岳阳市土地利用总体规划.docx

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岳阳市土地利用总体规划

岳阳市土地利用总体规划（2006-2020年）

（2016年修订版）

岳阳市人民政府

二〇一七年七月

岳阳市土地利用总体规划（2006-2020年）

（2016年修订版）

文本

岳阳市人民政府

二〇一七年七月

第一章总则

第一条规划依据

根据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《关于印发〈土地利用总体规划调整完善工作方案〉的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号），对岳阳市土地利用总体规划（2006~2020年）进行修订，形成本规划。

第二条规划目的

落实最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度，确保全市实有耕地数量基本稳定，质量不下降，土地节约集约利用水平明显提高。

维护规划的严肃性和可操作性，促进新型城镇化和生态文明建设。

促进经济结构调整和经济增长方式转变，提高土地利用统筹管控能力，促进经济平稳运行。

加快建设法治国土。

第三条规划原则

严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用耕地；节约集约利用土地，提高土地利用效率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善土地生态环境，促进土地资源的可持续利用。

第四条规划范围

岳阳市行政辖区内的全部土地，总面积为14857.79平方公里。

第五条规划期限

2005年为规划基期年，2014年为规划修改年，2020年为规划目标年。

第六条规划效力

本规划由岳阳市人民政府组织修订。

本规划一经批准，必须严格执行。

辖区内各部门、各行业编制的城市、村镇、交通、水利、能源、旅游、生态建设等相关规划，应当与本规划相衔接，必须符合本规划确定的用地规模和总体布局安排。

涉及本规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变本规划确定的土地用途。

第二章规划背景

第七条区域概况

岳阳市位于湖南省东北部，长江中游南岸，东经112°18′31″～114°09′06″、北纬28°25′33″～29°51′00″之间，土地总面积1485778.73公顷，辖岳阳楼区、云溪区、君山区、屈原管理区、汨罗市、临湘市、岳阳县、湘阴县、华容县和平江县十个县（市、区）。

岳阳市是承接长株潭辐射，促进两型产业发展的重要区域，是支撑全省经济发展的重要区域性中心城市和新型工业化基地。

岳阳市自然条件优越。

属亚热带季风湿润气候区，气候湿润，雨量充沛。

地势东高西低，呈阶梯状向洞庭湖倾斜，地貌类型以丘陵和平原为主。

境内蕴藏着丰富的生物资源、矿产资源、水资源与旅游资源，是全国商品粮、棉、油、茶、牲猪、水产品生产基地，集名山、名水、名楼为一体的旅游城市。

岳阳市区位优势突出。

地处一湖（洞庭湖）、两原（江汉平原、洞庭湖平原）、三省（湘、鄂、赣）、四线（京广铁路、京港澳高速公路、107国道、长江）的多元交汇点上，是湖南省的北大门和长江中游地区的交通枢纽城市。

随着城陵矶—松杨湖港区、京广高铁、蒙华铁路、岳长城际铁路、京港澳高速公路复线、杭瑞高速公路、岳阳机场等项目的建设，进一步巩固岳阳市作为长江中下游重要航运物流枢纽和中部地区物流中心的地位。

2014年末，全市总人口559.51万人，其中城镇人口292.58万人，常住人口城镇化率52.29%，实现地区生产总值2669.34亿元，人均地区生产总值达47862元，三次产业结构比为10.8:

53.9:

35.3。

石化、电力、食品、造纸、电磁、建材、纺织等产业高端化、低碳化、智能化改造成效显著，北斗应用、生物医药、新材料、节能环保、文化创意等新兴产业迅速崛起，各类园区创新发展步伐加快，现代服务业实现跨越发展。

第八条土地利用现状

1.土地利用结构

2014年末，全市土地总面积1485778.73公顷。

其中：

农用地1120028.04公顷，占土地总面积的75.38%。

其中耕地353808.58公顷，占土地总面积的23.81%；园地62676.62公顷，占土地总面积的4.22%；林地585557.88公顷，占土地总面积的39.41%；牧草地103.72公顷，占土地总面积的0.01%；其他农用地117881.24公顷，占土地总面积的7.93%。

建设用地134633.26公顷，占土地总面积的9.06%。

其中城乡建设用地101016.35公顷，占土地总面积的6.80%；交通水利用地31914.08公顷，占土地总面积的2.15%；其他建设用地1702.83公顷，占土地总面积的0.11%。

其他土地231117.43公顷，占土地总面积的15.56%。

其中水域213161.58公顷，占土地总面积的14.35%；自然保留地17955.85公顷，占土地总面积的1.21%。

2.土地利用特点

（1）土地利用地域分异明显。

林地主要分布在东部山丘区，城镇、工矿等建设用地主要分布在中部岗丘区，耕地和水域主要分布在西部平湖区。

（2）土地产出区域差异显著。

全市土地经济密度区间差异较大，由市区呈两轴交替往外辐射递减，“东北—西南”轴总体水平高于“西北—东南”轴。

（3）土地利用地类分布集中。

土地利用以农用地所占比重最大，建设用地最小，农用地中又以林地和耕地为主。

3.耕地后备资源潜力

全市耕地后备资源总潜力为32583.96公顷，涉及其他草地5446.01公顷、内陆滩涂22556.86公顷、沼泽地3.09公顷、沙地37.13公顷、裸地3457.23公顷和采矿用地1083.64公顷。

耕地后备资源主要类型为可开垦内陆滩涂。

从分布情况来看，岳阳县、湘阴县和君山区耕地后备资源潜力较多，岳阳楼区和云溪区较少。

第九条规划实施成效

1.耕地和基本农田得到有效保护

2006～2014年全市新增建设占用耕地5096.34公顷，期间通过土地整理开发复垦增加耕地8534.52公顷，实现了区域内耕地占补平衡且略有富余。

同时，全市高度重视耕地质量建设，通过土地整治重大工程与高标准农田建设的稳步推进，全市耕地质量得到显著改善，农业综合生产能力得到稳步提高。

2.建设用地合理需求得以保障

2006～2014年，全市新增建设用地13209.16公顷，有效保障了平汝高速、杭瑞高速、京港澳高速复线、京广高铁、城陵矶港区等一批重大基础设施，保障房建设、农村公路网改造、新农村建设等民生工程项目、扶贫项目及岳阳市经开区、临港产业新区、巴陵石化、长沙经开区汨罗产业园等重点产业园区的用地需求，为岳阳经济保持持续、快速、健康发展奠定了坚实基础。

3.区域生态环境质量不断改善

规划实施以来，岳阳市加强了对各类自然保护区、风景名胜区、水源保护区等生态敏感区的保护，通过强化土地用途管制，稳定了全市生态保护用地数量和结构。

开展了湘江流域重金属污染综合治理，加强了农村污染土壤综合治理和生态恢复；开展了湘江、王家河流域综合治理，通过实施坡改梯和移土培肥等工程，全市水土流失得到有效控制；加强了中心城区及重点城镇的绿化建设，改善了城镇人居环境，全市生态环境质量得到进一步提升。

第十条存在的问题

1.耕地占补平衡压力逐渐加大

随着经济社会发展对各项建设用地需求的不断增长，未来各项建设将不可避免占用一定数量的耕地。

而全市耕地后备资源有限，宜耕土地后备资源面积仅为32583.96公顷，且经过多年的土地整理复垦开发，许多开垦条件好、面积大、易开发的后备资源已被开发利用。

随着全市耕地后备资源的持续减少和“占优补优，占水田补水田”政策的实施，占补平衡难度越来越大。

2.局部地区规划用地布局难以适应发展形势

现行规划对长江岸线及京广铁路沿线等区域重大基础设施建设对沿线区域发展影响预计不足，部分地区出现了重点发展区域和重点建设项目不符合规划的情况，导致规划频繁修改。

特别是在国家全面深化改革及一系列重大战略的实施为岳阳市经济社会发展带来发展新机遇的背景下，岳阳将迈入新型城镇化和新型工业化加速期，部分地区现有的规划剩余空间将难以满足未来经济社会发展需要。

3.城乡建设用地统筹利用不足

全市农村人口城镇化速度快于农村居民点用地整治“腾地还农”速度。

农村居民转为城镇人口后，没有相应的农村居民点用地退出机制，城乡两栖人口广泛存在，形成农村居民点用地不减反增，人均农村居民点面积较高。

第十一条土地利用形势

1.国家推进长江经济带发展，岳阳成为我省融入长江经济带的门户城市

湖南163公里长江岸线全在岳阳，湖南城陵矶新港区是我省唯一通江达海的口岸，特殊的区位条件决定了岳阳必将成为我省参与长江经济带发展的主战场。

《洞庭湖生态经济区规划》、《长江中游城市群发展规划》、《长江经济带发展规划纲要》先后发布实施，给岳阳的加快发展带来全新的发展机遇，提出更高要求。

2.湖南省确立“一带一部”新发展定位，将岳阳作为全省“一核三极四带多点”发展新格局中的首极

省委、省政府要求将岳阳发展成为全省通江达海的新增长极。

2015年7月，省政府批准设立城陵矶新港区。

湖南省“十三五”规划将岳阳作为全省“一核三极四带多点”发展新格局中的首极，推进长岳经济走廊建设，对整体优化全市土地利用提出新的要求。

3.湖南省建设高效一体城镇群，推进岳阳长江新区提质提速发展

《湖南省推进新型城镇化实施纲要（2014～2020年）》提出，大力促进岳阳长江新区（含市辖区、华容县、岳阳县和临湘市）等城镇群提质提速发展。

湖南省“十三五”规划明确提出推进岳阳长江新区等区域性城镇群发展，建设高效一体城镇群，需要求构建高效的土地利用格局。

4.乡镇行政区划调整

2015年的乡镇行政区划调整，岳阳市乡镇个数由原有的179个调整为112个。

乡镇区划调整对岳阳市加快推进农村改革，协调城乡土地利用，增强乡镇经济发展活力，促进城乡一体化发展具有重要意义。

第三章土地利用战略与目标

第十二条　土地利用战略

积极抢抓长江经济带建设、长江中游城市群规划和洞庭湖生态经济区规划的实施等重大战略机遇，按照国家生态文明建设和湖南省委省政府把岳阳打造成湖南省通江达海新增长极的要求，依托区位优势、资源优势和良好的经济社会发展基础，基于岳阳城市功能、产业功能定位，以建设“一极三宜”江湖名城为总体目标，以节约与集约用地为核心，以优化结构、整合空间、分区引导为手段，优先保障城市发展用地，构建集约高效、环境友好的土地利用新模式，为岳阳建设中部地区石化工业基地和现代航运物流中心，长江中游重要的中心城市和产业基地，打造湖南省融入长江经济带的战略支点提供用地保障。

第十三条土地利用方针

1.统筹城乡土地利用

积极融入长江经济带发展,优化城乡建设用地结构与布局，优先保障中心城区建设，加快重点产业园区、重点城镇、重点集镇的建设；有序推进农村居民点整理，实现城镇建设用地增加与农村居民点缩减相挂钩，促进城乡居民点网络体系的协调与完善；保障交通、能源、水利等重点项目用地，完善基础设施网络建设，确保各项设施的高效优质供应。

2.严格保护耕地与基本农田

以保障粮食安全为目标，坚持以保护农用地特别是耕地为重点，进一步强化对基本农田的保护，推进耕地保护由重数量保护向数量、质量和生态全面管护的转变。

认真落实建设占用耕地补偿的法定义务，在保护自然生态的前提下，充分挖掘市域内耕地补充潜力，努力实现占补平衡的。

3.统筹区域土地利用，引导资源要素跨区域合理流动

按照区域发展战略的要求，正确处理地区之间的土地利用关系，推动区域协调发展，形成集聚力强、联系紧密的新增长极。

按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的原则，划分土地用途区，明确土地用途管制规则，优化国土开发格局。

运用市场机制促进土地合理配置，引导生产要素跨区域合理流动，缩小区域发展差距。

4.促进岸线资源可持续利用

根据长江各类型岸线功能要求，综合考虑岳阳岸线条件及开发利用现状，进行岸线功能分区。

建立岸线资源使用准入门槛，明确岸线资源近期和中远期发展与调整方向，加强生产岸线与后方陆域的协调管理，集约利用岸线资源。

注重岸线景观的维护，塑造与自然环境香协调的岸线景观。

5.统筹增量与存量土地，转变土地利用方式

坚持各业用地走内涵与外延相结合、以内涵为主的发展道路，盘活存量建设用地，优化增量建设用地，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效益。

6.保护土地生态环境，促进生态文明建设

按照保护优先、兼顾治理的要求，协调土地利用与环境保护的关系，促进土地资源可持续利用。

巩固退耕还林成果，预防和治理水土流失，增强区域防洪能力；工矿废弃地复垦必须调查土壤环境质量，并依据土壤环境质量确定复垦土地的用途；控制工业“三废”和城市垃圾污染，改善土地生态环境；根据涵养水源、保持水土、调蓄洪水、保护生物多样性，以及保持自然本底、保障生态系统完整和稳定性等要求，兼顾经济社会发展需要，划定并严守生态保护红线。

建立体现资源环境生态红线管控要求的政策机制，形成源头严防、过程严管、责任追究的红线管控制度体系。

第十四条土地利用规划目标

1.耕地保护目标

耕地保有量：

规划到2020年不低于334100公顷。

基本农田保护面积：

规划期内不低于289870公顷。

2.建设用地总量控制目标

规划到2020年，建设用地总规模控制在148238.60公顷以内，城乡建设用地规模控制在111087.38公顷以内，城镇工矿用地规模控制在46656.34公顷以内，中心城区城镇用地规模控制在13942.79公顷以内。

3.新增建设用地控制目标

规划期间，新增建设用地规模控制在41515.57公顷以内，新增建设占用农用地控制在38937.37公顷以内，新增建设占用耕地控制在18611.24公顷。

4.土地整治目标

规划期间，通过土地整治增加耕地不低于19941.42公顷。

5.生态环境保护目标

土地综合整治积极推进，污染土地得到有效治理和合理利用，水土流失得到有效控制，各类自然保护区、饮用水源保护区、风景名胜区等各类基础性生态用地得到有效保护。

规划期末林地覆盖率达到39.96%，生态环境明显改善，土地生态功能得到恢复和提高。

6.土地利用效率目标

规划期间，人均城镇工矿用地控制在100平方米以内。

第四章土地利用结构调整

第十五条农用地结构调整

在保持生态平衡的前提下，调整农业用地结构和布局，因地制宜安排耕地、园地、林地等各类用地。

2014年末，全市农用地面积为1120028.04公顷，占土地总面积的75.38%。

规划到2020年，全市农用地面积为1111586.79公顷，占全市土地总面积的74.82%，较2014年减少8441.25公顷。

1.耕地。

2014年末，全市耕地面积为353808.58公顷，占土地总面积的23.81%。

规划到2020年，全市耕地面积为349261.30公顷，占全市土地总面积的23.51%，较2014年减少4547.28公顷。

2.园地。

2014年末，全市园地面积62676.62公顷，占土地总面积的4.22%。

规划到2020年，全市园地面积55862.58公顷，占全市土地总面积的3.76%，较2014年减少6814.04公顷。

3.林地。

2014年末，全市林地面积585557.88公顷，占土地总面积的39.41%。

规划到2020年，全市林地面积593656.72公顷，占全市土地总面积的39.96%，较2014年增加8098.84公顷。

4.牧草地。

2014年末，全市牧草地面积103.72公顷，占土地总面积的0.01%。

规划到2020年，全市牧草地面积102.29公顷，占全市土地总面积的0.01%，较2014年减少1.43公顷。

5.其他农用地。

2014年末，全市其他农用地面积117881.24公顷，占土地总面积的7.93%。

规划到2020年，全市其他农用地面积112703.90公顷，占全市土地总面积的7.59%，较2014年减少5177.34公顷。

第十六条建设用地结构调整

促进建设用地与人口协调增长，从严控制建设用地规模，优化建设用地结构，提高土地利用效率。

2014年末，全市建设用地总规模134633.26公顷，占土地总面积的9.06%。

规划到到2020年，全市建设用地总规模达到148238.60公顷，占土地总面积的9.98%，较2014年增加13605.34公顷。

1.城镇用地。

2014年末，全市城镇用地规模20944.29公顷，占土地总面积的1.41%。

规划到2020年城镇用地面积为38667.88公顷，占土地总面积的2.60%，较2014年增加17723.59公顷。

2.农村居民点用地。

2014年底，全市农村居民点用地面积为76420.96公顷，占土地总面积的5.14%。

规划到2020年农村居民点用地面积为64431.04公顷，占土地总面积的4.34%，较2014年减少11989.92公顷，主要是城乡建设用地增减挂钩、闲置农村居民点用地缩减和城镇建设。

3.采矿及其他独立建设用地。

2014年底，全市采矿及其他独立建设用地面积为3651.10公顷，占土地总面积的0.25%。

规划到2020年采矿及其他独立工矿用地面积为7988.46公顷，占土地总面积的0.54%，较2014年增加4337.36公顷。

4.交通水利用地。

2014年底，全市交通水利用地面积为31914.08公顷，占土地总面积的2.15%；规划到2020年交通水利用地面积为33611.34公顷，占土地总面积的2.26%，较2014年增加1697.26公顷。

5.其他建设用地。

2014年底，全市其他建设用地面积为1702.83公顷，占土地总面积的0.11%。

规划到2020年其他建设用地面积为3539.88公顷，占土地总面积的0.24%，较2014年增加1837.05公顷。

第十七条其他用地结构调整

在保护生态环境、有利于可持续发展的前提下，适度开发后备资源。

2014年底，全市其他土地面积为231117.43公顷，占土地总面积的15.56%。

规划到2020年其他土地面积为225953.33公顷，占土地总面积的15.21%，较2014年减少5164.10公顷。

1.水域。

2014年底，全市水域面积为213161.58公顷，占土地总面积的14.35%。

规划到2020年水域面积为213069.92公顷，占土地总面积的14.34%，较2014年减少91.66公顷。

2.自然保留地。

2014年底，全市自然保留地面积为17955.85公顷，占土地总面积的1.21%。

规划到2020年自然保留地面积为12883.42公顷，占土地总面积的0.87%，较2014年减少5072.43公顷。

第五章土地利用布局

第十八条耕地布局

按照规划确定的耕地和基本农田保护目标，参照岳阳市土地农业种植适宜性综合评价结果，选择适宜性程度较高的区域，优化耕地利用的空间布局。

依据岳阳市地貌特征，耕地利用的空间布局是：

西部平原粮、油、棉种植区，中部岗丘粮、油种植区，东部山丘粮、药材种植区和市郊蔬菜种植区。

其中，西部平原粮、油、棉种植区以华容县、君山区、屈原管理区和湘阴县为主体，包括汨罗市、岳阳县和临湘市的部分乡镇，地势平坦，光热条件适宜，作物产量高，是岳阳市乃至湖南省的重要粮食主产区、耕地和基本农田重点保护区。

第十九条基本农田布局

规划期岳阳市划定基本农田保护面积不低于289870公顷。

按照“面积不减少，质量有提高，布局总体稳定”的方针，合理调整基本农田布局。

落实永久基本农田划定要求，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的地力等级达到本区平均水平以上的优质耕地优先划为永久基本农田，将地力等级没有达到本区平均水平的劣质基本农田划出永久基本农田，确保永久基本农田布局基本稳定、质量有所提高、数量不减少。

将基本农田保护区内非农建设用地和其他零星农用地优先整理、复垦或调整为基本农田。

适当预留岳阳市融入长江经济带、重大交通水利建设空间。

第二十条城乡建设用地布局

1.城镇用地空间布局

从可持续发展的战略角度出发，坚持“城乡结合、区域一体、重点突破、全面带动”的方针，按照圈层发展的模式，合理布局城镇，构筑“一带两圈”的对接南北、联动东西的城镇空间布局形态。

“一带”指中部城镇经济发展带，也是长岳经济走廊的重要地带，范围包括岳阳市境内的湘江和长江以东、京港澳高速公路以西地区，发展轴线包括长江、湘江、京广高铁、京广铁路、岳长城际铁路、G107、京港澳高速及其复线。

“两圈”指北部“岳—临—荣”都市区和南部“汨—湘—营”城镇群，也是建设岳阳长江新区的重要地区。

“岳—临—荣”都市区以G240、杭瑞高速、岳长城际铁路为发展轴线，以一小时通勤距离为服务半径，辐射华容县城及市域西部城镇。

“汨—湘—营”城镇群以G536、平益高速、汨益城际铁路为发展轴线，以一小时通勤距离为服务半径，辐射平江县城及市域东部城镇。

按照生态优先、产业集群、资源节约、和谐发展的原则，优化中心城区、各县城区和建制镇用地布局。

其中，中心城区包括岳阳楼区、云溪区和君山区，实行“东扩、西连、南延、北靠”的城市拓展策略；各县城区用地向“一带两圈”集中布局；重点建设路口镇、钱粮湖镇、桃林镇等15个中心镇和白水镇、梅仙镇等76个一般建制镇。

规划到2020年，全市城镇用地规模控制38667.88公顷以内。

因地制宜划定各城区和重点建制镇用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。

2.社会主义新农村建设用地布局

依据市域西部平湖区、中部岗丘区和东部山丘区的地貌特征，合理划分村镇允许建设区和村镇限制建设区。

结合易地扶贫搬迁，对农村居民点用地进行因地制宜的布局调整，促进零散的农村居民点向中心村集中，提高土地利用率。

新增农村居民点用地应利用荒地和居民点之间的空坪隙地，尽量少占耕地。

到2020年，全市农村居民点用地规模控制在64431.04公顷以内。

3.城乡建设用地增减挂钩布局

依据城乡建设用地整理潜力调查评价成果，将岳阳市城乡建设用地增减挂钩拆旧区划分为5个重点区域（西北部单退垸整理重点区、东北部废弃工矿复垦重点区、中部整理复垦综合重点区、西南部复垦整理综合重点区、东南部空心村整理重点区）。

结合新农村建设规划，设置30个建新安置区（分散安置区29个，集中安置区1个）。

同时，在中心城区和各县（市、区）合理安排建新留用区。

第二十一条基础设施用地布局

1.构建水—陆—空立体交通网络体系

以G107、京港澳高速公路及其复线、杭瑞高速公路、京广铁路、京广高铁为陆地交通的主干线，辅以湘江—洞庭湖—长江水运和岳阳机场，构建水—陆—空立体交通网络体系，对接长株潭城市群和武汉城市圈交通网络。

2.强固各类水利工程建设

坚持兴利除害并进、开源节流并重、防洪抗旱并举，以水资源保护和合理利用为重点，全面加固洞庭湖—长江堤防，加强蓄洪垸建设，疏浚通湖河道，保障蓄洪安全；加强环湖岗地及平江县等山丘区的水土保持工程建设，改、扩建山丘区处险水库、山塘，确保生态安全。

3.形成火—水—风—核多元电力能源基地

按照有序发展煤炭、积极发展电力、大力发展可再生能源的要求，稳步增加能源用地供应。

统筹安排能源产业用地，优化能源用地布局，严格项目用地管理。

扩建华能电厂，同时利用丰富的风力、水能以及沿湖便利的水运交通和完善的陆路交通，形成火—水—风—核多元电力能源体系，将岳阳市建设成为中部地区最大的电力能源基地。

4.创建蝴蝶形旅游空间格局

积极保障旅游业发展用地。

支持创建以岳阳楼、君山岛、洞庭湖为龙头，以湘楚文化旅游线为躯干，以洞庭生态和湘阴休闲之旅为左翼，以将军之乡平江和神秘临湘之旅为右翼的蝴蝶形旅游空间格局。

5.其他基础设施用地

保障社会公共卫生应急救援体系、城市污水处理系统、城乡饮用水安全保障体系等重大民生基础设施用地，促进和谐岳阳的建设。

其他基础设施建设用地布局与城镇、集镇用地布局相结合，提升基础设施建设用地集约利用水平。

第二十二条生态用地布局

重点形成：

以东洞庭湖自然保护区为主体，形成湖泊水面—环湖岗地为一体的湿地生态保护区；以铁山水