教育公共治理内涵特征与模式Word文件下载.docx
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一、治理理论的核心思想
治理问题的研究专家鲍勃·
杰索普（B.Jessop）曾说：
“过去十多年来，治理在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。
[1]实际上，当代治理理论是一套十分复杂且充满争议的思想体系。
作为一种分析和解释途径，它力图说明在激变的社会发展中，世界、国家、地方、社区、组织和秩序发生的变化，阐释当今国家与社会间关系出现的新结构形态。
而作为一种创新性实践行动，它则力图促进传统政治、行政制度的变革，构建分权、参与、多中心的公共政策体系。
[2]
（一）治理的概念阐释
在汉语中，“治理”一词与本文讨论的“治理”含义有着明显差异。
如《新华词典》的解释：
①统治，管理，使安定有序。
例：
治理国家。
②整修，使不危害并起作用。
治理黄河。
又如《高级汉语大词典》解释“治理”：
一是整治调理；
二是整修改造。
英语中的“治理”（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。
长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。
但自从20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远。
[3]治理不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisisgovernance）一词，此后“治理”便广泛地被用于政治发展研究中，特别是用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。
例如，世界银行1992年年度报告的标题就是“治理与发展”；
联合国教科文组织（UNESCO）在1997年提出一份名为“治理与联合国教科文组织”的文件；
联合国有关机构还成立了“全球治理委员会”，并出版一份杂志名为《全球治理》。
全球治理委员会于1995年发表题为《我们的全球伙伴》的研究报告，对治理作出如下界定：
治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。
它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。
这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。
它有四个特征：
治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；
治理过程的基础不是控制，而是协调；
治理既涉及公共部门，也包括私人部门；
治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
[4]这一定义具有很大的代表性和权威性。
90年代以来，西方学者特别是政治学家和政治社会学家，都从学理意义上对治理的含义作出了许多新界定。
较有代表性的有：
治理理论的主要创始人之一詹姆斯·
N·
罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文章中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。
与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。
[5]英国地方治理指导委员会（LocalGovernanceSteeringCommittee）的发起人之一罗伯特·
罗茨（R.Rhodes）认为：
治理涉及一个全新的社会统治、控制方式转型的过程，意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。
[6]
治理是西方社会特定背景下的产物，在一定程度上适应了当代世界民主政治与公共行政的发展趋势。
中国学者引入治理理念，必定要基于中国本土化语境作出新的诠释，才能实现理想的重塑，从而探寻到真正适合中国国情的公共治理模式。
国内学者从政府管理的角度关注治理理论始于90年代中后期，最早介绍“治理”的文章是智贤先生的《Governance：
现代“治道”新概念》，文中他将Governance翻译成“治道”，认为“治道”是关于治理公共事务的效能，驾驭经济发展的能力。
[7]其后我国的俞可平、毛寿龙等学者开始关注治理理论的研究。
俞可平认为：
治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。
治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。
它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。
[8]
纵观上述国际组织、西方学者和中国学者的诸种治理定义，研究者对治理概念界定的方式和范围是不同的，同时，对治理使用与阐述的角度和重点也有所差异。
一些研究者指出了治理的内涵与实质，而另一些研究者则是通过对治理外延性特征的描述来界定治理的概念。
迄今为止，要想给治理下一个准确定义，实际上仍然十分困难，因为治理的理念就是不断探求，在共识中保持多样，在差异中寻求共识。
（二）治理的核心理念
由于公共治理运动力图以新的发展道路替代传统公共行政模式，它承载着人们探索、选择其他更加有效的公共问题治理模式的抱负。
所以，伴随着今天热闹非凡的治理理论和善治（goodgovernance）思想的讨论，对治理理论体系的研究，以及对一些国家地方治理改革实践的考察和分析，治理所具有的一些核心理念已为大家所公认。
第一，治理意味着政府组织已经不是唯一的治理主体。
治理运动的组织载体和参与角色呈现多样性、多元化趋势，政府、社会组织、市场以及公民个人都是公共服务的主体，在共同的目标下共享资源、合作互动、共同参与制定公共政策和提供公共服务。
而且，治理中的权力运行方向发生变化，从单一向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系。
第二，治理意味着国家和公民社会关系的重新调整。
当代治理模式选择，归根到底是人类在国家（政府）-市场-公民社会三维关系的组合中，寻求不同以往的、更为有效的实现共同利益道路的努力。
国家的权力向社会的回归、还政于民、公民社会的兴起，正是治理背景下国家-社会关系变迁和调整的一系列外在表现。
第三，多中心治理模式的形成和社会网络组织体系的构建，是当代治理运行的制度结构与组织基础。
治理依靠的是以问题和管理事务性质为导向而聚集起来的纵向、横向及纵横交错的社会网络组织体系，多个治理主体通过对话、协商、谈判、妥协等集体选择行动，达成共同治理目标。
第四，政府、社会组织、市场以及公民个人之间的相互信任、彼此依赖、积极合作，是治理过程中资源分享、组织协调、有效沟通、伙伴关系形成的内在道德基础。
第五，当代治理不仅表现为一定的发展制度安排，而且也表现为一定的发展进程，不断寻求“以民众为中心”（people-centered）[9]的摆脱管理困境、解决社会问题、创新公共服务、增进公民福祉的善治道路。
第六，各种利益相关者（stakeholders）进入并参与公共政策制定、执行过程是治理发展的必然趋势，这促使政府的功能及其领导者行为导向与工作重点发生重要变化。
如果说，传统统治要求其领导者具备直接命令、智慧、规制、监控等管理手段，而治理则要求领导者拥有建立共同愿景，构建战略视野与发展能力，运用智慧或谋略，聚合与整合多种资源和力量，促进利益相关者之间合作、分享、斡旋、协调和冲突解决等管理素养。
二、教育公共治理的内涵与特征
治理理论为教育公共治理注入了新的价值因素，对教育产品的供给方式、公共价值的复兴重建、教育决策的公众参与产生了深远的影响，蕴含着当代教育公共治理的基本走向。
而且，国际教育改革的一个重要方向就是以治理理论为指导，力求突破传统的教育行政体制，建立教育公共治理机制。
（一）教育公共治理的基本内涵
近年来，西方的一些教育文献中，已经出现了教育治理（educationalgovernance）概念，托马斯·
J·
萨乔万尼认为，“教育治理关注的是联邦机构、州教育厅和地方学区等政治单位所行使的权力和工作职能，并关注作为管理功能和管理职责的复杂的政治制度、法律体系及各种社会习俗”，在其所著的《教育治理与管理》（EducationalGovernanceandAdministration）一书中，教育治理包含四章内容，分别是“作为一种政治组织的学校”、“地方学区的政策制定”、“联邦政府的影响”和“州（政府）在教育中的新角色”。
詹姆斯·
W·
格里斯（JamesW.Gthrie）等人著的《教育管理与政策：
美国学校的有效领导》中也有“美国学校的治理”，其中包含了“学区的特征”、“学校董事会”、“地方学区管理者”和“教育中介机构”。
[10]此外，已经译介到中国的《政治、市场和学校》[11]、《教育中的放权与择校：
学校、政府和市场》[12]、《谁在管理我们的学校——变化中的角色和责任》[13]、《掌控公立学校教育：
地方主义与公平》[14]等著作虽然没有直接提出教育治理，但其中都已经渗透了治理的理念，这反映出国外已经将教育与微观政治进行了有机联系，注意到学校与政府、社区和中介之间的互动，管理与治理的有机结合。
无论西方还是中国，关于教育公共治理，现成的直接论述极少，目前尚无明确或比较完整的定义，大多只是借助或套用治理的理念。
借鉴对治理的理解，我们对教育公共治理的基本含义作出如下阐释：
教育公共治理是指政府、社会组织、市场、公民个人等主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任。
治理目的在于形成以学生发展为本、面向学校教育实际、积极回应内外环境变化、促使教育自主发展的新型教育公共服务体系。
（二）教育公共治理的价值诉求
现代教育是伴随着近代民族国家的产生而逐步建立和完善起来的。
教育作为一种促进人的发展与社会发展的活动，其公共性已经为世界所公认。
“公共性本身就表现为一个独立的领域，即公共领域，它与私人领域是相对的。
”[15]从“社会三元结构”理论的角度出发，教育被认定为第三部门的“非营利性组织”，教育属于在政治领域和经济领域之外的公共领域。
治理理论的要义在于建立政府、市场以及公民社会的新颖关系，教育公共性的建构与保障都需要有政府、市场以及社会的参与。
在治理理论的影响下，凸显公共性成为教育公共治理的合理性追求。
从教育公共治理的逻辑和价值观诉求观之，教育公共治理凸显教育公共性的价值取向主要体现在三个方面。
首先是治理目标的公共性。
教育的公共性所表明的是，教育基于正当性或正义性而关涉公民社会的公共事务及公民品质。
教育公共治理过程中，必须明确：
无论是公立教育还是私立教育，都具有公共性质，因而都应当以对公共事务的关怀和公民品德的培养为旨归；
具有公共性的教育，应当以社会正义而非社会成就为价值追求，教育应当努力引导年轻人进入国家的精神生活，使公民个体融入政治共同体之中；
无论是家庭教育、学校教育还是社会教育，只要立足于培养公民的正义观念和正义感，都具有公共性特征。
[16]
其次是治理对象的公共性。
在教育公共治理过程中，为解决公民对基本教育资源需求与对优质教育资源需求之间的矛盾冲突，政府必须平等地对待所有的公民，防止教育公共服务提供者对服务对象的歧视性筛选，防止服务提供者的各种欺骗行为和依据等级或种族区分服务对象，以此保证服务提供范围上的整体性和公共性。
为此，政府需要保障教育机会的均等和权利的均等；
投入基本的教育公共服务与基础设施并均衡配置教育资源，提供有质量的教育；
尽可能地维护教育过程的公平；
提供多样性、个性化的教育服务，从而保证差异公平。
再次是治理主体的公共性。
从教育公共治理的公共性内涵来看，政府应提供一种制度性的结构框架，那就是政府、市场与公民社会共同治理。
基于治理理论的视野，政府、社会组织、市场以及公民个人等都可以成为教育公共治理与服务的主体。
同时，多元治理主体形成的社会网络组织体系，需要建立平等协商制度、参与制度、咨询制度和监督制度，保证教师、家长、学生、社区人员都能够参与教育的公共治理。
（三）教育公共治理的主要特征
教育公共治理是在政府、社会组织、市场、学校、公民个人的互动与合作中谋求教育的善治，其治理权力和功能均呈现独特性，相应的治理结构也展现出复杂性。
第一，治理主体多元化。
治理理论强调多元主体的多层治理，为打破公共产品、公共服务的政府垄断开启了新思路。
在大多数西方国家，二战后建立起来的教育体制都是由政府举办并向社会提供教育服务，因而具有强烈地国家垄断色彩。
纳税人向国家纳税之后，只能无条件地接受由政府设立的公立学校提供的教育服务，因而处于从属地位。
公民对公立学校提供的教育没有任何发言权，只能被动地接受。
此外，由于政府垄断，公立学校的办学完全根据政府计划进行，而不必直接面对学习者的选择和同行的竞争。
由于以上原因，英国前教育大臣贝克（KennethBaker）把这种教育体制成为“生产者主导”（producer-dominated）教育制度。
在这样的背景下，改革教育公共服务体系成为全社会的普遍愿望。
“更小的政府、更好的服务、更广泛的参与、更公平和更有效的教育”是人们对教育提出的共同要求。
英国政府为此提出了两个重要概念：
“社会责任”（socialaccountability）和“家长选择”（parentalchoice），通过扩大社会和家长在教育事务方面的选择权、监督权、参与权，促进学校间的竞争，实现教育服务的多样化，满足公众多样化的教育需求；
同时政府鼓励符合资质要求的多方主体提供教育公共服务，包括各种志愿团体、按市场机制运行的各种教育机构，甚至教廷都有举办教育视野的权利。
政府在学校和学生及家长之间充当中间人的角色，要求学校提高服务大众、服务社会的责任意识，保证教育公共服务的合理性和合法性。
政府、社会、市场、学校、家长都为了改善教育的绩效和质量而努力，由此形成一种国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构、强制与志愿的教育公共治理格局。
[17]
第二，治理权力多中心化。
对教育管理的研究和重组并不是一种新现象，只是由于观念方面的原因，以往大部分改革直到现在仍是以政府为中心，主要涉及政府部门之间横向或纵向的职权转移。
但当前在政府“治理”的背景下所进行的教育分权，突破了以往权力单纯在政府内部的再分配，而是“中心”与“边缘”之间关系的重构。
“治理涉及中央政府、地方政府和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、自愿部门、社区组织甚至是私营部门。
通过转变和让渡职能，西方国家重新调整政府与社会、政府与市场的边界，将多中心的制度安排导入了公共产品和公共服务的生产与供给中，使政府部门与非政府部门形成了紧密的相互依赖关系。
”[18]可以说，政府对教育的治理是一次教育权力在政府、社会、市场、学校、公民之间更大范围的转移。
通过教育分权，实现权力在不同主体之间的合理分配，形成了权力的多中心化。
[19]特别是将权力特许给社会，以此转向更多依赖民间机构和公民个人对教育的各方面参与，加强同地区、学区和地方、学校以及家长、学生之间的联系，建立起公私部门的伙伴关系。
教育民营化充分反映出政府教育观念的转变，即注重“民间”力量在教育中的作用，并加强与他们的合作互动。
第三，治理结构扁平化。
教育公共服务主体多元化带来责任和权力的分散，政府不再是无所不包的全能型政府。
教育公共治理由于多元主体的公共参与呈现出纵向与横向的分权趋势，各种机构只要得到公众的认可，都可以成为某种社会权力的中心。
这种主体的多元化、权力的多中心化导致了服务机构的非集中化和扁平化。
教育公共治理结构的扁平化趋势主要体现在：
一方面中央政府把权力下放给地方政府、地方政府把权力下放给基层政府，让下级政府承担更大的责任；
另一方面教育公共决策的议题确定、方案讨论和决策实行参与式治理，让政府官员、专家学者、新闻媒体、企业、学校、志愿团体，广大公众等都享有充分的教育话语权，促进有效的公民参与，以改进政府的教育服务质量和扩大教育决策的民主化。
第四，治理组织网络化。
教育公共治理体系是一个纵横交错的网络组织结构，这明显地体现了多元利益关系角色或多个主体共同参与治理的特征。
在纵向上，教育公共治理组织的载体大都由各级政府行政组织和各种教育事业单位组织构成。
前者作为教育公共治理的实体部分，既是教育公共产品和公共服务的提供者，也是治理政策的具体议定者与执行者。
后者往往大多数都不构成一级独立的行政管理机构，而是一个事业组织、协会或联盟组织，其主要功能有政策议题讨论与规划、协调与解决共同面对的问题、冲突斡旋、专项项目研究，以及开展多种多样的教育活动等。
在横向上，参与教育公共治理的不仅有政府组织、非政府组织，而且还包括为数众多的各类公民组织以及政府与公民组织之间的合作联盟体。
这些成长于民间的“草根”（grassroot）组织在教育公共治理中发挥着极为重要地作用，对政府机构和市场而言都是非常有价值的合作伙伴，甚至有时其发动与联系社会资本的广泛性要超过地方政府组织的动员。
其优势就在于它们存在于公民社会之中，与公民的亲和力较强，互动关系密切，易于形成比较良好而稳定的网络关系；
组织形式灵活多样，且社会敏感性和流动性较强，易于形成跨地方的组织体系，吸引和整合民间的力量，形成强大的公民治理体系。
因此，教育公共治理运动的扩展就表现为纵向、横向及纵横交错的、重叠的社会共同治理网络组织体系的不断发展。
第五，治理机制弹性化。
如上所述，教育公共治理涉及多元主体的参与和投入，其中既包括政府组织、非政府组织，也包括众多的公民组织、非营利组织、私营部门等，甚至还包括对教育公共事务产生影响的国际或区域组织。
由如此多的角色构成的集体行动，应该以怎样的规则使用、分配教育权力和资源？
在传统权威力量削弱的情况下，怎样将多元的利益、分割化的力量加以整合？
怎样促使不同组织和人群之间达成共识与合作呢？
这就依赖于一套新型的治理制度体系。
因此，教育公共治理研究首先需要集中在制度设计层面。
在治理初始时期，治理制度具有自发创新的性质，但在治理发展到一定阶段之后，就必然需要建立一系列日益完善的制度。
作为制度安排，教育公共治理主要体现为政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构，这是教育公共治理实践得以进行的基础。
其中，最重要的权力关系包括：
事权与财权关系划分，公民参与和自主管理的权力空间，市场或公民参与教育公共事务管理的动力机制与利益结构，各种利益相关者进入教育政策过程的途径和方式等。
三、教育公共治理的模式构建
在学理层面上，当代治理理论是由一系列假定、理论、信念、原则等构成的“植物群落”，是一种存在的状态；
但在实践行动层面上，治理的本质则是地方性的，是一种持续发生着的构建行为。
在此意义上，我们聚焦于地方政府（指的是省级以下、乡镇以上的县、市级政府）层次，探索教育公共治理的运作模式，明晰参与教育治理过程的多元主体（包括政府、社会、市场、学校乃至个人）之间的权责配置及相互关系，既是对现实变化的学理回应，也是对未来发展的某种谨慎预测和构想，且能更好地体现治理的内在品格。
（一）教育公共治理的目标定位
教育公共治理是社会公共治理结构中的有机组成部分，它运用治理的理念和精神，再造地方政府教育事务管理的制度和过程。
通过治理，具有相互依赖利益的参与治理的行动者，努力寻求在集中的、非层级节制的层次上，通过集体行动解决问题，实现权力在不同主体之间的转移，形成权力的多中心化。
因此，教育公共治理代表的不仅仅是一种全新的分析工具，更是一种挑战传统政府教育制度的治理模式，代表着治理主体、治理结构和治理机制的深刻变迁。
教育公共治理的合理模式，应当是基于治理理论和地方教育实际情况的价值选择，是政府、社会组织、市场、学校、公民相互博弈的结果，能够实现以下三层目标。
首先，该模式致力于有效发挥政府、社会组织、市场、学校、公民个人等多元主体参与教育公共治理的作用。
其次，该模式是在积极寻求互动、合作、博弈、制衡与共生的多元治理方式，努力实现“有限的政府、规范的市场、专业的社会、自主的学校、自觉的公民”共同构成的教育公共治理格局。
再次，该模式的终极价值诉求是要合理解决政府保障基本教育需求与社会满足多元教育需求之间的关系，尽可能维护教育过程公平、保证差异公平，并兼顾效率。
（二）教育公共治理主体的职能划分
治理的实质是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。
因此，在教育公共治理与服务中，政府不再是政策制定与执行的唯一主体，社会组织、市场、学校、公民个人等同样也是主体，多元主体共同承担着教育公共事务治理的责任。
多元主体参与教育公共治理与服务的核心问题是必须划清政府、市场、社会、学校、公民的教育职能边界。
（如图1所示）
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