作用的扩大。

同时，适应市场经济需要的市场很少，文化、医疗、教育、街道建设等都相对滞后，除了石油企业自身在矿区建设一些基础设施，拥有相对完善的社会职能以外，整个城市的功能相对欠缺，并且存在与石油企业之间的分割和重复建设现象，制约了城市功能的进一步完善。

另外，克拉玛依所在区域经济发展融合程度低，城市开放与包容程度亟待提高；发展所需人才总量不足，结构失衡，创新型领军人才尤其短缺，金融、信息、旅游、物流、外经贸等新兴多元产业发展和高品质城市建设的各领域高层次人才相对较少，地方企业各类人才短缺；接续产业弱小单位GDP能耗水平高，节能减排压力很大等问题都是克拉玛依在转型调整、可持续发展过程中亟待解决的问题。

三、克拉玛依转型和可持续发展的前景和优势

克拉玛依具备石油城市的基本特征，但同时，克拉玛依作为国家重要的石油石化产业基地、中国石油实施“西部快发展”战略的现实接替区、新疆重点建设的新型工业化城市，在加快城市转型和实现可持续发展过程中，具有得天独厚的发展优势和广阔的发展空间。

1.区位优势突出。

克拉玛依位于中国的西北位置。

向东通过乌鲁木齐，可直达内地；向南通过独库公路直达塔里木、喀什，可连通南亚；向西直达塔城、伊犁，可连通阿斯塔纳、阿拉木图，辐射整个中亚；向北与俄罗斯中西部发达地区发展友好合作关系，拓展油气合作空间。

在中国实施向西开放战略中具有不可替代的区位优势。

2.矿产资源丰富。

克拉玛依处在泛中亚世界级油气富集区上，油田勘探开发的主战场准噶尔盆地，油气资源十分丰富，石油总资源量达86亿吨，天然气总资源量达2.5万亿立方米，目前正处在开采的高产稳产期，这将为克拉玛依做好城市转型发展争取更加充分的时间，同时也为可持续发展积累更加雄厚的财力支持。

3.工业基础和科技人才实力雄厚。

在克拉玛依油田和克拉玛依市五十多年的发展历程中，积累了雄厚的油气生产加工基础和丰富的系统工业技术和管理经验。

已经形成了集石油天然气勘探开发、炼油化工、工程设计、工程建设、技术服务、装备制造、运输通讯、发电供水等门类齐全的石油化工生产体系，拥有完整的石油石化产业链。

而且形成了一支以石油石化专业人才为主体，实力强大的科研人才队伍，为全市新型工业化和可持续发展奠定了坚实基础。

4.后发优势明显。

克拉玛依作为一个年轻的老油田，正处在稳产高产、快速发展的成长时期，资源枯竭转型的压力还未开始完全显现，目前正是谋划转型的最佳时期和关键时期。

此外，国内外众多石油城市，如巴库、大庆、玉门等转型和发展的经验教训，将是克拉玛依在未来发展过程中不可或缺的参考和借鉴，对加快和顺利推进克拉玛依由单纯资源型城市综合型城市过渡，实现可持续发展具有重要的意义。

5.政策支持力度不断加大。

当前，中国处于工业化和城市化加速发展时期。

产业结构调整和消费结构升级进一步加快，国家将会加快经济发展方式转变，加强以改善民生为重点的社会建设，更加注重经济绿色增长和经济社会协调发展，这对克拉玛依转型和可持续发展无疑是强大的动力；中央新疆工作座谈会确立的加大新疆基础设施建设力度、资源税改革试点、差异化产业政策以及增加当地利用天然气规模等政策为克拉玛依市发展提供了良好的发展契机；西部大开发进入后十年新阶段，国家继续加大对西部地区的支持力度，为克拉玛依市进一步改善生态环境和基础设施、发展壮大优势产业创造了良好的政策环境；中石油集团公司确定了今后十年将新疆建成全国最重要的油气生产基地、炼油化工基地、石油储备基地、工程技术服务保障基地等四大基地和引进中亚—俄罗斯油气资源的战略通道的战略目标，必将使克拉玛依获得更多的支持，促进克拉玛依相关具备资源优势和市场需求的行业快速健康发展。

6.协调发展意识较强。

克拉玛依在大力发展石油工业的同时，非常关注经济、社会和生态的协调、持续发展能力，并在石油工业快速发展的繁荣期内，审时度势，提出了打造“世界石油城”这一具有战略性和前瞻性的战略目标，要在加快发展油气石化核心产业的基础上，加快培育发展金融、信息、旅游等新兴产业，积极承接机械制造等产业转移，提升产业分工地位，发展壮大优势产业集群，优化经济结构，并以建设高品质城市和最安全城市两大平台为目标，注重社会事业、城市建设和生态保护，国家环保模范城市、国家卫生城市、国家人居环境范例奖、国家优秀旅游城市和国家园林城市等荣誉称号充分显示出克拉玛依的城市建设水平和协调发展能力。

四、推进克拉玛依城市转型的对策建议

克拉玛依作为新疆乃至全国重要的石油石化基地，在新疆的新型工业化进程中，具有至关重要的地位，是新疆天山北坡经济带重要的增长极，对新疆、特别北疆西北部地区资源产品加工业和服务业的发展具有巨大的带动与促进作用，随着克拉玛依综合实力的进一步提升，其在区域的辐射力和影响力不断增加，区域中心城市的雏形正在形成，为此，加快推进克拉玛依城市转型，实现克拉玛依持续、健康、快速发展理应是国家产业和社会发展的必然要求，也是新疆实现跨越式发展和长治久安的有力保证，更是克拉玛依实现打造“世界石油城”战略目标的必经之路。

1.加强资源有序开发和高效利用。

油气资源作为一种不可再生的能源资源，对国家经济发展和民生保障具有至关重要的战略价值，要实现资源的可持续利用开发，必须要保证资源的合理有序开发和高效利用，加强可持续发展的后备资源的寻找与储备。

要从提高石油开采技术，采用更加先进的设备和手段入手，提高已动用储备的最终采收率，增加原油产量，这样不仅能使宝贵的石油资源得到比较合理的利用，也能为克拉玛依的可持续发展提供了保证；另外，要在充分挖掘现有探明油气资源潜力的同时，扩大勘探领域，实现以油气为主体的多种资源综合勘探新突破，增加后备资源；此外，要充分利用克拉玛依的地缘优势，大力实施“走出去”战略，在石油资源的开发上，从单一的国内开发转变为国内外共同开发，为增加后备资源创造更多的机会。

2.加快培育和提升接续替代产业。

产业结构的调整和优化是克拉玛依顺利转型的核心，而调整产业结构的关键就是要加快培育和提升接续替代产业发展水平。

因此，在发展石油工业的同时，克拉玛依要充分利用已有的工业基础，加快发展相关的高端制造业和技术服务业；借助现有的资金和技术优势，以精品农业为补充，加快发展具有区域特色和发展潜力的现代服务业和地方经济，进一步扩大全市非油经济所占比重，按照打造“世界石油城”战略目标的要求，积极发展特色旅游、信息、金融保险、房地产等现代服务业；充分利用克拉玛依的区位优势和发展优势，培育发展现代物流、社区服务、教育、医疗等新兴产业。

通过对接续替代产业的大力培育和提升，逐步推动产业的多元化发展，进一步适应城市发展的新需求，实现三次产业的协调发展。

3.充分利用转型发展的良机。

克拉玛依正处在转型发展最佳历史时期，首先，油田的油气资源开采正处于稳产高产阶段，在这一阶段转型，资金、就业和发展的压力较小，具有事半功倍的效果，克拉玛依要充分抓住这一有利时机，积极发展油气资源开采、加工、销售一体化经营，延伸产业链条，并大力发展替代产业，迅速构建功能完善、结构合理、配套协调的产业发展体系；其次，新疆正处于实现跨越式发展的历史阶段，克拉玛依作为新疆新型工业化发展的先行区和跨越式发展的排头兵，政策支持力度将不断加大；最后，要充分利用中石油集团公司对新疆进行援助的机遇，加快提升克拉玛依在国家石油化工战略布局中的地位和全面发展能力。

4.注重社会建设和民生保障。

可持续发展是经济、社会的全面可持续发展，因此，在转型发展过程中，除了要确保综合经济实力的稳步提升外，还必须更加关注社会建设和民生保障，时刻要以人文为本，将人的发展和生活质量的提升作为转型发展成功与否的重要评判标准，要把维护社会事业的公益性、保障人民群众基本公共服务需求作为转型和可持续发展的重要目标，从解决群众最现实、最关心、最直接的问题入手，着力提高各族群众的生活水平和质量，维护社会稳定。

5.全面加强环境治理和生态保护。

资源型城市的开发建设不可避免的要对生态环境造成一定的危害，克拉玛依因其特殊的地理环境和脆弱的生态系统，在转型发展过程中要更加重视生态环境的保护和治理工作，要始终坚持“两个可持续”的发展理念，不能以浪费资源、牺牲环境为代价，要在科学论证的基础上，以保护资源与环境为前提，做好细致而长远的规划，先规划再开发，不规划不开发。

要以高起点、高水平、高效益为指导，推动产业结构的优化升级，同时大力发展循环经济，推进节能减排，建设环境友好型和资源节约型社会。

让生态保护与经济发展成为相互依托、相互支撑的有机统一体，让人与自然共生共存、和谐相处，当是克拉玛依未来可持续发展的必由之路。

6.提升城市综合服务和管理能力。

资源型城市的城市化水平较高，克拉玛依更是达到了99%以上，因此，有效提升城市的综合服务能力和管理能力将是未来可持续发展过程中必不可少的环节。

通过全面改善城市教育、医疗、文体娱乐、休闲旅游、公共安全、应急保障等软环境，以及提升对城市的现代化管理、服务能力，营造良好的人居环境和工作、生活空间，增强城市对人、特别是优秀人才的吸引力。

一方面，为城市可持续发展提供有利的发展环境，另一方面，也为克拉玛依实现可持续发展提供必要的人力资源保障。

7.完善资源型城市可持续发展的政策保障体系。

转型就意味着要改变、要革新，资源型城市转型更是要从体制、结构上进行改革。

因此，要确保资源型城市顺利转型，实现可持续发展，克拉玛依需要完善配套的政策保障体系，用政策、用制度来规范行为、理顺关系、扫除障碍。

一是理顺地方政府与企业的关系，必须改善“大企业，小政府”的不合理状况，适当增大地方政府的宏观管理权限，要使地方政府依法治城，依法管理资源，还权于政，加强地方政府管理城市的职能。

二是逐步转变企业办社会的现象，企业已办的社会职能可分期分批移交给地方政府，减少企业的负担，改变其在市场竞争中的不利地位。

三是改革现行不合理的经济政策，如价格政策、投资政策等，增加地方工业、社会基础设施以及第三产业的投资比例。

四是制定符合实际的产业发展政策，鼓励和支持非油经济快速发展，增加地方经济发展能力。

五是积极争取国家的财税政策支持，如加大转移支付力度，增加地方留存等，弥补地方政府财力上的不足，确保可持续发展的资金保障。

六是规范土地、水、电等资源的管理体制，实现资源的市场化配置，发挥资源的最大效能。

8.积极申请国家资源型城市转型试点。

资源型城市转型因涉及经济发展和社会稳定大局，已经成为国家关注的重点，2007年出台了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，此后又先后两批确立了阜新等44个资源枯竭型转型试点城市，立求从政策、资金等多方面帮助和促进资源型城市的转型，虽然目前两批试点城市都属资源枯竭型，但是，未雨绸缪，主动转型将会是所有资源型城市的最佳选择。

因此克拉玛依可充分利用新疆工作座谈会精神，以实现跨越式发展和带动区域经济增长为落脚点，积极申请国家非资源枯竭型城市转型试点，先行先试，在推进自身加快转型的同时，为更多类似资源型城市探索积累更多经验。