美国拒绝批准《京都议定书》的国际法分析Word文件下载.docx

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（一）气候变化问题的提出

　　早在19世纪，就有科学家提出工业化的进程将在“下个世纪（即20世纪）”使全球气温升高，但气候变化问题真正引起国际社会的关注还是在20世纪70年代末。

1979年第一届世界气候会议开始高度重视以地球大气层迅速变暖为特征的气候变化问题。

此后，气候变化问题成为诸多重要的国际会议的讨论主题。

　　目前的主流观点认为，由于人类活动所造成的大气中温室气体的增多，致使大气温室效应增强，从而导致气候变暖。

全球温度的上升所引起的气候变化将给地球的生态系统和人类的社会经济带来巨大的冲击。

全球变暖的直接后果是全球海平面的上升，威胁到沿海地区和岛国的安全。

全球变暖还会造成气候反常，使沙漠化和干旱状况加剧；

对农业将产生巨大的影响，使农作物的生长带北移，影响传统的生产方式和生活方式。

气候变暖还会使病虫害增多，直接影响人类的健康和作物的生长。

　　可以说，全球气候变化是人类共同面临的重大环境问题之一，也是20世纪给21世纪遗留下来的最大挑战之一。

各国对此高度重视，决心采取行动，限制并减少温室气体（特别是二氧化碳）的排放。

1988年，联合国环境规划署和世界气象组织共同成立了“政府间气候变化委员会”（IPCC），该委员会设立了科学、影响和对策三个工作组，以评价关于气候变化的知识、审查气候变化的环境、经济和社会影响、拟制关于气候变化的对策和战略。

紧接着，联合国第43届大会专门通过了43/53号决议，承认气候变化为“人类共同关切之事项”并敦促国际社会将对付气候变化作一项头等大事对待，同时还批准了政府间气候变化委员会的工作。

　　1990年，该委员会通过了其第一次气候变化评估报告，并为同年10月的第二届世界气候大会所接受。

该报告为1992年《联合国气候变化框架公约》的谈判和缔结提供了科学的和技术的基础。

（二）《气候变化框架公约》的谈判和缔结

　　除了政府间气候变化委员会的工作外，国际社会也在其他方面不断开展努力。

1989年12月，第44届联合国大会通过了第44/207号决议，要求各国政府、政府间和非政府间国际组织以及科学机构努力合作，“作为当务之急，准备关于气候问题的框架公约和包含具体义务的有关议定书”。

1990年第45届联合国大会通过了第45/212号决议，决定建立政府间气候变化框架公约谈判委员会（INC）着手组织谈判工作。

　　自1991年2月在美国华盛顿举行第一次谈判来，政府间谈判委员会一共举行了5次谈判，并最终于1992年5月9日就公约条文达成妥协。

在巴西里约热内卢召开的1992年联合国环境与发展大会上，《联合国气候变化框架公约》供开放签署，有154个国家和欧共体签署了该公约。

公约于1994年生效，目前已经有184个国家或地区集团组织作为缔约方加入了该公约。

　　1992年《联合国气候变化框架公约》由序言、26个条款和两个附件组成，大致可以分为介绍性条款、缔约国义务、履约机构和程序和最后条款等四个部分。

该公约虽然没有对各国限排温室气体规定具体的指标，但它是第一个由国际社会的全体成员参与谈判的国际条约，它以国际立法的形式承认气候变化是一个严重的威胁，为今后采取国际行动奠定了广泛的基础。

该公约以质量（而非数量）为标准确定了最终目标，即“根据本公约的各项有关规定，将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。

”由于存在科学不确定性以及谈判中各国间存在着错综复杂的利益关系，公约只是一个框架性的国际法律文件。

公约只是原则性地规定附件一所列缔约国（即发达国家和经济转型国家）有义务率先削减温室气体排放的义务；

但它没有规定具体的限排指标和时间表，而是留待给日后的附件、议定书或其他方式予以充实和细化。

　　公约还确定了在解决气候变化问题上应当遵循的一系列重要的国际环境法原则，如共同但有区别的责任原则、充分考虑发展中国家的具体需要和特殊情况原则、风险预防和成本效益原则、可持续发展原则以及国际合作原则等。

　　（三）《京都议定书》及其意义

　　自1995年起，《联合国气候变化框架公约》每年召开一次缔约方大会，就公约的具体实施等问题进行审议和进一步的谈判。

1995年在德国柏林召开的第一次缔约方大会通过“柏林授权”（TheBerlinMandate），认为公约关于附件一国家限排温室气体的义务的规定是“不充分的”，并同意开始制定规定具体限排义务和限排时间表的议定书。

1997年公约第3次缔约方大会期间，经过艰难的讨价还价，各缔约方代表终于签署了具有里程碑意义的《京都议定书》，使得《公约》的实施向前迈进了重要的一步。

　　《京都议定书》改变了《气候变化公约》中只对温室气体排放进行定性限制的作法，对其附件二所列缔约方（主要发达国家）温室气体排放量做出了具有法律约束力的定量限制，要求它们在20XX年的温室气体排放量与1990年排放水平相比平均要减少%，其中欧盟平均减少8%，美国7%，日本6%.这也是人类历史上首次以国际法的形式对特定国家的特定污染物排放量做出定量限制。

　　《京都议定书》还引入了帮助发达国家缔约方减轻其承担减排与控排义务负担的3个“灵活机制”（也称为“京都机制”），即：

发达国家与前苏联东欧经济转型国家之间的“联合履行机制”（JointImplementation，JI），发达国家之间的“排放贸易机制”（EmissionTrading，

ET）和发达国家与发展中国家之间的“清洁发展机制”（CleanDevelopmentMechanism，CDM）。

这些机制设计的初衷是为了各国（特别是发达国家）可以采用成本效益最佳的方式来削减排放二氧化碳。

　　尽管《京都议定书》朝着温室气体减排方向迈出了可喜的第一步，但作为各方谈判妥协的产物，它仍遗留下许多悬而未解的问题。

由于美国与欧盟在吸收汇、京都机制的补充性和遵约制度等重要实施问题上分歧严重，20XX年11月召开的海牙会议无果而终。

但是，各缔约方均表示要继续敞开谈判大门，今年7月在波恩召开第6次缔约方大会续会，继续就《京都议定书》实施细则问题展开谈判。

而正是在这样的情况下，布什政府正式宣布抛弃《京都议定书》及其在竞选中所做出的限制美国电厂二氧化碳排放的承诺。

　　二、美国拒绝议定书理由的国际法分析

（一）发展中国家的参与

　　布什在给参议员的信中说：

“我反对《京都议定书》，因为它使世界上80%的人口免除履约的责任，其中包括中国和印度等人口大国。

议定书会严重损害美国的经济。

”很显然，布什对一些重大的环境问题缺乏了解，在全球变暖问题形成的历史和现实责任的认识上犯了根本性的错误。

　　在控制气候变化、削减二氧化碳等温室气体的责任问题上，国际社会已经基本达成了共识，即由于地球生态系统的整体性和导致气候变化的各种不同因素，各国对保护气候资源负有共同但是又有区别的责任。

这就是国际环境法上著名的“共同但有区别的责任”原则。

该原则包括两个相互关联的内容，即共同的责任和有区别的责任。

这两种责任的重心分别置于发展中国家和发达国家。

具体而言，就是发展中国家应当与发达国家一道承担控制全球变暖的共同责任，而发达国家则应当比发展中国家承担更大的或是主要的责任。

　　首先，共同责任要求发展中国家不应以经济发展水平低、科学技术落后、专业人员匮乏等为由，逃避、推脱自己应当承担的保护全球环境的责任。

这是因为，人类“只有一个地球”，为了保护全球性的气候资源，仅靠少数几个发达国家的努力是无法奏效的，发展中国家的参与对国际控制气候变化的成功是必不可少的；

况且全球变暖对发展中国家同样有不利的影响，气候变化所造成的损害往往比对发达国家造成的损害更为严重。

因此，发展中国家应当与发达国家一道承担起控制全球变暖的共同责任。

　　不过，共同责任并不意味着“平均主义”，发展中国家与发达国家虽然负有控制全球变暖的共同责任，但发达国家应当比发展中国家承担更大的或是主要的责任。

这种限制是由全球环境问题形成的历史和现实原因所决定的。

历史上，发达国家工业化的实现是建立在掠夺殖民地和半殖民地的资源和能源的基础上，以长期过度消耗化石燃料等地球资源和过量排放二氧化碳等温室气体为代价的，现在的全球变暖问题也主要是这个原因所引起的。

当前，根据国际能源署的统计，美国温室气体排放总量占全球的25%，人均排放量是世界平均水平的倍，是德国的倍，英国的倍，日本的倍，法国的倍，更是中国的倍。

换一句话说，美国富有的经济是建立在对世界能源资源和大气温室气体容量资源比其他国家更多消耗的基础之上的。

无论从历史责任看，还是从现实人均排放水平和经济、技术实力看，美国无疑都对全球气候保护负有不可推卸的特殊责任。

因此，无论是根据社会公平观念、还是环境法的“污染者负担”原则和“受益者分摊补偿”原则，美国发达国家都理应比其他国家特别是发展中国家承担更大的、更主要的削减温室气体的责任。

　　“共同但有区别的责任”原则不但在公约中得到了原则性的宣告，而且还得到了有关条款的具体体现。

公约第4条第2款（a）项要求发达国家应当“带头依循本公约的目标，改变人为排放的长期趋势”；

为此，公约第4条第2款其他款项为发达国家缔约方规定了许多具体承诺，包括：

发展中国家缔约方提供新的、额外的资金；

帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应这些不利影响的费用；

采取措施促进、便利和资助向发展中国家转让环境无害技术；

等。

　　美国称发展中国家未承担控制全球变暖的义务说法也与事实不符。

首先，虽然发展中国家缔约方不承担具体的限排义务，但根据公约的规定，他们也要承担编制温室气体国家清单、制定实施限排温室气体的国家方案、维护和加强温室气体的汇和库、加强科学研究、进行信息交流以及进行教育培训和公众参与等一般性的承诺。

其次，《京都议定书》虽没有要求发展中国家按1992年《公约》作出新的承诺，但它仍敦促这发展中国家“在适当的情况下和可能的范围内”制定国家方案，或在必要时，制定区域方案，以改进可反映社会经济状况的排放因素、活动数据和模式。

此外，《京都议定书》确立的发达国家与发展中国家间的清洁发展机制，实际上也使发展中国家迈出了参与全球削减温室气体排放的第一步。

可见，发展中国家根据“共同但有区别的责任”原则，也承担了控制气候变化的责任，只是没有承担具体的限排义务而已。

　　公约及《京都议定书》之所以作出这样的安排，主要是考虑到广大发展中国家的具体情况的特殊需要。

面临着环境保护和经济发展双重压力的发展中国家，不应当承担与其历史和现实责任以及当前的能力不成比例的不合理的义务（即具体的限排指标）。

而且，关于发展中国家承担的一般承诺，公约第4条第7款也特别规定“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本《公约》下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本《公约》下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展以及消除贫困是发展中国家缔约方的首要的和压倒一切的优先事项。

”

　　这一切都表明，美国以中国、印度等发展中国家承担限排温室气体的义务为本国批准《京都议定书》前提的作法是完全没有法律依据的。

（二）科学证据不充分

　　布什反对《京都议定书》的另一个理由是对于全球变暖的科学知识还不完备，在此情况下进行二氧化碳的限排从经济和技术上都是不合理的。

如果单纯地从成本效益原则来看，布什的理由确有其合理之处；

但问题在于象气候变化这样的全球性环境问题有其特殊之处，不能简单地强调采取预防措施是否符合成本效益原则，而是要更多地考虑环境风险的预防。

　　为解决气候变化这样的全球性环境问题，国际环境法根据环境问题的特点确立了风险预防原则。

所谓风险预防原则，是指为了保护环境，各国应按照本国的能力广泛适用预防措施。

遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。

该原则是环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性等特点而提出来的。

环境问题在时间上和空间上的可变性很大，其通常是透过广大的空间和长久的时间，经过多种因素的复合累积，才逐渐形成或扩大的。

一方面，环境问题的所造成的损害或其危险是持续不断的，不会因为侵害行为的停止而立即停止，它往往要

在环境中持续作用一定的时间，从而具有缓发性；

另一方面，其所引起的风险后果（包括疾病或其他损害）多具有潜伏性，一般要在几年甚至几十年后才会爆发。

而囿于科学技术发展的局限，人类对损害环境的活动造成的长远影响和最终后果往往难以及时发现和认识，有时甚至存在矛盾而无法证明。

在气候变化问题上，科学家目前的认识截然相反。

主流观点认为工业活动排放的二氧化碳等气体会导致“温室效应”，使全球变暖；

但也有相当多的科学家认为这些气体会产生“阳伞效应”，使全球气候变冷。

不过，有一点是已经得到所有科学家所公认的，即无论气候变暖或变冷，都会给全球的生态系统和人类生产和生活带来负面影响。

因此，无论气候变化的具体影响如何，国际社会都意识到要对造成气候变化的温室气体进行限排，而不能坐等“冷”或“暖”的结果的出现。

　　风险预防原则最初是在区域海洋环境保护领域由美国、德国等发达国家所提出的，后来其适用范围逐渐扩大到了全球海洋环境保护领域，并在1992年里约会议后开始适用于全球环境保护的各个领域。

目前，风险预防原则得到了1992年《里约宣言》、1992年《生物多样性公约》、1992年《东北大西洋海洋环境保护公约》等重要的国际环境法律文件的确认，成为一项正在形成中的国际习惯法规则。

1992年《气候变化框架公约》第3条第3款也明确规定“各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。

当存在造成严重的或不可逆转的损害的威胁时，不应以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这些措施。

”很显然，在国际社会已经认识到排放温室气体会引起全球变暖并对给全球的生态系统和人类生产和生活带来负面影响的情况下，美国以全球变暖的科学知识还不完备为由拒绝承担限排义务违反了这一原则。

　　更为滑稽的是，风险预防原则最初是由美国、德国等发达国家提出来的，发展中国家开始反对这个原则，认为该原则会成为发达国家限制、干扰本国经济发展的借口，只是后来认识到这一原则的重要性，才在各种国际环境法律文件中接受它。

布什以全球变暖的科学知识还不完备为由反对《京都议定书》完全是“自己打自己的嘴巴”。

　　（三）寻求新的创新性解决方法

　　美国宣称，由于《京都议定书》有太多的“缺陷”，美国不支持它；

美国仍然愿意与其他国家一道，为抑制全球变暖作出不懈努力。

美国希望找到解决全球气候变化问题的相关技术、市场刺激手段和其他富有创造性的方法。

美国所称的“创造性的方法”就是指联合履约机制、排放贸易机制和清洁发展机制等灵活实施限排温室气体义务的机制。

　　成本效益原则也是公约设定的为实现其目标而必须遵循的基本原则之一。

公约第3条第3款在阐述风险预防原则后，规定采取预防和减少气候变化的措施应“考虑应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能低的费用获得全球效益”。

亦即，各国在履行限排温室气体的义务时，在讲求风险预防的前提下，也应当注重效率。

而联合履约机制、排放贸易机制和清洁发展机制等机制就是这样的符合成本效益原则的灵活机制。

　　从法理上看，全球气候是一种“人类共同关切之事项”（amonconcernofhumankind）。

其法律地位虽然不同于“人类公共财产”（monpropertyofmankind）或“人类公共遗产”（monheritageofmankind），但它同样意味着国际社会作为一个整体对具有全球重要性的气候资源有正当的关心的权利，同时也要求国际社会共同分担有关保护全球气候的责任和义务。

根据这一理论，每一个国家为了经济的发展都有一定的排放温室气体的权利，在国际商品社会中，权利是可以通过市场机制进行交易的。

因此，一国如果有足够的财力，可以向其他国家，特别是发展中国家购买这种排放权，而减轻甚或取代本国所需采取的限排措施。

因为无论在什么地方采取限排措施，只要温室气体的排放有所减少，全人类都可以受益。

　　有了这一理论前提，成本效益原则就有了用武之地。

由于各国经济发展水平很不平衡，在不同的国家取得同样的限排温室气体的效果，所需成本各不相同。

例如，甲国的能源利用率比乙国高出50%，那么在甲国提高能源利用效率、减少二氧化碳排放的费用就比在乙国减少同样数量的二氧化碳高出好几倍。

又如，在甲国种一公顷树林吸收一定数量的二氧化碳也许需要10，000美元，而一国由于劳动力和树种都很便宜，也许只需要100美元。

既然在甲乙两国都可以取得同样减少温室气体的排放，那在乙国开展各种限排活动的成本效益最佳。

因此，可以由甲国向乙国提供资金和技术援助，实现全球大气中温室气体浓度和数量的净减少的效果。

这些减少的排放量可以按照两国事先商定的比例进行分配，这就是限排额度（credit）的交易。

这在理论上可行的，在实践中也是值得探索的。

正是基于这些理论，《京都议定书》正式引入了“联合履行机制”、“排放贸易机制”和“清洁发展机制”等供达国家缔约方灵活履行其限排义务的机制，它们分别适用于发达国家与前苏联东欧经济转型国家之间、发达国家之间以及发达国家与发展中国家之间的限排额度交易。

　　客观的讲，采用这些灵活机制对发达国家来说，可以避免其因履行控制温室气体排放的承诺而可能导致的对国内经济发展的限制；

对发展中国家来说，可为其带来更多的国外资金、技术并提高其能源利用效率；

从整体上看，它可以低成本、高效益地实现全球大气中温室气体浓度和数量的净减少。

因此，美国希望通过借助这些灵活机制，与其他国家（主要是经济转型国家和发展中国家）开展合作、进行限排额度交易，是有其合理性的。

　　但问题在于，在强调限排温室气体的效率的同时，不能忽视其背后隐藏的公平问题。

完上述三种灵活机制在其带来各种优势的同时，也存在着固有的缺陷。

首先，灵活机制可能被发达国家将其本应承担的义务转嫁给限排额度的出售国（主要是发展中国家），以此来逃避其应当以国内行动履行的承诺。

其次，灵活机制由于只是向发展中国家转让现有技术，可能会减少发达国家革新其能源技术的积极性。

再次，灵活机制可能会冲击发达国家现行的对发展中国家的官方援助，并可能限制发展中国家能源工业的长期发展。

鉴于此，公约的第一次缔约方大会就已经规定，灵活机制是补充性的履约方式，只能被视为实现公约目标的次要手段；

灵活机制不得以任何方式改变公约各缔约方在公约中所作的承诺。

　　因此，美国借口与其他国家一道，通过相关技术、市场刺激手段和其他富有创造性的方法来解决全球气候变化问题，完全是本末倒置。

它完全放弃了通过本国控制二氧化碳的排放来履行本国限排义务这个根本的履约途径，妄图凭借本国强大的经济、技术实力来向其他国家购买限排额度或排放权，理所当然地遭到了包括欧盟、日本等发达国家在内的世界上绝大多数国家的拒绝。

　　三、美国拒绝批准《京都议定书》的法律后果

（一）直接后果——《京都议定书》难以生效

　　一个国际公约，要想对缔约国产生法律约束力，实现公约规定的目标和宗旨，其首要前提是必须符合生效条件，

正式发生法律效力。

关于多边条约的生效方式，不同的条约有不同的规定；

其中有不少条约规定条约只有在一定数量的国家、其中包括特定数量的国家提交批准书后才能生效，《京都议定书》就属于这种情况。

　　《京都议定书》第24条规定“本议定书应在不少于55个《公约》缔约方、包括附件一所列缔约方——其合计二氧化碳排放总量至少占附件一所列缔约方的1990年二氧化碳排放总量的55%——已经交存其批准书、接受书、核准书或加入书之日后第90天起生效”。

从这一规定可以看出，该议定书的生效必须同时满足以下两个条件：

第一，必须有55个以上的《气候变化框架公约》缔约方批准加入《京都议定书》；

第二，必须有1990年累计排放量占当年附件一缔约方（发达国家和经济转轨国家）二氧化碳排放总量55%以上的附件一缔约方批准加入《京都议定书》。

其中，第二个条件格外重要，它是决定议定书是否生效的实质性条件。

　　在《气候变化框架公约》所有的附件一国家中，美国1990年二氧化碳排放量占附件一缔约方的%（不计入土地使用和森林的碳吸收作用）或%（计入土地使用和森林的碳吸收作用）。

也就是说，如果没有美国的参与，即使其他所有的附件一缔约方都批准了《京都议定书》，也无法满足《京都议定书》生效的法律条件。

可以说，美国实际上拥有决定议定书是否生效的否决权（veto）。

所以，美国拒绝批准《京都议定书》的一个直接的法律后果就是《京都议定书》将无法生效。

（二）间接后果——公约及议定书前景不定

　　由于美国的反对，《京都议定书》难以生效。

那么，现在的可能就只有3个，一是劝说美国回到《京都议定书》的谈判轨道上来；

二是重开谈判，寻求新的协议；

三是修改《京都议定书》生效的法律条件，推进“没有美国参与的京都进程”，也就是说其他公约附件一缔约方自行履行限制温室气体排放的法律责任，而任美国在排放限制之外。

就第一种可能性而言，布什政府任期内不会轻易转变立场，这是由美国国内政治经济形势和利益集团的压力所决定的，外部作用的影响会十分有限。

就第二种可能性而言，美国会提出更高的谈判要价，要求修改《议定书》规定的有关缔约方的责任和权利，要么减轻自己的责任，要么坚持对中国、印度等发展中国家提出限制温室气体排放的要求。

从美国利益出发，美国的重点似应在减轻自己的责任上，而要求将主要发展中国家纳入限排温室气体之列，则更像其开脱责任的借口。

但无论怎样，这些要价都会遇到来自其他缔约方的抵制。

就第三种可能性而言，欧盟可能会考虑推动调整《议定书》生效的法律条件，但同时会寻求在外交、贸易、投资等领域平行发展和设置适当的压力措施及对未来较迟加入《议定书》者（主要是针对美国）设置更高的门槛。

但这种做法是否有效，还有待进一步的观察。

但有一点可以肯定，由于气候保护可以和外交、经济增长、能源与环境、跨国投资和贸易等广泛事务建立，那么，美国如果自行孤立于国际社会气候保护进程之外，这绝对不符合美国长期的战略利益。

如果美国价值观中确实包含有对子孙后代福祉的真正关注和对居住在世界其他地区的大多数人类的环境权利（一种实实在在的人权）的真正尊重，那么美国政府就更没有理由使美国游离于国际社会保护全球气候的共同努力之外。

　　从目前看，美国对大气温室气体容量资源的过多占有，意味着美国经济通过大量温室气体排放而给国际社会带来了更大的全球气候变化压力，而这一