在现代城市管理中.城市政府职能定位doc.doc

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在现代城市管理中,城市政府的职能定位

个人的讨论提纲：

近几年，有关城市经营的话题讨论得很多，但大多是对城市经营概念及内涵的理解，以及应采取何种方式来进行城市经营等，而关于政府在城市经营中的职能定位的探讨却很少。

因此，有必要对其进行深入的研究和探讨。

政府在城市经营中的定位直接关系到城市建设和管理的政策制定，决定着城市经营的运行方式和执行结果，更决定着城市改革的方向。

只有明确了政府在城市经营中的地位，才能决定政府参与城市经营的方式和方法，并通过界定参与城市经营的各个实体间的利益分配关系，调动多元化投资主体的积极性，使政府与市场发挥其合理的作用。

政府职能定位的理论考察

　　1776年，亚当·斯密出版了其划时代的著作《国富论》，斯密对政府的职能做了经典性界定.他认为，自由企业制度和自由市场机制完全能够实现资源的最佳配置和经济发展，如果政府的活动超出其职能范围，将不利于资源的有效配置，同时也会孳生官员的腐败。

因此，政府的主要职能就是充当“守夜人”的角色。

　　与斯密的观点相同，法国经济学家萨伊认为，自由市场和自由企业具有内在的宏观经济平衡功能，政府旨在维持总供求的干预也是多余的。

萨伊认为，政府试图替代企业和企业家去解决生产什么、生产多少这两个问题是没有必要的。

因为生产者比政府更关心自己的利益，因而更关心社会的需求。

所以，政府不可能成为成功的生产者。

不仅如此，政府经营企业还会妨碍公平竞争。

当然，萨伊也不是认为政府职能完全没有必要，他认为政府的责任在于为经济发展创造一个安定、安全、公平和有利的环境。

　　20世纪30年代，世界性的经济危机导致西方经济学发生了＿次重大的转变。

经济自由主义让位于以凯恩斯为代表的国家干预主义。

他们虽然承认自由市场制度是一个有效的机制，但同时认为市场机制存在缺点，即仅靠自由市场机制达不到资源的最优配置。

因此，只有扩大政府职能才能校正市场缺陷，保证市场经济的正常运行。

　　20世纪70年代，西方的经济危机对凯恩斯学说构成了致命的挑战，对西方经济史上从来没有出现过的滞涨，凯恩斯主义完全无能为力，若采取扩张性的财政政策来解救危机，必然会给通货膨胀火上加油，若采取紧缩政策去抵制通货膨胀，就势必加剧经济危机。

于是，西方学者开始向放任的自由主义复归。

以弗里德曼的新货币主义、拉弗尔的供给学派、科斯的产权学派、布坎南的公共选择学派等思想为代表的新自由主义开始活跃起来。

他们研究的角度虽然不同，但都力图证明同﹁个命题，即政府对经济生活的任何干涉都肯定是一件坏事，而不是一件好事。

　　与以上经济学家有所不同，蒂伯特则从一个全新的角度对政府的作用进行了考察和分析。

他认为以前的研究都是从单一的角度来研究政府的作用，研究的都是泛化的政府和国家，认为政府可以参加或者不参加经济活动，成为一个没有竞争者的自由行为体，这不符合市场经济的行为法则。

他指出这种把政府当成一个单一角色的做法是错误的，因为在经济活动中从地方到中央都有许多政府组织，只要经济资源可以在政府与市场之间自由流动，政府之间就会产生竞争，这样政府的活动就符合了市场规则，有了改进的动力机制。

　　从蒂伯特的分析中，我们可以看出他是从微观角度来探讨政府职能定位的，他指的政府是地方政府或者我们所说的城市政府，而不是我们通常所说的泛化政府的概念。

蒂伯特称这种政府参与市场的行为叫“用脚投票”。

而一旦政府进入了竞争性市场，所谓的“公共产品”也就失去了它原来的意义。

哪个政府的环境好、资源好、制度好，资金就会向哪个城市流动，“用脚向城市投票”，这样城市政府之间的相互竞争足以使城市像企业一样在市场环境中正常运行。

　　而美国民主党自由派的智囊团成员戴维·奥斯本和前政府官员特德·盖布勒则系统地提出了“企业型政府”的观点。

他们认为，企业型政府就是非官僚化的、具有创新精神的、以人民需求为导向的、具有高效率和高效能的政府。

企业型政府的理念并非要求政府的运作完全与私人企业一样，而是强调政府必须在市场导向的观念下，引进竞争的刺激力量，使政府更具活力，使城市管理更有效率。

　　企业型政府理念是把政府的角色定位在是掌舵而不是划桨，提出政府提高效率的有效途径是引入竞争，运用市场的力量鼓励民间参与承担政府的部分职能。

企业型政府提倡分权的管理理念，注重战略思考和长远规划。

企业型政府应发挥企业经营的理念，进行有效的投资，以获取更多的收益，解决政府的财政困境。

小组讨论的提纲：

　　城市经营与政府行为方式变革

前面我们分析了政府的职能作用和行为的演变。

下面我们从我国改革开放以来政府职能转变的角度来探讨政府经营城市的模式。

　　我国经济体制由计划经济向市场经济模式转变，导致城市发展环境的变化，城市政府需要对原有的管理模式及自身职能重新作出调整。

计划经济体制下，一切经济权利集中于中央，所有经济战略和策略都出于国家，城市的资源由国家统一配置，生产由国家统一调度，财政由国家统一分配，城市的公共物品、公共服务也均由国家统一承担。

城市政府在体制上是中央和省、市下属的一个执行机构，除了有限的自主权利外，其主要任务就是在国家总的规制范围内，把城市规划、建设、管理好。

在这种严密的层级计划管理体制下，城市政府被当作一种特殊的管理形式，根本无需再考虑城市经营问题。

　　二十世纪八、九十年代以来，我国城市进行了一系列体制改革，这些改革措施的实施为城市的发展提供了空间，同时也为城市政府经营城市提供了可能。

这些改革主要包括：

一是城市房地产改革措施的出台，使得我国城市拥有了自己的自有权处置的资产。

在1990年以前，我国城市的土地和住房是没有产权的（全部属于国家），用地用房单位只有使用权，不能进行变卖流通。

90年代先后进行的城市房地产制度改革，使城市的固定财产成为市场上可以定价和交易的产品。

由于国家通过《土地法》和《规划法》把大部分土地收益权和支配权界定给了地方政府特别是城市政府，使得城市政府第一次拥有了自己可以“经营”的产品。

当然房地产只是城市经营的一部分内容，真正意义上的城市经营，主要是对城市整体环境的经营以及城市功能的提升。

　　二是1994年的分税制改革的实施，使地方政府第一次取得了独立的财权。

这一改革使中央和地方政府之间，地方政府和地方政府之间具有了明确的财务权利边界。

地方政府可以自由地在这个边界之内经营，并且对经营的失败和赢利承担大部分责任。

分权制的实施极大地调动了城市政府加快本地经济社会发展的积极性和创造性，城市作为一个利益主体和竞争主体的地位不断得到强化。

　　三是始于80年代的改革开放政策的实施，也使得开放后的中国城市经济与世界经济更加紧密地融合在一起。

作为世界城市网络中的一个节点，为了吸引国内外的要素参与城市经济的发展，提升城市竞争优势，需要对城市竞争力提高有巨大推动作用的城市政府进行自身职能的转变，解放思想、更新观念，来探讨从经营企业转到经营城市的路径和方法。

通过对城市的整体经营，来改善城市投资和居住环境，增强城市对要素的吸引力，并通过对城市资源的优化配置，提高城市自身价值和可持续发展的能力。

　　综上所述，城市经营不仅仅是一种城市管理改革，更是市场经济体制改革的一大创新，它的产生和发展，是社会主义市场经济发展的内在要求，是市场经济规律在城市管理中的客观反映，也是政府职能转变的必然结果。

　　三、政府在城市经营中的职能定位

　　城市政府是城市的领导者和组织者，担负着建设、管理和推进城市发展的重要责任。

因此，只有合理地界定城市政府在城市经营中的职能，才能有效地引导、规范和推动城市经营战略的正确实施。

本文认为，城市经营中政府的职能定位应体现在以下几个方面：

　　1.政府应从企业能够经营的领域中逐步地退出，实现政企分开。

包括一些原来由政府直接经营的资源，也要通过市场化、企业化来运作。

同时，还要区分自然垄断经营业务和非自然垄断经营业务。

将自然垄断经营业务分离出来，由一家或少数几家企业进行垄断性经营，并由政府进行适度管制；而非自然垄断经营业务则应通过企业竞争性经营，以充分发挥市场竞争机制的作用。

就市政公用行业而言，当务之急是引进竞争机制，实行多元化经营，打破垄断，建立现代企业制度是市场经济条件下市政公用行业健康发展的必要条件。

　　2.政府必须真正树立起服务的理念，减少不必要的行政干预。

在计划经济条件下，政府的经济职能可以用“管理”二字来概括，但是市场经济尊重经济发展自身规律的作用，政府的职能主要是为经济发展创造良好的环境，它的职能是服务。

因此，政府必须树立起服务的观念。

政府职能必须从过去的过多地具体干预和管理经济与社会的事务，尽快转变到引导、服务、规范、管理、宏观调控和公益事业上来，减少政府不必要的行政干预。

　　3.城市政府要制定科学合理的游戏规则。

政府进行城市经营，必须制定城市经营的制度框架、运作规则和发展规划的制定工作，通过满足竞争需求的制度、规则的制定和实施，建立公平竞争的经营环境和氛围，才能有序推进城市经营活动的开展；通过规划的实施科学合理地确立经营项目，经营城市资源，完善城市功能，才能实现城市战略性资源的合理开发。

　　4.政府要创造一个公平竞争的环境和稳定的经济秩序。

城市经营是一项复杂的系统工程，如何创造公平、公开，公正的城市经营环境，是城市政府的一项重要职能。

因此，城市政府一方面要将城市经营工作尽快纳入法制化轨道，完善相关的制度体系，规范城市资源的经营行为，营造公平有序的法制环境，为每一位城市经营的参与者创造平等的机会和竞争条件，以此调动全社会参与城市经营的积极性。

另一方面要加强监督和监管工作，一座城市只有在加快建设完善法制的基础上，通过有效的管理监督，才能进一步提升对城市价值快速增长的预期，增强投资主体对城市项目进行经营的信心，吸引更多的更优质的资本参与城市建设。

总之，在城市经营的过程中，城市政府的职能定位应该是：

作为地方国有资产的代理人，对辖区内国有资产及其运行承担所有者职责；扮演“企业家”的角色，对城市内部的各种角色特征在城市经营的过程中都必须通过制度创新，用行政、法规、制度等手段运作向“裁判员”的方向发展3以积极的姿态创造良好的软硬件环境，提供优质的公共产品和服务，以吸引、集聚外部资源，提高城市自身的价值和竞争力。