社会保障十二五规划纲要.docx
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社会保障十二五规划纲要
社会保障“十二五”规划纲要
人力资源社会保障部 发展改革委 民政部
财政部 卫生部 社保基金会
社会保障与人民幸福安康息息相关，事关改革开放和社会主义现代化事业全局。
党的十六届六中全会和十七大提出，到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。
“十二五”时期是实现这一目标的关键时期，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，编制社会保障“十二五”规划纲要。
一、发展环境
“十一五”时期，是建国以来社会保障体系建设发展最快的时期，社会保障制度建设取得突破性进展，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成。
公布了《中华人民共和国社会保险法》，修订了《工伤保险条例》。
建立新型农村社会养老保险（以下简称新农保）制度并开展试点，全面建立企业职工基本养老保险省级统筹制度，建立并全面实施城镇居民基本医疗保险制度，新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度和城乡医疗救助制度普遍实施，职工基本医疗保险制度进一步完善。
建立和实施农村最低生活保障制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度，完善了灾害救助、临时救助等制度，社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动和志愿服务活动制度化建设取得明显成效。
社会保障覆盖范围从城镇扩大到农村，从国有企业扩大到各类用人单位，从职工扩大到灵活就业人员和城乡居民，越来越多的人享有了基本社会保障，并解决了一批历史遗留的突出问题。
社会保障水平有较大幅度提高。
社会保障管理服务体系初步建立，形成了以各级社会保险经办机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障管理服务组织体系和服务网络，并逐步向乡镇、行政村延伸。
“金保工程”一期建设任务顺利完成，建立了中央、省、市三级网络，并全部实现省、部联网。
专栏1 社会保障“十一五”规划主要指标实现情况
指 标
2005年
2010年
规划目标
实际情况
增长率
城镇基本养老保险参保人数（万人）
新农保参保人数（万人）〔1〕
17487
—
22300
—
25707
10277
47.0%
—
城镇基本医疗保险参保人数（万人）
新农合覆盖率
13783
23.5%
30000
＞80%
43263〔2〕
95%〔3〕
213.9%
—
工伤保险参保人数（万人）
8478
14000
16161
90.6%
失业保险参保人数（万人）
10648
12000
13376
25.6%
生育保险参保人数（万人）
5408
8000
12336
128.1%
社会保障卡持卡人数（万人）
—
—
10300
—
注：
〔1〕2005年和“十一五”规划目标未列新农保参保人数，2009年开始组织新农保试点，2010年数据
中不包括各地自行试点的参保人数。
〔2〕2010年城镇基本医疗保险实际参保人数中包括职工基本医疗保险23735万人、城镇居民基本医疗
保险19528万人。
〔3〕2010年新农合参保人数8.36亿人。
“十二五”时期，是实现全面建设小康社会的关键时期，是加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的攻坚时期，也是社会保障领域深化改革和在关键环节上实现突破的重要时期。
党中央、国务院高度重视社会保障体系建设，为社会保障事业加快发展提供了坚实的政治基础；改革开放30多年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，综合国力极大增强，为社会保障事业加快发展提供了雄厚的经济基础；我国社会发展进入新的阶段，人民生活水平显著提高，广大人民群众的社会保障意识增强，对社会保障的期盼提高，为社会保障事业加快发展提供了良好的社会基础；社会保障制度经过20多年的改革探索，积累了宝贵的经验，为社会保障事业加快发展提供了丰富的实践基础。
在充分认识社会保障事业加快发展的有利条件的同时，也必须清醒地看到，我国社会保障体系还不完善，城乡社会保障发展还不平衡，广大农村地区社会保障发展严重滞后，一些基本保障制度覆盖面比较窄；随着城镇化进程的不断推进，加强制度整合、衔接和推进管理服务一体化的要求日趋紧迫，难度不断提高；城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大，矛盾比较突出；人口老龄化加快，养老保险个人账户大部分空账运行，社会保障长期资金平衡和基金保值增值压力加大；社会保险统筹层次低，信息化建设发展水平不均衡，管理服务体系不健全等问题尚未得到根本解决，在一定程度上成为完善社会保障体系、促进基本公共服务均等化发展的制约因素，必须研究采取相应措施，认真加以解决。
二、指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使广大人民群众得到基本保障，共享经济社会发展的成果，促进社会主义和谐社会建设。
基本要求是：
（一）更加注重保障公平。
充分发挥社会保障再分配的调节功能，把人人享有基本社会保障作为优先目标，基本解决制度缺失问题，使人民群众都能享有相应的基本社会保障制度安排；逐步提高社会保障水平，使其与经济发展水平相适应；协调平衡各项社会保障制度的待遇水平，逐步缩小相关群体的保障水平差距，使广大人民群众平等共享经济社会发展成果。
（二）更加注重统筹城乡发展。
以农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体为重点，以促进城乡统筹、更好适应流动性要求为目标，加快社会保障制度整合，提高统筹层次，推进制度规范，完善政策体系，做好各类制度的衔接和社会保险关系的转移接续工作，努力清除影响就业人员转移就业和享受各类社会保障待遇的障碍，维护参保人员权益。
（三）更加注重优质高效服务。
加强社会保障的基础设施建设，健全服务网络，提高社会保障公共服务可及性。
加大政府对社会保障公共服务体系建设的投入，加快信息化建设，改进服务手段，提高社会保障公共服务便利性；加快理顺社会保障管理服务的体制机制，建立全国统一的社会化管理服务体系和规范的管理服务流程，加强标准化建设，提升服务质量，为广大群众提供均等化的社会保障公共服务。
（四）更加注重可持续发展。
实行国家统一决策与分级管理相结合、公平与效率相结合、权利与义务相对应，明确划分社会保障事权，落实各级政府、用人单位和参保个人的主体责任，建立健全多渠道筹资机制，实现社会保障基金中长期平衡。
进一步加大调整财政支出结构的力度，稳步提高社会保障支出占财政支出的比重。
继续做实企业职工基本养老保险个人账户，扩大全国社会保障基金规模，充实国家战略储备。
加强风险预测，保证资金长期收支平衡，积极稳妥推进基本养老保险基金投资运营，大力发展多层次社会保障体系，为应对人口老龄化高峰提供制度和资金保障。
三、发展目标
未来五年社会保障事业发展的主要目标是：
社会保障制度基本完备，体系比较健全，覆盖范围进一步扩大，保障水平稳步提高，历史遗留问题基本得到解决，为全面建设小康社会提供水平适度、持续稳定的社会保障网。
（一）制度建设。
各项保障制度基本完备。
机关事业单位养老保险制度改革稳步推进，已有各项保障制度不断完善。
城乡统筹取得积极进展，多层次保障体系进一步完善。
（二）覆盖范围。
基本养老保险、基本医疗保险保障人群实现基本覆盖。
“十二五”期末，城镇基本养老保险参保人数达到3.57亿人，其中企业职工基本养老保险达到3.07亿人；新农保参保人数达到4.5亿人。
城乡基本医疗保险参保率在2010年基础上提高3个百分点。
工伤保险参保人数达到2.1亿人，失业保险参保人数达到1.6亿人，生育保险参保人数达到1.5亿人。
城乡最低生活保障实现应保尽保。
（三）保障水平。
继续提高各项社会保险待遇水平。
企业职工基本养老金、城镇居民社会养老保险和新农保基础养老金稳步增长。
职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合在政策范围内住院费用支付比例达到75%左右。
城镇居民基本医疗保险和新农合门诊统筹覆盖所有统筹地区，稳步推进职工基本医疗保险门诊统筹。
失业保险、工伤保险、生育保险待遇标准和城乡低保标准稳步提高，工伤伤残职工享有基本的职业康复服务。
（四）服务体系建设。
覆盖全社会的劳动就业和社会保障公共服务网络基本形成，全国所有街道（社区）、乡镇（行政村）基本完成劳动就业和社会保障基层服务平台建设，行政村普遍实施劳动就业和社会保障协管员制度。
县级以上（含县级）普遍建立布局合理、功能齐全、信息联网的社会保障基础服务设施。
国家统一标准的社会保障卡持卡人数达到8亿人。
纳入社区管理的企业退休人员比例达到80%。
社会养老服务体系和儿童福利服务体系更加完善，建立健全残疾人服务体系和农民工留守家属关爱服务体系。
经常性社会捐助体系进一步完善，各乡镇（街道）基本建立经常性捐助站（点）和慈善超市。
专栏2 “十二五”时期社会保障发展主要目标
指 标
2010年
2015年
增加
基本养老保险参保人数（亿人）
城镇基本养老保险参保人数（亿人）
新农保参保人数（亿人）
3.60
2.57
1.03
8.07
3.57
4.50
4.47
1.00
3.47
基本医疗保险参保率（%）
—
—
3
工伤保险参保人数（亿人）
1.6
2.1
0.5
失业保险参保人数（亿人）
1.3
1.6
0.3
生育保险参保人数（亿人）
1.2
1.5
0.3
社会保障卡持卡人数（亿人）
1.03
8.00
6.97
注：
2010年城镇基本养老保险参保人数中未包含城镇居民，2015年企业职工基本养老保险参保人数不少于
3.07亿人。
四、大力推进社会保障制度建设，基本解决制度缺失问题
（一）加快健全养老保险制度。
实现新农保制度全覆盖，提高基础养老金水平。
完善企业职工基本养老保险制度。
建立城镇居民社会养老保险制度，在试点的基础上全面实施。
研究制定因病或非因工死亡参保人员遗属领取丧葬补助金和抚恤金办法，以及因病或非因工致残完全丧失劳动力参保人员领取病残津贴办法。
在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革。
（二）加快完善医疗、工伤、失业、生育保险制度体系。
进一步完善职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新农合制度，积极推进门诊统筹。
加强工伤预防工作，深入推进以职业康复为重点的工伤康复工作，预防工伤和职业病的发生，努力让更多工伤职工重返工作岗位。
注重强化失业风险防范功能，继续推进规范失业保险基金支出范围政策实施，建立预防失业、促进就业的长效机制。
研究探索建立生育保障制度体系。
（三）实施应对人口老龄化的社会保障政策。
实行有利于促进就业的社会保障政策，建立社会保障待遇水平与缴费情况相挂钩的参保缴费激励约束机制。
立足当前，着眼长远，继续做实企业职工基本养老保险个人账户，研究弹性延迟领取养老金年龄的政策。
积极稳妥推进养老保险基金投资运营，实现基金保值增值。
继续通过中央财政预算拨款、划拨国有资产、扩大彩票发行等渠道充实全国社会保障基金，为应对人口老龄化高峰做好准备。
（四）建立健全家庭养老支持政策。
完善农村计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度，完善和落实城镇独生子女父母老年奖励政策，建立奖励扶助金动态调整机制，鼓励有条件的地区在基本养老保险基础上，积极探索为独生子女父母、无子女和失能老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴。
（五）健全残疾人社会保障制度。
完善残疾人社会保障体系，将残疾人纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障和特殊扶助，研究制定针对残疾人特殊困难和需求的社会保障政策措施，扩大残疾人社会保障覆盖面，提高残疾人社会保障待遇。
建立贫困残疾人生活补助和重度残疾人护理补贴制度。
（六）大力发展补充保险。
在建立健全各项基本社会保险制度的基础上，针对人们不同的社会保障需求，落实和完善税收支持政策，积极稳妥发展多层次社会保障体系。
发展企业年金和职业年金，鼓励用人单位为劳动者建立补充养老保险；鼓励个人建立储蓄性养老保险；统筹考虑各类人群的补充医疗保险政策，逐步建立适合不同群体、分不同档次的补充医疗保险制度；鼓励发挥商业保险补充性作用。
（七）进一步健全社会救助制度。
完善城乡最低生活保障制度，规范管理，实现应保尽保。
合理确定低保标准和补助水平。
进一步完善临时救助制度，帮助缓解低收入家庭突发性、临时性生活困难。
完善城乡医疗救助制度，做好与基本医疗保险制度的衔接。
专栏3 “十二五”时期社会保障制度建设专项行动
01 实现新农保制度全覆盖。
02 建立并全面实施城镇居民社会养老保险制度。
03 推进事业单位养老保险制度改革。
04 研究制定公务员和参照公务员法管理单位的工作人员养老保险办法。
05 建立基本养老保险参保人遗属待遇制度。
06 建立基本养老保险参保人病残津贴制度。
07 制定实施失业保险人员领取失业保险金期间继续参加职工基本医疗保险政策。
08 建立工伤预防制度，完善行业工伤保险费率政策标准和企业浮动费率机制。
五、加快城乡社会保障统筹，稳步推进保障制度和管理服务一体化建设
（一）统筹城乡社会保障体系。
推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设。
研究制定城乡社会保险制度衔接办法，实行城乡居民养老保险统一经办管理。
探索整合城乡基本医疗保险管理职能和经办资源，鼓励以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。
（二）进一步提高统筹层次。
稳步提高各项社会保险统筹层次，扩大基金调剂和使用范围，增强基金共济能力。
全面落实企业职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。
新农保实现省级管理。
全面实现医疗、工伤、失业、生育保险地（市）级统筹，逐步建立省级基金调剂制度，积极推进省级统筹。
（三）切实做好社会保险关系转移接续工作。
以农民工为重点，妥善解决人员流动过程中社会保险关系转移接续问题，实现制度的有效衔接。
全面实施城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。
落实医疗保险关系转移接续办法，实现医疗保险缴费年限在各地互认，累计合并计算。
以异地安置退休人员为重点，完善异地就医管理服务，探索建立参保地委托就医地进行管理的协作机制。
统一社会保险信息管理标准，实现相关信息指标体系和编码体系全国统一，方便全国范围信息交换，适应人员流动需要。
六、进一步扩大社会保障覆盖范围，基本养老、基本医疗保险保障人群实现基本覆盖
将符合条件的各类人群纳入制度体系，重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作。
将大学生全部纳入城镇居民基本医疗保险制度。
继续解决体制转轨的历史遗留问题，将各类关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入基本医疗保障体系，将未参保集体企业已退休人员纳入基本养老保险制度，将国有企业、集体企业“老工伤”人员全部纳入工伤保险统筹管理。
强化新农保、新农合以及城镇居民基本医疗保险制度的政策激励机制，引导符合条件的人员积极参保、长期参保。
完善被征地农民的社会保障政策，实行先保后征，应保尽保，切实保障他们的合法权益。
研究明确公务员和参照公务员法管理事业单位人员工伤保险政策。
研究制定残疾人参加各类社会保险和安置残疾人就业单位办理社会保险的优惠政策。
加大资金支持力度，积极推进优抚对象、城乡残疾人和各类困难群体参加社会保险。
专栏4 “十二五”时期社会保障人群覆盖专项行动计划
01 基本实现新农保和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。
02 将未参保集体企业已退休人员和原“家属工”、“五七工”等纳入基本养老保险制度。
03 将国有企业、集体企业“老工伤”人员全部纳入工伤保险制度。
04 将未参保厂办大集体企业职工和退休人员纳入基本养老保险、基本医疗保险范围。
05 将大学生全部纳入城镇居民基本医疗保险制度。
06 探索建立参保地委托就医地进行管理的协作机制，完善异地就医管理服务。
七、逐步提高保障标准，增强保障能力
根据经济社会发展情况，逐步提高各项社会保障水平，缩小城乡、区域、群体之间的社会保障待遇差距。
统筹建立基本养老金正常调整机制，继续提高企业退休人员基本养老金水平，提高新农保和城镇居民社会养老保险基础养老金标准。
以基层医疗卫生机构为依托，普遍开展和推进城镇居民基本医疗保险、新农合门诊医疗费用统筹，逐步将门诊常见病、多发病纳入保障范围。
逐步提高基本医疗保险最高支付限额和住院费用支付比例，均衡职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新农合的待遇水平。
逐步提高各级财政对新农保、城镇居民社会养老保险、城镇居民基本医疗保险和新农合的补助标准。
进一步完善失业保险金申领发放办法，健全失业保险金正常调整机制。
建立健全职业康复标准、劳动能力鉴定标准和伤残辅助器具配置标准。
健全城乡低保标准动态调整机制，逐步提高城乡最低生活保障水平。
专栏5 “十二五”时期改善社会保障待遇计划
01 提高养老保障水平
企业职工基本养老金稳定增长，提高新农保和城镇居民社会养老保险基础养老金水平。
02 提高医疗保障水平
财政对城镇居民基本医疗保险和新农合的补助标准逐步提高，职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗
保险和新农合政策范围内住院费用支付比例均达到75%左右。
03 提高工伤、失业、生育保险待遇
提高工伤、失业、生育保险待遇水平，加强工伤预防和康复工作。
04 提高城乡低保标准
城乡居民最低生活保障标准年均增长10%以上。
八、建立健全社会救助体系，大力发展福利和慈善事业
（一）建立健全社会救助体系。
完善以城乡低保制度为核心，以农村五保供养、灾害救助、医疗救助、住房救助、教育救助、流浪乞讨人员救助、殡葬救助为主要内容，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接、统筹城乡、保障水平与经济社会发展水平相适应的社会救助体系，实现城乡社会救助全覆盖。
进一步强化社会救助能力建设。
进一步完善自然灾害救灾应急体系，提升灾害紧急救援能力，提高灾害救助水平。
（二）大力发展福利事业。
以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步提高国民福利水平。
坚持家庭、社区和福利机构相结合，逐步健全社会福利服务体系，加强老年人、残疾人、孤儿福利服务。
贯彻落实《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划，加快养老服务体系建设，满足多元化养老服务需求。
积极开展老年护理服务，建立居家养老三级服务网络；完善社区服务网络，加强社区福利设施建设；加快养老机构建设，加强养老机构标准化建设。
加快养老护理员队伍建设。
建立健全残疾人基本公共服务体系，为残疾人的生活和发展提供稳定的制度保障。
以智力、精神、重度残疾人为重点对象，建立健全残疾人托养服务体系，加强精神卫生队伍建设，推动福利企业健康发展，做好辅助器具的研发生产装配企业资格认定以及假肢（矫形器）制作师职业资格考试和注册工作，提高残疾人福利水平，减轻残疾人家庭负担。
（三）大力发展慈善事业。
建立与中国优秀传统文化及经济发展水平相一致，政府支持、社会举办、公众参与的具有中国特色的慈善事业发展体系，形成全社会人人参与的慈善事业新格局。
完善慈善捐赠方面的政策法规和税收优惠政策，完善支持慈善事业发展的财政、彩票公益金等国家投入机制，规范慈善行业服务监管制度，提升慈善信息公共服务能力。
发展经常性捐助站点和慈善超市，完善经常性社会捐助体系。
完善慈善超市运行机制。
九、加强社会保障管理与监督，提升管理服务水平
（一）严格基金监管。
加强社会保障基金监督管理，维护基金安全。
健全社会保险基金预算管理制度，规范基金收支，明确政府投入责任。
完善基金监管政策法规，积极稳妥推进基本养老保险基金投资运营，进一步规范企业年金、职业年金市场化运营。
大力推行社会保险基金网络监管软件应用，逐步实现现场监督检查与非现场监管相结合。
指导社会保险基金和企业年金、职业年金基金管理机构加强内控和风险防范，实行规范运作，提高基金管理能力和运作水平，实现基金保值增值。
建立社会保险基金和企业年金、职业年金管理情况报告制度和信息披露制度。
建立行政监督与社会监督相结合的基金监管机制。
（二）进一步加强医疗保险基金支付管理。
落实深化医药卫生体制改革的要求，强化医疗保障对医疗服务的监控作用，引导控制医疗服务费用，促进提高医疗服务水平。
完善基本医疗保险定点医疗机构和定点零售药店协议管理制度，建立实施分级管理标准，全面推进基本医疗费用即时结算。
加快实现医疗费用异地就医即时结算。
推进实行按病种付费、总额预付、按人头付费等方式，深化医疗保险付费方式改革。
探索建立医疗保险经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制。
完善基本医疗保险支付范围管理。
完善基本医疗保险药品目录、医疗服务项目管理办法。
（三）改进和加强社会保障管理服务。
加快社会保障规范化、信息化、专业化建设步伐，提高管理服务水平。
健全管理机制，完善专业标准，规范业务规程，整合经办资源，提升管理手段。
建立公民社会保险登记制度，实现登记管理模式从以单位为依托向以社区为依托、以个人为对象的转变。
逐步实现统一受理社会保险参保登记、统一核定缴费基数和数额、统一征收社会保险费、统一社会保险稽核、统一查处社会保险违规行为，加强社会保障业务档案、数据、信息网络管理，保证资料和信息的完整、准确、安全。
建立全国统一的社会化服务体系，加强基础服务设施建设，设立电脑查询、电话查询和个性化咨询服务，积极探索网上申报、缴费、结算。
探索合理利用各种社会资源提供社会保障公共服务。
进一步完善新农保金融服务，健全服务体系，规范服务方式，积极支持银行业金融机构申请代理新农保和城镇居民社会养老保险发放业务，创新支付结算方式，提供优质高效服务。
专栏6 “十二五”时期社会保障公共服务能力提升计划
01 加快信息化建设
实施“金保工程”二期建设项目，建设多险种统管、跨区域接续、城乡一体的社会保障经办服务系
统，推行社会保障一卡通，提升社会保障监管和决策支持能力。
02 延伸服务网络
在全国所有城市街道（社区）和乡镇（行政村）建立劳动就业和社会保障基层服务平台，在行政村普
遍实施劳动就业和社会保障协管员制度。
03 改善服务环境
开展国家、省级、市级社会保障服务平台建设，统筹考虑国家级和省级异地就医结算平台建设。
04 实施标准化管理
研究制定有关社会保险标准36项，其中：
国家标准13项，行业标准23项。
05 建立专业化队伍
实施“社会保险百千万人才队伍建设工程”，培养100名左右掌握社会保险政策、精通经办业务的管理
人才；培养1000名左右社会保险经办相关专业领域的业务专家；培养10000名左右岗位管理能手和业
务标兵。
十、强化基础保障，确保纲要实施
（一）加强社会保障法制建设。
认真贯彻《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》，修订《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，制订医疗保险、养老保险、社会保险经办管理服务和基金监督等法规，以及与法律法规相配套的部门规章。
加快社会救助法和慈善法立法进程，建立养老服务准入、退出和监管制度，构建完善的社会保障法律体系。
（二）加大政府公共财政对社会保障的投入。
明确各级政府在社会保障方面的责任，建立政府对社会保障的正常投入机制和不同层级政府间的分担机制。
各级政府要调整财政支出结构，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重。
加大中央财政对社会保障体系建设的投入，巩固现有筹资渠道，积极开辟其他资金来源。
适应社会保障事业快速发展需要，切实保障社会保险经办机构管理服务所需经费以及社会救助等机构所需经费。
（三）健全社会保障公共服务体系。
遵循方便、安全、低成本的原则，整合基层公共服务功能，延伸基层公共服务网络，
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