认真开展检务督察工作.docx

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认真开展检务督察工作

认真开展检务督察工作

努力提高办案质量和执法水平

近年来，我省检察机关检务督察工作不断深入开展，各级院都很重视，成立或明确了机构，建立了制度，相继开展了多形式，全方位的检务督察活动，为促进我省检察机关执法质量和办案水平的提高，起了积极的作用。

但如何把这项工作做好，使之经常化、制度化健康有秩的发展，还有待于研究探讨。

下面我就对开展好检务督察工作，努力提高办案质量和执法水平，从我市检察机关的实际出发，根据高检和省院检务督察工作规定和要求，谈一点肤浅的认识。

一、检务督察的形成和发展过程

我省的检务督察源于执法质量考评工作。

早在2002年，省院就对全省检察机关的执法状况进行了专题调查，发现我省检察机关的干警违法违纪问题有再上升的趋势，办案中出现的问题较多，其原因主要是少数干警接受监督的意识薄弱，内部自我监督力度不够，造成了检察权的滥用或不正确使用。

为强化内部监督制约机制，借鉴我省其他司法机关开展执法质量考评工作的成功经验，结合全省检察工作实际，由省院研究室起草了《湖南省检察机关执法质量考评办法（试行）》和《湖南省检察机关执法质量考评实施细则（试行）》。

2003年5月下旬启动，开始在部分单位试点，2003年11月下旬在全省检察机关全面铺开，2004年对全省14个市省院和126个基层院考评得分情况进行排名。

到目前，这项工作已有5个年头（到今年是第6个年头），《考评办法》和《实施细则》也经过反复多次修改、完善，基本涵盖并浓缩了几乎所有检察业务工作各个环节的评分标准。

与此同时，我省以执法质量考评工作为中心的检务督察机构和队伍开始形成。

按照《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》（2005年9月高检院颁布）中的关于“建立以纠正违法办案，保证案件质量为中心的检务督察制度”的要求，2006年省院制定了《湖南省检察机关检务督察工作若干规定（试行）》，设立了检务督察机构，建立完善了检务督察制度。

从全省的检务督察情况看，由于省院、市州院、基层院机构设置不同，履行职能的部门不同，因此，表现出的形式也不同。

但其督察的内容和方法主要是以省院制定的《考评办法》作为执法依据，对全省各级院的重点案件和一般案件实行定期或不定期抽查，结合上级党委人大最高人民检察院的要求开展专项督察、重点督察、跟踪督察，拥有案件的建议纠正权，对业务工作中的干警违法违纪行为的查处建议权等。

具体来说，其督察的内容包括以下几个方面：

①具体负责执法质量考评工作，对本级院和下级院办理的所有案件和执法活动进行督察；②对本级院检委会决定的案件和事项进行督察；③根据检察长的指派调查督促，纠正执法活动中的违规、违纪、违法行为；④办理检察长、检委会交办的其他事项。

检务督察是对办案中执行实体法和程序法的情况实行全方位监督。

既有执法质量考评的事后监督，又有检察长和检委会的事中监督，还有提前预警的事前监督。

在组织实施检务督察工作中，主要采取“两个结合”的方法，一是平时检务督察与执法质量考评相结合。

加强日常执法质量督察，把平时检务督察的情况计入年终考评结果，以期解决以往一年一度集中考评存在的偶然性、片面性的弊端；纠正为了应付考评突击整改的不正常现象。

二是检务督察以个案督察和专项督察相结合。

①从检察业务部门平时审查、受理申诉、调查掌握的案件中，排查出存在明显执法质量缺陷的案件进行个案督察；②针对上级院某一政策、文件、规定的贯彻落实情况，进行专项督察；③专项督察和专题调研相结合，每一次督察都是一次执法规范的调研活动；④同上级院或者党委部署的专项行动相结合开展督察，即落实专项行动的要求，又检验办案质量和规范化行为。

二、开展检务督察的必要性

检务督察是加强内部监督的一种有效方法和途径。

为什么要开展这项工作，也就是关于检务督察的必要性问题。

我认为主要有以下四个方面：

1、检察机关对自身执法活动的监督制约是确保检察机关执法活动公正性的重要环节。

从法律监督主体而言，内部监督制约是主体行为自控意识的具体表现，检察机关作为国家专门的法律监督机关，通过履行法律监督职能“维护社会公平与正义”，其自身更需要具有良好的自律意识和完善的控制管理机制，以防止监督者滥用监督权的现象发生。

从法律监督对象角度而言，内部监督制约是建立法律监督权威的必然要求，只有确保执法活动的准确性和公正性，才能减少监督对象提出的“监督者由谁监督”的质疑，形成良好的监督环境。

从法律监督的诉讼手段而言，内部监督制约是检察机关执行法定诉讼程序的有效保障，对实现程序公正乃至实体公正有着重要意义。

2、检察权作为一种公权力需要全面有效的监督。

检察机关是国家的法律监督机关，国家为确保法律统一正确实施而赋予，检察机关独立而专门的法律监督权、侦查权、批准逮捕权、公诉权和监督权，作为检察权的具体表现形式和实现手段统一都依附于检察权。

从权力的特征上考察，检察权中的侦查权是主动性、扩张性的，具有命令执行性；而检察权中的决定不起诉虽然是程序性的决定，但实质上具有与司法裁决类似的效果。

因此，可以认为，检察权具有行政权与司法权的双重属性。

检察权这种特性，表明它作为一种公权力，在履行其职能过程中必然要强力介入公民的私权领域。

孟德斯鸠指出：

“一切有权利的人都容易滥用权利，这是万古不易的经验。

有权利的人使用权利一直到遇有界限的地方才休止。

”检察权也不能例外。

检察人员行使检察权，掌握着强制手段和一定的裁量标准，如果缺乏有效的制约和监督，就有可能产生公权力滥用，私权利遭到不合法、不公正侵犯的严重后果。

因此，检察权需加以全面有效的监督制约，是不容置疑的。

3、当前检察权运行过程中出现的问题不容忽视。

目前检察权运行中出现的主要问题是违法违纪行为时有发生以及一些案件质量不高。

首先，检察机关和检察队伍出现的违法违纪问题主要发生在检察权运行过程中。

高检院在分析队伍问题时指出，违法违纪案件发生的职业特点明显，大部分发生在侦监、公诉、反贪、反渎等执法办案环节。

执法办案是检察权的具体运用，执法办案中出现的问题，充分说明业务部门仍然是违纪违法的多发部门，检察权运行仍然应当是预防、监督的重点。

其次，一些案件质量不高，表现在一些案件诉后判决无罪，特别是2005年司法机关发现了多起就错案，引起了社会的广泛关注，涉检上访案件居高不下，据某省检察院统计，该省检察机关仅2006年一季度受理涉检上访案件816起，这些案件，除了部分是当事人无理缠讼外，大部分是因为一些检察干警违法办案，或者程序不到位，案件质量不高所致。

另外，执法办案中出现的问题较多，以我市为例，虽然由于实施了四年的执法质量考评制度，案件质量明显提高，但从每次检查结果看，执法办案中的问题依然大量存在（有关具体存在的问题下一个问题来分析）。

4、当前检察权运行的监督制约机制存在缺陷。

上述问题的存在，除了干警个人素质与原因外，监督制约机制不够完善，不能及时有效地发现、预防、纠正检察权运行中出现的问题，也是一个重要原因。

按照现有制度的设计，检察权的运行主要有内外两种监督与制约。

外部监督和制约主要有：

①接受党对检察工作的领导；②接受人民代表大会及其常委会的监督；③接受政协的民主监督、舆论监督和人民群众的监督；④接受公安、法院和律师在法律程序上的制约。

除第四种公安、法院及律师的制约属专业性之外，其他三种都属于非专业性，且是非常态的，很少介入检察机关的执法过程，监督的广度和深度有限。

这种制约无法深入检察权行使的全过程，尤其是无法对检察机关内部执法决策过程进行监督制约，其效果也是有限的。

近年来，检察机关普通推行了人民监督员制度试点，主动引入人民监督员对检察权的行使实施监督，应该说成效是明显的，社会各界给予了广泛好评。

但从制度实施情况看，人民监督员监督案件的范围是有限的，集中在“三类案件”，对“五种情形”的监督由于知情渠道的限制，目前尚未取得明显突破。

可以说，尚有大量的检察执法行为无法纳入人民监督员监督范围。

检察机关内部监督制约机制主要有：

①各业务部门的流程性制约；②地方党委派驻检察机关的纪检组织的纪律检查监督；③近年来我省执行的执法质量考评制度。

从实际情况看，的确起到了规范执法行为，提高执法质量的良好作用。

但执法质量考评的范围是检察机关本年度内已经终结的执法行为，不涉及尚未终结即正在进行的执法行为。

因此，从本质上来说仅仅是对执法行为和执法效果的一种事后评价，不具备提前发现、纠正的功能。

可见，检察权的运行虽然有内外监督多种方式，但总的来说缺乏一种贯穿检察权运行的全过程，对执法质量、执法程序、执法纪律进行全过程监督、能有效预防、发现和纠正问题的机制，这正是检务督察制度应运而生的背景。

三、我市检务督察工作的形势

我市检务督察工作的开展也经历了一个逐步完善、不断丰富提高的阶段。

通过几年来的工作取得了一定的成绩，总结起来主要有以下几个特点：

一是广大干警的执法质量意识大大增强。

检务督察工作给办案人员带来了一定的压力，促使干警进一步与转变执法观念，更注重依法办案和文明办案，切实把好事实关、证据关、程序关和法律适用关，执法质量意识有了很大的提高。

二是发现和纠正了一大批执法质量问题，包括办案程序，实体处理，追缴、管理涉案款物，执法监督，法律文书制作等方面。

三是干警的违法违纪问题逐年减少。

四是执法质量和规范化水平逐年提高，特别是自侦案件“两高”“三低”（不诉、撤案率高、成案、起诉、有罪判决率低）的问题有一定的变化，涉检上访的人数在减少，办案安全事故下降。

但从去年督察考评的情况看，我市检察机关执法质量还存在不少问题，有些问题还必须引起高度重视，需认真加以解决。

主要存在以下几个方面的问题和不足：

一是办案实体方面，考评中发现有5件案件实体处理失当，有些案件存在着对法律适用不完整或不够熟练，引用法律条文不够规范，有漏用、错用法律条文的问题；二是办案程序方面，内部工作文书和法律文书短缺，采取强制措施不规范，诉讼期限计算、执行错误，越权、超越分工管辖办案，法律监督缺位等；三是落实和执行执法办案制度、规定方面，存在着不履行或不正确履行告知义务，保障律师依法执业不够，举报线索归口管理执行不力，行使自由裁量权制度不规范，案件审批、报备等规定落实不到位，执行扣押、冻结、收缴和处理涉案款物的制度规定问题突出等等。

上述问题存在的原因是多方面的，一方面是少数领导对检务督察建设工作不够重视，有的怕揭露和查处问题影响先进评比，影响自己的政绩，有的领导对检务督察工作的重要性，必要性认识不足，对干警存在的纪律作风，执法办案活动中存在的问题不批评、不制止、不纠正，而一旦真出问题，不能动真格的，在某种程度上助长了一些不良倾向和行为的发生和蔓延。

在干警中，普遍存在思想认识不够、不重视，“无所谓”，“与己无关”的思想在一定的程序上占主导位置，有的甚至认为是多余、挑刺、增加了工作量，是累赘，束缚了办案人员手脚等，再是奖惩机制不健全，干好干坏一个样等，也不同程度影响干警对开展检务督察的积极性，制约了这项工作的深入有效的开展。

另一方面就检务督察开展执法状况考评而言，虽然已经多次考评整改，但一些基础性执法质量问题还仍未得到根本解决，有的还没有跳出“发现问题—整改—重犯—再整改”的怪圈，从近几年的督察考评情况看，其主要存在着“六重六轻”的问题，即：

重整章建制轻落实执行，重检查考评轻案件管理，重突击整改轻日常规范，重考评记分轻办案质量，重法律实体轻执法程序，重个人分工轻整体配合。

四、加强检务督察工作的几点建议

建立检务督察制度的目的，主要是要及时发现和纠正检察干警在行使检察权中存在的问题，保证依法履行法律，监督职责，预防干警违法、违纪问题的发生，它最突出的特点就是关口前移、未雨绸缪、防微杜渐。

如何开展这项工作，我认为当前要从以下几个方面着手：

一是加强领导，进一步统一思想，提高认识。

思想决定行动，态度决定成败。

执法质量是检察工作的生命线，必须加强领导，进一步端正思想，强化质量意识、责任意识，消除厌烦、畏难情绪，切实重视提高执法质量，推动检务督察工作健康稳步发展。

二是加强学习，努力提高执法水平。

要营造学习氛围，引导干警勤于学习、乐于学习，要积极开展岗位练兵活动，营造竞争氛围，提高干警的业务能力，促使优秀典型脱款而出，并充分发挥岗位能手的示范作用。

要强化责任意识，务实工作，减少问题的重复发生，切实规范执法行为，推动检察业务全面发展。

三是要建立与执法质量考评兼容机制。

制度的生命在于执行，建立办案流程管理机制的目的，就是要从根本上规范执法行为，其关键在于抓好办案制度的落实。

一方面健全执法责任制和责任追究规范，明确每个执法岗位和执法行为的执法责任，特别是领导责任，完善责任追究办法，并逐步建立检察干警执法档案，克服干好干坏一个样的倾向；另一方面，要根据自侦业务工作规律和质量要求，建立办案质量和时效预警机制，通过及时掌握办案质量情况信息达到预警标准及时发出警示，同时启动调查研究程序分析质量问题原因，及时解决办案工作中存在的问题和原因制定对策。

同时，要把平时工作同年中、年末检查考评有机结合起来。

全面掌握执法质量动态，及时发现和整改执法质量问题，实现执法质量考评从“补洞型”向“补漏型”的转变，从根本上杜绝执法问题的发生。

四是要建立和完善办案流程管理机制。

建立完整的办案工作流程操作系统，首先要以“效率、质量、公正”为目标，根据办案工作的特点，采取科学、简便、实用的形式，每个干警要紧紧围绕“怎么做、谁来做、负何责”做文章，突出反映办案工作内容，分解办案业务程序，强化办案操作细则，严格按照法律规定和上级办案规范要求，明确办案工作的主要环节，内部权限，办案时限和分工协作关系，使办案工作程序严密、有章可循，有规可依，高标准、严要求、各施其责，使办案流程既体现工作的内容，又规范办案行为，严密细化，真正成为干警办案的“指南”和规范办案行为的“标准”，不断提高办案水平。

五是要强化检务督察职能，明确检务部门的职权，积极探讨督察的内容和方法。

在监督方式上，行驶“知、审、查、报”四项权能。

“知情权”的功能在于通过适时介入，审查部门工作，了解相互制约的运行情况，就部门之间办案分歧提出处理意见，报请检察长或检委会决定，解决监督制约不作为的问题。

“审查权”瞄准重点案件，通过派员列席部门案件讨论会或查阅案卷材料，就提请检察长或检委会决定的案件提出处理意见，解决案件质量不高的问题。

“检查权”突出办案质量监控，通过个案抽查、多项检查或质量评查，向检察长或检委会提交办案质量分析报告，及时督促整改，解决跟踪监督不到位的问题。

“建议权”着眼责任追究，与纪检工作相衔接，启动对违法行为处理的相应措施，解决监督刚性不足的问题，并对督察工作实行了软件管理。

（二00八年七月）