关于烟草专卖“柔性执法”的几点思考Word文件下载.doc

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相对人

传统的行政执法大多是命令式、强制性的执法，其主要特征之一是执法主体具有主动性和单方意志性，执法手段粗暴，执法方式单一、机械，管理相对人难以充分使用陈述、申辩权表达自己的意见和建议，这极大地抑制了管理相对人积极性的发挥，不利于社会矛盾的化解，严重降低了行政执法的效率和效果。

在构建和谐社会的背景下，烟草专卖执法工作如何做到既合法合规又公正文明，既能达到执法目的又能带来良好的公众反映和社会评价，是我们密切关注的一个重要课题。

在这样的大环境下，柔性执法理念应运而生，它是人本思想在烟草专卖执法工作中的具体体现，也是刚性执法的延伸和补充，目前，各级烟草专卖主管部门正在积极推行这一理念，取得了一定成效，也得到了社会公众的广泛认可，这为实现烟草专卖执法效果与社会效果相统一、树立烟草专卖执法良好形象开辟了新的途径。

一、柔性执法的涵义及推行柔性执法的意义

（一）柔性执法的涵义

柔性执法是一个学理概念，而非法律概念，它是人们在对过去及现有的执法改革模式反思的基础上，对行政执法模式的重新设计，是一个以人为本、追求和谐的执法理念。

[1]我们所提倡的“柔性执法”就是在我们国家提倡的“以人为本、执法为民”的服务理念下的具体执法实践，它强调的是尊重人、理解人、关心人、爱护人，追求的是执法环境、对象、体制、效果的和谐。

[2]

（二）烟草专卖主管部门推行柔性执法的意义

充分认识和了解推行柔性执法的意义，有利于提高执法人员的主动性、积极性和创造性，进而顺利推行烟草专卖柔性执法工作。

1.有利于完善专卖管理职能。

执法主体与执法相对人之间往往存在着矛盾，如果执法人员始终采取单一的执法方式，对执法相对人一味的采取高压政策，不注意执法方式和态度，很容易在执法过程中遭到执法相对人的抵制和曲解，时间长了甚至会树立敌意，相对人故意不配合执法人员的工作，这不仅使得执法的原本目的难以实现，也偏离了执法的初衷，最终导致执法不能取得时效。

柔性执法以寻求监管对象的理解和配合为前提，与刚性执法等执法方式形成互补，能更加顺利地实现执法目的，同时也最大限度地保护了监管对象的合法权益。

2.有利于增强专卖执法队伍的法治意识，改善烟草行业形象。

烟草专卖执法人员在依法行政的前提下，转变专卖执法理念，通过实施柔性执法把对监管对象的管理与服务结合起来，与监管对象形成相对平等和谐的关系，以示范、引导、规劝等方式，帮助监管对象树立守法意识，将更多地体现民主的色彩，树立烟草专卖执法良好形象。

3．有利于进一步巩固和维护专卖制度。

专卖制度是行业发展的动力和保障。

当前，在“烟草控制、完善体制、构建和谐、国际竞争”等巨大压力下，面对新挑战对行业发展产生的影响，我们必须采取措施巩固专卖制度，推动行业持续健康发展。

这对我们的执法工作提出了新的要求，推行烟草专卖柔性执法，强化服务的作用，能够有效化解执法工作中的矛盾和风险，有利于不断维护和巩固烟草专卖制度，对维护“两个至上”具有重大而深远的现实意义。

4.有利于进一步促进社会和谐。

推行烟草专卖柔性执法，树立“以人为本，执法为民”的执法理念，对于各类涉烟违法行为进行分类，采取针对性的措施进行解决问题，在进行行政处罚之前，多采用教育感化的方式解决问题，最大限度维护行政相对人的切身利益，将进一步完善专卖执法机制，规范专卖执法行为，提高群众满意度，减少执法矛盾冲突。

二、烟草专卖主管部门推行柔性执法过程中存在的问题

（一）执法理念存在偏差

1.部分执法人员不及时清理传统的执法观念，依然存在重管理轻服务、重处罚轻教育的执法观念，一味将“权”紧握手中，认为完成执法任务就是唯一的目的，不注重对执法相对人人权的尊重和权益的保护，在执法过程中完全不使用柔性执法，难以实现执法的社会效果与法律效果的统一。

2.部分专卖执法人员误读“柔性执法”的实质意义，对新规定、新规范的掌握不够，认为柔性执法就是软弱执法或是随意执法，抱着老好人的心态夸大柔性作用，导致执法工作跨越底线，产生执法不严、执法程序不严谨等现象，使得柔性执法变得畸形化。

（二）相关的制度和巩固措施不尽完善

柔性执法方式还仅停留在探索阶段，缺乏宏观性的指导和相应的配套措施，这致使已经树立起的执法形象和形成的经验成果得不到持续性地改进和发展，使柔性执法处于被动状态，难以形成完整的体系和制度来进一步推动柔性执法工作的开展。

（三）执法人员缺乏责任意识和服务意识

在少数烟草专卖执法人员身还上不同程度地存在着一些与职业道德不相称，与社会公众要求不符，与烟草专卖管理工作发展不相适应的问题。

主要表现在：

1.执法为民的观念淡薄。

部分执法人员工作热情不高，服务意识淡薄，对行政相对人不一视同仁，存在走后门和故意刁难群众的严重问题。

有的执法人员认为自己拥有绝对的权力，而忽略了自己的义务，在自己的思想观念中建立起高于行政相对人地位的优越感，在执法过程中盛气凌人，严重损害群众利益，致使行政相对人产生抗拒的情绪，使原本容易解决的问题复杂化。

2.责任意识淡薄。

部分执法人员学习法律法规的自觉性和积极性不强，不注重岗位相关知识的更新学习，依赖于习惯做法，机械的重复每一天的工作，很多时候过分注重个人得失，思想浮躁，在工作中因失误受到批评或付出没有得到理想的回报时，不能端正心态，将消极情绪带到工作中，这在一定程度上限制了柔性执法工作的开展。

（四）处罚结果有失公正

法律法规赋予了行政执法主体在行政管理过程中根据客观事实情况，通过主观的合理判断做出灵活选择的权力，同时，法律法规也要求烟草专卖管理部门的处罚措施必须合理地施加于相对人，做到标准基本统一，结果公正合理。

但专卖管理人员在代表各级烟草专卖局进行执法的时候，很难拿捏柔性执法的“度”，常常会超出自由裁量权的行使范围，在办案过程中出现执法不公，执法不严的行为，违背了柔性执法的初衷。

三、新形势下推行柔性执法的主要措施

（一）提高执法素质，更新执法理念

只有在具备良好的理论知识储备的前提下，执法人员才能在执法工作中做到公平、公正，掌握好刚性的法律框架，才能游刃有余地开展柔性执法。

各级烟草专卖主管部门要强化用人管理，将提高专卖执法人员执法素质和执法水平，作为今后专卖管理培训的重点内容，要结合部门实际情况，制定和实施相关行为规范，防止随意执法的现象，保障权力得到合法合规的运行。

在提高执法素质的前提下，还须要求专卖执法人员创新执法理念，转变执法方式，着力改变执法人员只重处罚、不重宣传和教育的旧执法观，要通过强化教育培训，使专卖执法人员认识到烟草专卖制度是由人民选举产生的立法机关按照法定程序制定的，它源于人民群众、体现人民的意愿，专卖执法的目的不应当是打击已产生的违法行为，而更应该是预防违法行为的产生，执法人员在执法方式上应当尽量柔和而明确、平静而有力，在言行举止上既要严肃庄重又要文明礼貌。

因此，要着力提高专卖执法人员思想认知能力，实现执法理念由“从重处罚、严厉打击”向“处罚与教育相结合，打击与预防并重”的转变。

[3]从而让执法工作回归原本的目的，增强执法工作有效性，进一步提升市场控制力。

（二）加强柔性执法制度建设

柔性执法在行业是一个全新的课题，各级烟草专卖主管部门应当全面开展信息收集工作，在深入调研的基础上，制定出具体的制度和办法，确立柔性执法在行政执法中应有的法律地位。

因此，加强柔性执法制度建设是烟草专卖柔性执法工作的核心。

1．制定纲领性文件，界定适用范围。

对柔性执法工作进行充分调研，结合地方实际研究制订出具有可行性的文件，文件应对推行烟草专卖柔性执法工作的指导思想、意义、目的、原则进行详细阐述，同时为制定相关工作措施、健全各项制度提出具体要求，在对工作进行试点后，进一步完善纲领性文件。

各级部门根据文件进一步健全本部门柔性执法工作制度、理顺执法人员工作职责、完善相应的考核，依托行政处罚自由裁量权制度，进一步细化法律适用的具体情形，更加明确对违法情节的界定，进一步明确法律在不同程度违法行为中的适用范围和处理标准。

2．建立基础性制度，保障执法工作有章可循。

烟草专卖主管部门要通过建立基础性制度，进一步规范烟草专卖柔性执法工作流程，明确各职能部门的工作职责。

在相关制度中要体现教育劝导在执法工作中的运用，如通过集中培训、个别谈话、普法宣传等方式进行教育劝导，引导行政相对人自觉遵守法律法规，自觉维护市场经营秩序。

同时，要有针对监管环节提出能体现柔性执法新模式，如通过建立客户档案和定期走访，针对性地加强对守法经营户和重点客户等各类客户的日常监管等。

此外，在举报投诉程序规定方面，更要注入柔性执法的理念，畅通社会公众诉求渠道，规范接待流程和接待用语，使举报投诉人对案件处理心服口服。

（三）准确角色定位，强化服务意识

　　践行“两个至上”，要求烟草专卖执法人员切实为消费者提供完善的服务，同时，柔性执法提倡的也是管理和服务并重的理念，倡导采用引导、劝告、警示等非强制性手段，取得行政相对人的积极配合，促使执法工作顺利完成。

这要求专卖执法人员在执法过程中时刻牢记尊重相对人，在市场检查中保持亲和力，文明礼貌，营造和谐的执法环境。

具体来说，应从以下几个方面入手：

一是端正思想，始终坚持执法为民的自觉性，把服务观根植于专卖执法人员的思想中；

二是注重工作细节，面对不同的执法对象，要耐心地采取不同的方式方法解决问题，力求工作的每一个细小的环节都得到客户和相对人的肯定，最终得到全社会的肯定。

（四）完善监督和问责，确保柔性执法收到实效

在办案过程中出现执法不公，执法不严的行为，主要是缺乏监督和问责，因此完善监督和问责对于强化柔性执法工作至关重要。

1.完善监督机制。

一是要健全“柔性执法”备案制，对涉及柔性执法的重大行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政行为，如做出1万元以上的罚款、没收较大数额的违法所得或者违法烟草专卖品、责令停产、停业，责令关闭及取消从事烟草专卖业务的资格的行政处罚等，烟草专卖主管部门应当实行备案制度；

二是要鼓励社会公众对烟草专卖的柔性执法工作进行舆论监督，适时进行执法满意度调查，加大对执法人员的约束力。

2.推行行政问责制。

建立健全专卖执法档案，严格落实执法责任制，明确责任主体、责任范围、责任过程和责任结果，进一步强化执法人员的责任意识，避免损害执法对象利益的行为发生。

对工作不踏实、作风不严谨的情形及时进行通报批评，对在执法工作中出现重大过错的执法人员要严肃处理，促进执法人员提高履行义务的自觉性，杜绝不履责、推卸责任的现象出现。

四、结束语

积极推进柔性执法是烟草专卖主管部门转变执法方式的一个有益探索，在实践中也受到了基层专卖执法人员和零售户的欢迎，值得称赞和推广，但专卖柔性执法是一项复杂的工作，它需要科学的制度保障，更要求执法队伍不断转变理念、规范行为。

因此，推行柔性执法，不能操之过急，应当循序渐进，各级烟草专卖主管部门要结合当前专卖执法的大环境和大趋势，以以人为本为核心，通过建立健全烟草专卖柔性执法的制度体系和运行机制、加强宣传教育和人才队伍建设，营造更加和谐的法治环境，提升市场净化率和客户满意度，真正实现烟草专卖管理执法效果与社会效果的有机统一，推动烟草专卖管理上水平。

参考文献

1.王春业.论城管行政执法队伍形象的重塑.西部法学评论：

2012

2.朱万春.谈谈柔性执法活动的内涵要求和工作定位.滨州市政府法制网：

2012.11.30

3.陈毅力.烟草专卖柔性执法探索与实践.东方烟草网：

2013.10.18

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