国家局药品注册管理办法解读Word文档下载推荐.docx
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新《办法》的出台首先意味着政策指向的重大变化，而要正确体会新《办法》的涵义，就必须先对其立法背景和沿革有整体的了解。
1。
鼓励性政策的历史背景和积极意义
在以往相当长的时间内,中国一直处于“缺医少药"
的境况中,现在的公共医疗主要矛盾是“看病难,用药贵”，而当时的医生和患者甚至根本就无药可用，遑论贵贱.很显然,指望靠国家投资来发展制药产业是不现实的。
为解决当时的主要矛盾即“缺医少药"
，国家逐步放开了政策，以吸引民间资金和社会资源投入制药行业.特别是在药监局在成立后，在法规和监管层面上,都给予企业更加宽松的鼓励性政策，使投资和经营制药行业者能够快速回笼资金并获得高额回报，且投资风险非常低。
——简单说就是：
在那个年代,办药厂和卖药的想不挣钱都难。
宽松的鼓励性政策为投资者提供了原始积累的土壤,同时也不负所望的给制药行业带来了一系列积极效应：
大量民间投资涌入制药行业，使得制药行业在短期内就实现了产能的大幅提升;
医药市场迅速激活，在不断滚动运营中又吸收产生了巨大的市场效益;
而在经济利益的指挥棒下，社会资源逐渐朝制药行业集中，并形成了初步的积累，此时的制药行业，在资金、技术、人员、经营管理等方面都打下了相当的基础，实现了跨越式的发展。
在鼓励性政策下，我国长期以来“缺医少药”、“无药可用”的局面已得到彻底改变。
可见，当时宽松政策的积极作用，是不应被否定的。
2。
鼓励性政策的负面作用与“短平快”的恶性循环
但另一方面，也不可否认，过于宽松的政策却在一定程度上表现为“降低要求”和“监管失位”，而随着行业内同质化恶性竞争的加剧，投机行为迅速盯牢了监管失位形成的缺口,最终间接导致了全行业范围的不规范操作。
鼓励性的政策是有利于“原始积累”的，大多数企业运营的主要目标也仅仅局限于完成原始积累，则其产品的选题立项必然是以“短平快"
为宗旨。
况且，对于绝大多数刚掘到第一桶金的制药企业而言，也不可能蓄积足够的人才、技术和资金搞“创新”。
此外，从销售上来说，当时仿制药就可以卖得疯火，缺乏“创新”的外在压力.有此“短平快"
捷径,何苦舍近求远做“创新”?
于是乎，整个制药行业都陷入了“短平快”不能自拔。
然而，“短平快”的产品立项很快就陷入了恶性循环。
全国都在搞“短平快"
的仿制改剂型，结果就是产品同质化，企业只能在销售环节拼“渠道”，销售部门成为企业的龙头部门，企业的销售成本不断攀升。
但最终却是把销售环节养肥养大,销售环节迅速取得强势地位，掌握了渠道优势经销商逐步形成“下游垄断”。
这时，经销商不但有本钱和生产企业谈判，甚至可以凌驾于生产企业之上。
占据了渠道垄断优势的经销商大幅度挤压药品的进货价格,而缺乏销售渠道的生产企业利润却日趋微薄。
而颇有讽刺意味的是，为了生存,生产企业却只能继续注册更多的“短平快”品种，希望更多的生产批件囤积量能带来更多的销售机会，以提高总销售量的“广种薄收”策略发展。
而如此往复,“短平快”品种越报越多，越多越报，——恶性循环成型了。
3。
“短平快"
和研发造假
而客观的看，企业选择“短平快"
品种既是因为缺乏“创新”的资金和条件，也是由于当时“短平快”品种的注册成本很低，花费很少的资金在短时间内囤积大量仿制改剂型批件并不难。
仿制改剂型等“短平快”品种的注册数量猛增,而企业自身却缺乏独力完成申报资料的能力，这就向研发领域发出了强烈的需求信号，于是，大量游走资金和人员进入了低门槛的药品研发领域，大量研发企业成立.然而,经过了短暂的“黄金时代”后，研发企业迅速“过饱和”，相互间的竞争也日趋激烈,并且毫不例外的，为了生存打起了价格战,同时出现了偷工减料弄虚作假的“降低成本”行为。
而此时监管的失位，却鼓励了造假行为迅速“普及"
到几乎整个研发领域，但制药企业很快就尝到了苦果,生产质量下降，不合理的“新药"
纷纷上市（如欣弗，某些中药注射剂）,药害事件频频发生.突然之间把整个行业打了个措手不及。
4。
鼓励性政策向紧缩性政策转变
了解上述背景后，我们就不难看出，当前新《办法》的核心，从根本上来说,其实是改变了以往宽松的鼓励性政策,明确的对“短平快”发展模式说“不”。
对制药行业这辆走上岔道的马车，国家希望以紧缩的政策来扭转方向，力图把制药行业引入“正途"
，即结束原始积累，迈入资源优化整合的“做大做强"
之路。
我国的制药行业已完成了基本的人、财、物的积累，也解决了“无药可用"
的大问题,此时宽松的政策就显得弊大于利了，也就是说，鼓励性政策已经完成了它的历史使命。
而以新《办法》为分水岭，标志着国家的政策已适时做出调整，原始积累时代，结束了.
5。
新《办法》的出台的政治因素
毋庸讳言，很明显新《办法》是仓促出台的，其中不但有前后条款逻辑不连贯的错误，更有很多具体的操作细节都没有明确，需要陆续颁布“补充规定”来完善。
而在SFDA原局长被处以死刑的当日签署新《办法》更非巧合，新《办法》颁布的意义，也许更多的是为了彰显出当前SFDA对药品监管的立场。
当前中国公共医疗的主要矛盾是“看病贵用药贵”.而事实上，“看病贵用药贵”问题其实是“医改"
问题的孪生姐妹，它涉及卫生系统、物价部门、劳动保障部门、社会保险体系、药品监管部门等多个方面，绝非新《办法》这样一个部门规定所能解决.但药品注册作为门槛性的要害环节，和其他各环节环环相扣,势必成为解决问题的切入点.也因此新《办法》修订承载了太多难以承载的政治命题和期望。
因此,我们在研究新《办法》时,实在没有必要细抠字眼，更不必挑剔其中的错误。
而应该更理性的看待新《办法》，着力于把握大势，从中看出医药政策未来的走势,以趋利避害。
二、新《办法》的重大变化如前所述，新《办法》的颁布是仓促而出的。
因此完全没有必要对其个别字眼冥思苦想，而应把握其政策大势下的重大变化，并寻求应对之策。
以下,仅以点带面作一简述：
1.申报“真实性"
和现场核查
新《办法》费了大量笔墨，使用一整套程序，就是为了从制度上进一步严格要求申报资料及生产工艺必须“真实”。
而对“真实性"
的高度重视,正是鉴于前几年行业内严重“普及”的造假行为。
事实上,自从2006年的被称为“911”的第一轮核查开始，迄今SFDA和省药监局已经组织了多次现场核查，而且还将继续核查相当一段时间。
此次新《办法》的修订，只是把现场核查制度化合理化而已。
纵观国际,所有发达国家的药品注册监管中,都无一例外的极度重视生产现场的检查，而SFDA加强现场核查也是大势所趋.当然,严格的现场核查会大幅增加企业的资金和时间投入，短期阵痛在所难免.从长远看，核查工作只会越来越严，而不可能是相反。
2.紧缩的审批政策，仿改已死?
新《办法》中最有争议、最遭非议的规定，就是将仿制药的审评时限由以前的80工作日猛然上升到了匪夷所思的160工作日。
不妨做个计算，拟仿制某固体口服制剂，算上前期的研究中试时间，从开始立项到最后拿到批文，即便一路畅通无阻，竟也需要3年多的时间。
市场机会稍纵即逝，3年多之后市场环境也许早就变化了.如此一来，企业在的仿制药立项就会更加谨慎,而这恰恰是新《办法》及其背后的政策指向所期望的.
与仿制药相同境遇的还有低水平的改剂型，如流行一时的片剂改胶囊，注射剂互改之类，在将来的审评中，这些低水平改剂型会被退审或者要求做临床验证。
而被视为“改剂型保护期”的标准试行期，也被新《办法》取消。
显然，新《办法》的实施，意味着自2002年《药品注册管理办法（试行）》就已形成的对改剂型的鼓励性政策已经彻底转变，低水平改剂型，尤其是中药改剂型的泛滥将被遏制.
从新《办法》以及SFDA的种种新举措来看，遏制过度仿制和低水平改剂型的决心是坚定的.新增的两个审批要素“上市价值”和“临床必需性”，都着意于限制仿制药的申报。
事实上，至今仍有数万件仿制改剂型的申请积压在CDE，被视为一个大麻烦；
而政策层面的调控也有意压缩药品注册的申报量，SFDA不希望仿制药再成为未来几年的注册主旋律。
企业开发仿制品种时需要慎之又慎,尤其是已有多家企业生产的品种，很可能因“上市价值”评估被否决，而低水平的改剂型也会因为缺乏“改剂型合理性”和“临床必需性”而被退审，。
但其实不单是低水平的仿制和改剂型将走投无路，甚至于很多化药3类（其实也是某种意义上的“仿制”）的注册立项也会被“临床必需性”斩杀.化药3类注册有两种情况，一种是国内首仿国外上市药品，另一种是进口药品,而无论哪种情况,其立项的筛选方式通常都不外乎在国外的老药中翻找对中国而言的“新"
品种.然而,今后“临床必需性”的评价可能将使得这种立项的退审率大大提高，例如，当前临床已经用到了头孢六代，细菌对头孢三代等的耐药性迅速增长,已不能作为一线用药，这个时候申报一个化药3类的头孢三代产品，就可能因为缺乏“临床必需性”被否决.
然而，新《办法》并不是说要把所有的仿制药一棒打死，至少，对于部分即将到期的国外专利药而言，“首仿”依旧是值得鼓励的。
也由此可以预期,未来研发领域中，专利到期品种仿制的竞争会更加激烈。
此外，有一个有趣的细节，即便仿制药的审评时限大大延长，使得整个注册过程需要2年左右，但却对专利到期品种仿制药不构成影响，因为《办法》规定，企业可以“在该药品专利期届满前2年”提出申请，这在时间上是“恰巧”吻合的。
3.非常规改剂型，另一轮“大炼钢运动”？
完全意义上的创新药，需要“十年磨一剑”的积累,绝不可能大批涌现.但众多制药企业的存在以及药品销售的特点,决定了制药行业必须长期维持一个相当大的新品种吞吐量。
要生存，就必须“新陈代谢”，必须不断的生产新品种。
仿制和低水平改剂型不能做了,创新药又不是轻易能够做的,则大量研发企业的选题必然会转向似乎唯一的通道:
“非常规改剂型”--靶向制剂、缓释、控释制剂要火起来了。
从药学理论上说，允许并支持“非常规改剂型”的研发是合理的，毕竟“非常规剂型”可能优化老药不够理想的体内行为，达到增效减毒的目的。
同时，这类研发无论是选题范围还是成功率，都要远远高于完全意义的创新药，而其研发成本却又相对低得多，而且还继续保留“新药”的身份。
这就注定了“非常规改剂型”必定会受到制药企业的青睐，毕竟，创新药极高的投资风险，并不是企业所能承受的。
靶向制剂、缓释、控释制剂等“非常规剂型”，在上市前必然进行临床验证，简单说，就是新《办法》将“新剂型”和“临床试验”划了等号。
这对于研发企业而言,意味着投资更大,技术难度和选题更难，失败的风险也更高.此外，“非常规剂型”几乎离不开新辅料，但当前获得了药用辅料注册证，具备“合法来源"
的新辅料远远不能满足“非常规剂型"
开发的需求。
而中国的药用辅料监管一直处于低水平，直到今天SFDA对药用辅料尚未建立统一而且切实可行的监管体系，甚至没有以立法形式制定专门的药用辅料注册办法。
新辅料的供应不足，将会成为“非常规剂型”开发的重大障碍。
但是，当前相当多的研发企业存在急功近利的心态（这从某种意义上来说是整个医药行业的缩影），缺乏充分的积累,竞争无序而且良莠不齐.因此，“非常规改剂型”无论是对企业的技术能力、判断力和投资魄力而言，还是对SFDA的审批水平和引导能力来说，都是一个新的挑战.可以肯定，如果不能做到良好的监管，“非常规改剂型"
一哄而上，很可能再次出现一窝蜂似的“大炼钢运动”。
新《办法》与专利
新《办法》在涉及专利的条款上有了不少变化，用一句话概括就是：
SFDA在药品专利纠纷中“免责”。
从新《办法》的上位法《行政许可法》来看，SFDA不介入专利纠纷是合理的.以往有一段时间，SFDA插手了专利纠纷，以专利侵权为由扣住一部分药品批件迟迟不发，然而，从SFDA的行政职能上看,其无权裁判和处理专利方面的事务,SFDA干涉专利纠纷显然违反了《行政许可法》.这次新《办法》如此修改，恰恰体现了SFDA法制观念的进步。
新《办法》扼住了“短平快"
的道路，因此无论是否乐意，企业都只能更多的投入“创新”.但无论是全面创新，还是仅仅“非常规改剂型"
的开发，都需要相对企业投入巨额资金，耗费漫长的时间，并冒更大的风险.那么理所当然的,企业希望能得到更强有力的开发后保护，以确保其后期收益,不当为他人做嫁衣的冤大头。
而在所有的保障措施中，最重要且最可操作的就是知识产权的保护，即专利保护.
可以预见,未来事关药品专利的纠纷会大幅增长。
此外,由于中国的专利法制建设落后，法治观念淡薄.甚至可能出现这样的情况,部分企业完全无视他人的专利权利：
在明知侵权的情况下，依旧干预生产和销售侵权药品.——专利纠纷仅仅是“民事责任"
官司，属于“民不告官不究”，而打官司的成本和周期都很大,专利持有人不起诉的话,侵权者算是白赚了，就算被起诉，侵权者也会边打官司边继续生产销售，等到冗长的诉讼结束时,侵权者也许早已大赚了一笔。
由于诸多不规范操作，药品专利方面的纠纷必定会异常复杂，而SFDA的专利纠纷“免责”,也可能会间接刺激专利纠纷的增长，这对当前的专利法制体系而言是个新的挑战。
未来专利方面的纷争会更加频繁和复杂，对于企业而言，应该考虑适时的培养和储备精通专利攻防战的人才了。
三、新《办法》未解决和不能解决的问题
新《办法》在很多重大问题都尚未推敲确定的情况下就应时的仓促出台,不可避免的暴露出不少的漏洞和空白，甚至出现了一些失误.对此，SFDA必定会陆续颁布补充规定来弥补。
简单的罗列一下，新《办法》至少有10个没有厘清的问题：
①传统中药的试验减免问题；
②仿制药（已有国家标准）的界定问题;
③应对专利纠纷的操作细节问题;
④非处方药的临床试验减免问题;
⑤研发企业的资质问题；
⑥技术转让和委托生产问题；
⑦中药品种保护的政策衔接问题；
⑧试行标准及其转正问题；
⑨“假进口"
与“假国产”的界定问题;
⑩“上市价值”与“临床必需性”的评价规范问题；
等等。
此外，更有很多涉及医药的社会问题，很多需要制度和体系建设为基础的难题，根本就不是单独一个新《办法》所能解决的.以下，仅摘取其中一些话题讨论.
新《办法》不可能解决涉及社保和销售的问题
尽管有很大的政治期望,但新《办法》毕竟只是规范药品研发和注册的法规，不可能面面俱到,那些本应由卫生、物价、社保、知识产权等主管部门解决的问题,新《办法》是不可能解决的。
新《办法》致力于解决不规范的药品研发和注册，然而，不规范的药品研发和注册，其根源是不规范的市场销售。
有句话说得好：
在中国药品不存在“市场”，而只有“销售”,也就是说，我们并不具备规范的药品市场机制，药品的生产和流通不是“市场机制决定"
而是“营销手段决定”的，所以，希望通过市场调节来“优胜劣汰”规范研发和生产是绝对不现实的.新《办法》拟从研发门槛入手，这也许能对药品的销售的具体操作产生一定影响，但其影响却绝不会是决定性的。
——只要“短平快”品种仍旧能够畅通的销售，就依旧有企业千方百计的开发“短平快"
品种.
2.新《办法》不可能催生真正的“创新”
SFDA在多个场合都表示要鼓励创新，从字面上看，新《办法》似乎也有意于鼓励创新.然而，在任何时代,任何国家，真正的创新都需要长期的积累,而且永远是“小概率事件”，简单的行政命令只能是拔苗助长，催生大量迎合上意的“伪创新”而已。
当然,一定的政策优惠有利于调动研发企业的“创新”积极性，而新《办法》的“特殊审批”等规定似乎也正致力于此。
但想要让这些规定能产生实效，却还需要投入相当大的力量完成对应的体系建设才行。
例如，新《办法》对抗艾、抗癌药和特效药给予了“特殊审批”的政策优惠,而SFDA宣称其特殊之处在于，SFDA会在注册前“早期介入”并允许在审批过程中追加补充资料。
从描述上看，此“早期介入”行为类似于美国FDA与企业之间的就临床前研究问题召开的“B型会议”（TypeBmeeting）.但是，SFDA当前并没有为此建立充分的体系保障.在“早期介入”会议上，企业必然会针对研发中的具体困难和问题提出咨询，这就要求与会的SFDA官员和专家能够给企业提供具体的，有指导意义的明确答复，且这个答复与注册之后的实际审评要求应该是一致的。
然而，目前SFDA还没有形成这样的机制，以往SFDA组织的所谓申报前“专家咨询会”，出席的专家、以及专家的意见都不能代表注册后的实际审评,也就是说，和真正的审评要求无关，这样的“早期介入"
对企业而言并无多少价值。
此外，“特殊审批”允许在审批过程中追加补充资料，有可能间接的鼓励“创新”研发的急功近利，在尚未完成充分研究试验时就匆匆上报,甚至不排除出现这样的情况：
有人专门利用“特殊审批”政策的低受理门槛，谋得“创新药”的注册受理而后以此骗取国家基金和社会投资的行为。
由此可见，新《办法》本身既不能规范销售，也难以真正指导创新.很多问题的解决需要多个领域,各个部门的政策协调配合,也需要SFDA拿出更加负责任的态度加强对企业的指导体系的建设。
3.新《办法》尚未回答“中药将何去何从”
中药注射液曾经作为“中药现代化"
的模范和标杆，然而“鱼腥草事件”犹如一盆凉水，让“中药创新”的狂热者们冷静了下来，以此为契机，“中药现代化"
方针指导下的中药研发的弊端一一显现.从中药里提取有效成分或者有效部位的做法，遭到了越来越多的质疑：
丧失了中医理论基础的所为“中药创新"
，严格来说已不再是“中药”了。
然而,一方面行内行外都在大谈应该继承传统，但另一方面,大量现成的中医名验方却无人愿意开发，这其实就是开发的成本和收益问题。
例如,民间偏方多应用于各种疑难杂症，但当前的复方中成药却纷纷攘攘的挤在几个慢性病市场（心血管、糖尿病、妇科、生殖障碍）上拼杀，对其他小病种不闻不问，就都是基于商业利益的考虑.
新《办法》没有交待“中药研发该向何处去”的政策导向,只能寄望于之后的《中药审评补充规定》交待这一根本问题了。
作为国家药品监管的主管部门，SFDA责无旁贷，必须响亮的回答制药行业，哪里才是中药的前途，并给与研发者具有可操作性的指导意见.尽管《中药审评的补充规定》尚未出台,但从吴浈副局长已公开透露的大原则“遵循中药规律、体现中药特点、促进中药发展、提高中药质量”来分析，可以预见到的是，《中药审评的补充规定》将反思把中药开发与中医理论剥离开来的做法，更加尊重中药的特点和规律，也就是说,在政策上会对中药研发给与一定照顾。
中药不仅仅是一个学术问题或者经济问题，它甚至涉及到历史、文化乃至更高层面的因素。
这就是说，我国还将在相当长时间内对中药发展采取保护和鼓励性的政策.仅从“中药产业发展"
作为“十一•五规划”的重要组成部分,得到中央的高度关注。
我们有理由相信,国家依旧将对中药给予积极的政策，尤其是中药的“发展”和“创新”，将得到国家各方面的扶持.
而现在我们所能做的,则是等待《中药审评的补充规定》的出台，观察其具体政策指向,在此之前，对中药的研发立项,应持谨慎的乐观。
4.新《办法》没有明确OTC的注册要求
OTC（非处方药）一直是医药经济中的一个重要组成部分，随着全民医疗常识的提高和医改的深入,OTC必将取得更大的、并且不断增长的市场份额。
当前中国的OTC注册监管模式还落后于国际先进模式，在美国，政府和企业协调撰写OTC专论,对OTC专论覆盖下的产品，甚至无需审批就可生产上市。
-—当然，我国国情决定了SFDA对OTC的注册监管不可能如美国那样“放手"
，一放必乱。
但是,从长远看，有必要逐步建立以保障人民用药安全，并尽量降低制药企业注册成本为基础的OTC评价体系和审批体系。
然而，新《办法》将原《办法》OTC章节中减免临床的条款全部删除,这就造成了一个法规真空，新《办法》在OTC注册是否可以减免临床这一问题上模糊不清，不置一词。
这既不利于OTC注册审批的规范运作，也不利于OTC经济的发展。
良好的政策调控下的健康OTC市场,应该是药品价格降低、民众得到实惠、同时企业能得到收益的共赢局面。
而要实现上述局面,一个重要前提是OTC生产企业要获得政策上的优惠，减少注册审批成本和风险,以使企业有让利于民的空间.也就是说,OTC减免临床试验是合理而且必须的，新《办法》将OTC一章匆匆带过，其实并无助于问题的解决，反而会形成累积爆发,可以预见，不久SFDA将不得不对此发布补充规定，以指引OTC的规范发展。
5.新《办法》没有弥补临床过程介入的缺失
药品注册审批，最为核心的环节应该是对临床试验过程的监管。
药品的安全性、有效性等根本信息，严格意义上来说只能从临床试验中得到。
而临床试验也是整个药品研发过程中投资最大，总工作量最大，要求最严格的部分。
因此，SFDA本应该进一步加强临床监管，将审评工作深入到临床研究的各个阶段，并在临床试验过程中随时接受企业的咨询。
但新《办法》在临床试验监管方面并无任何提高，和国际先进的药品注册监管还有相当大的差距。
以FDA例,其CDER（药品审评研究中心）审评工作的重中之重，恰恰是新药的临床试验，从制度上规定了临床试验的每个阶段FDA都要进行严格审评，并且在整个临床试验过程中FDA必须积极与企业沟通，听取企业的意见，接受企业的咨询。
而唯有这种贯穿临床试验始终的审批模式才能确保新药上市的安全有效。
但在中国，SFDA仅仅在临床试验开展前备案，并不在临床试验的过程中进行审评工作,研发企业在临床试验的过程中难以得到SFDA的指导。
而SFDA在临床过程中的缺位，使得一些在临床试验的设计或实施中出现的严重缺陷和问题难以被及时发现、纠正和解决，只有在研发企业已经做完全部临床试验并上报资料后，这些缺陷和问题才被SFDA提出来,但此时已经不可补救了.若重新开展临床试验的话，企业将蒙受巨大的损失，此时企业往往会迫于无奈的使用一些不规范的“公关"
以期减少损失。
——而如果在临床试验过程中SFDA就开展审评和指导，这些不必要的损失本来是可以避免的。
当然，在操作层面上,临床试验机构（医院）划归卫生系统管理，因隶属于不同的部门，SFDA需要更多的建设和协调,才能有足够的权威和能力介入临床试验，这可能也是SFDA至今没有在临床试验过程中审评的原因所在。
四、新《办法》对销售的影响
如前所述，中国的药品销售是建立在“特殊”的医疗保险体制和特殊的营销模式基础上的，一般而言，只要医保、招投标、物价、药品经营等政策不发生根本变化，营销模式就很难发生根本变化。
然而，新《办法》强制性的遏制了仿制改剂型的品种上市，对研发产生了很大的影响，则已有的销售方式也势必做出一定的调整。
以下仅以个别情况讨论新《办法》可能对销售产生的影响.
1.新《办法》与新药范围变化
对于销售而言，药品若是“新药”,则可能得到更多的政策优惠。
然而，SFDA正致力于缩小“新药"
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