广东省中山市土地利用总体规划.docx

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广东省中山市土地利用总体规划

广东省中山市土地利用总体规划

（2006-2020年）

中山市人民政府

二〇一二年八月

第一章总则

第一节规划目的

依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规，为贯彻落实科学发展观和“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以建设“适宜创新、适宜创业、适宜居住”的现代生态文明城市为目标，科学统筹全市城乡土地资源和指导各镇（区）的土地开发、利用和保护，为经济社会可持续发展提供更有力的用地保障，保障土地资源可持续利用，促进中山市经济社会可持续发展，特编制本规划。

第二节规划依据

1、《中华人民共和国土地管理法》；

2、《广东省基本农田保护区管理条例》；

3、《广东省土地利用总体规划条例》；

4、《中华人民共和国水法》；

5、《中华人民共和国水土保持法》；

6、《中华人民共和国水土保持法实施条例》；

7、《中华人民共和国森林法》；

8、《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）；

9、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）；

10、《国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（国土资发〔2010〕8号）；

11、《关于印发〈广东省各级土地利用总体规划审查审批办法〉的通知》（粤国土资规保发〔2009〕198号）；

12、《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）；

13、《市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范（试行）》（国土资厅发〔2009〕79号）；

14、《市（地）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1020-2009）；

15、《广东省国土规划（2006-2020）》（报批稿）；

16、《广东省土地利用总体规划》（2006-2020年）；

17、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》；

18、与本规划相关的法律法规、政策文件、技术规程和相关规划。

第三节规划范围

本规划的范围是中山市行政辖区内的全部土地，包括石岐区、东区、中山火炬高技术产业开发区（含中山市围垦公司）、西区、南区（含红光农场）、五桂山街道、小榄镇、黄圃镇、民众镇、东凤镇、东升镇、古镇镇、沙溪镇、坦洲镇、港口镇、三角镇、横栏镇、南头镇、阜沙镇、南朗镇、三乡镇、板芙镇、大涌镇和神湾镇共24个镇（区）级行政单位，土地总面积180014公顷。

第四节规划期限

本规划以2005年为规划基期年，规划期限为2006-2020年，其中规划近期目标年为2010年，规划远期目标年为2020年。

第二章土地利用现状与问题

第一节土地利用现状

2005年中山市土地总面积180014公顷，土地利用以农用地为主，面积为112020公顷，占土地总面积的62.23%。

全市农用地以耕地为主，面积为52675公顷，占农用地面积的47.02%；其次是林地，面积为35297公顷，占农用地面积的31.51%。

耕地主要分布在南朗镇东部、民众镇、三角镇、黄圃镇、港口镇北部、沙溪镇北部、大涌镇南部、板芙镇西部、神湾镇西部和坦洲镇；林地集中分布在五桂山街道、东区南部、南朗镇西南部、板芙镇东部、神湾镇东部和坦洲镇北部。

建设用地面积为44220公顷，占土地总面积的24.56%。

建设用地中主要为城乡建设用地，面积为39805公顷，占建设用地面积的90.02%，主要分布在石岐区、东区、南区北部、西区南部、中山火炬高技术产业开发区、沙溪镇中部、小榄镇、南头镇、东升镇西北部、东凤镇西北部及三乡镇中部。

城乡建设用地中以城镇工矿用地为主，面积为28063公顷，占城乡建设用地面积的70.50%。

交通运输用地仅为2224公顷，占建设用地面积的5.03%，主要为京港澳国家高速公路粤境中山段、珠江三角洲地区环线高速公路中山至江门段、国道105线和省道111线、省道268线、省道364线、省道365线中山段等项目。

其他土地面积为23774公顷，占土地总面积的13.21%。

其他土地中以水域为主，面积为23232公顷，占其他土地面积的97.72%，主要为分布在市域西部磨刀门水道，中部小榄水道和鸡鸦水道，东部横门水道、洪奇沥及东部沿海的河流水面及滩涂。

（全市土地利用现状布局详见附图一）

第二节土地利用主要问题

一、耕地保护形势严峻

《中山市土地利用总体规划（1997-2010年）》（以下简称“上轮规划”）实施期间，由于城镇化、工业化的快速发展，建设占用耕地和农业结构调整导致耕地日渐减少，中山市耕地保护压力不断加大。

人均耕地从1997年的0.03公顷下降至2005年的0.02公顷，低于广东省人均耕地平均水平0.037公顷，加之耕地后备资源紧缺，耕地占补平衡主要通过易地开发实现，耕地保护形势十分严峻。

二、建设用地利用方式较为粗放

受早期传统乡镇企业发展布局影响，中山市土地利用方式较为粗放，2005年中山市人均城镇工矿用地为155平方米，超过广东省119平方米的平均水平；农村建设用地利用效率普遍较低，人均农村居民点为187平方米，超过广东省180平方米的平均水平，高于《镇规划标准》（GB50188-2007）规定的农村居民点人均建设用地50-150平方米的标准。

第三节挑战与机遇

中山市正处于经济快速增长期，同时也是人口、资源、环境与改革等各种矛盾的凸显期，在全球经济后危机时代，国内外发展环境发生重大变化的新形势和新要求下，应正确认识和把握当前面临的机遇与挑战。

一、挑战

（一）建设用地供需矛盾加剧

中山市正在进入工业化转型、城市化加速、经济国际化提升的新阶段。

规划至2010年和2020年，中山市城镇化率将分别达到85%和90%，工业化、城市化的快速发展将在今后一段时期内对城镇工矿用地保持较高的需求；城乡统筹和区域一体化的深入发展，将推动区域性基础设施用地需求进一步增长；中山市具有独特的乡镇经济发展模式，各镇（区）未来的村镇建设还需要一定规模的新增建设用地。

另外，中山市的人口快速增长给城市基础设施和公共服务带来巨大压力，基础设施和公共服务的建设将进一步拉动基础配套设施用地的增长。

随着耕地和基本农田保护、生态建设和环境保护的不断推进，中山市建设用地供需矛盾日益加剧。

如何缓解建设用地供需矛盾，保障经济社会发展用地，是规划期间土地利用的重大挑战。

（二）土地利用模式转变

中山市经济外向度较高，在全球化背景下，与国内外各城市、区域之间的竞争日趋激烈。

依托扎实的开放型经济基础，为妥善应对全球化大潮的冲击，中山市正在加快推进经济发展方式转变和经济结构优化调整，从大规模数量扩张向优化经济结构和提高经济质量转变。

中山市早期的乡镇、农村工业化发展模式，各镇（区）、村之间发展各自的工业集聚园区，规模较小，布局分散，存在村居与工业厂房混杂、用地盲目扩张、行业重复建设等现象，土地利用与经济社会发展的不相适应逐渐加剧。

从战略全局和长远发展角度出发，为保持现有优势，力创新的增长点，保障经济社会发展用地需求，中山市的土地利用模式将伴随经济社会的发展发生重大转变，如何科学引导和控制各业用地布局，实现土地节约集约利用，缓解建设用地供需矛盾，是中山市今后一段时期内土地利用和管理面临的新挑战。

二、机遇

本轮规划期间是中山市经济社会发展的重要时期，受国内外发展环境、体制改革、城镇化、工业化和信息化等多因素影响，中山市的土地利用和管理也面临新的挑战。

但是，新一轮以“环保、低碳经济”为主的科技革命和产业结构升级，为中山市加快转变经济发展方式，建设资源节约型社会创造了有利条件。

国家和广东省对珠江三角洲地区经济结构转型和升级过程中一系列关于土地的重大决策，为中山市保障科学发展用地、节约集约用地、建设资源节约型社会带来了重大机遇。

（一）外部政策环境有利于土地利用和管理方式转变

区域竞争与合作的不断推进，区域一体化、产业梯度转移、经济体制、土地市场改革等不断深化，以及《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》的贯彻实施，为中山市新时期的土地利用和管理方式转变提供了良好的政策环境。

国家和广东省对土地管理工作的高度重视，建设节约集约用地试点示范省等重大政策措施的落实，有利于加强土地宏观调控，促进土地利用和管理方式的转变，实现人地关系的和谐发展。

（二）经济实力与土地潜力为实现节约集约用地提供坚实基础

从发展现状看，经过多年的不懈努力，中山市经济社会全面发展，体制改革和现代产业体系初现雏形，市场化程度较高，城市物质基础和经济实力较为雄厚，土地市场化较为成熟，为土地整治工程的实施提供了坚实的经济基础和良好的物质保障。

另外，中山市土地利用方式较为粗放，农村工业化模式导致大量布局分散的旧村居，中心城区和乡镇遗留较多功能混杂、市政和公共设施水平低的旧城镇和旧厂房，土地节约集约利用空间较大，为合理引导建设用地有序适度扩展，保障科学发展用地和保护耕地资源奠定了基础。

规划期间，中山市土地利用和管理的挑战与机遇并存，本规划按照科学发展观要求，全面贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》赋予中山市的战略定位和主要任务，以经济发展方式转变为背景，围绕土地利用和管理模式转变的主线，坚持节约集约利用资源的道路，统筹城乡、协调区域发展，打造“适宜创新、适宜创业、适宜居住”的现代生态文明城市。

第三章土地利用战略与目标

第一节土地利用战略

围绕“加快转型升级、建设幸福中山”这个经济社会发展战略，以保护耕地、节约集约用地为核心，统筹中山市的土地利用，优化市域空间布局，整合配置产业用地和生态建设用地资源，促进经济结构调整和产业优化升级，推动生态文明建设，全面构建经济效益、社会效益和生态效益有机统一的可持续发展的土地利用模式。

一、土地节约集约利用

坚持节约集约用地，合理引导和控制建设用地扩张，优先利用存量建设用地，以城市化带动新农村发展，稳步推进农村新型社区建设，加快各类园区基础配套建设，促进产业集聚发展，推动各类用地从大规模总量扩张向内涵挖潜、从粗放利用向集约高效转变。

二、城乡统筹发展

按照“东承、西拓、南联、北接、中集聚”的产业发展思路，依托“一核三副”及翠亨新区的城市发展总体框架，发挥城乡区域特色和优势，统筹城乡用地空间布局，优化土地资源配置，通过建设用地空间管制和土地用途管制，引导和控制城乡用地的利用方向、结构和布局，促进城乡土地利用综合协调发展。

三、耕地保护和生态建设

严格控制建设占用耕地，积极拓宽耕地补充途径，结合现代农业产业化建设，加强耕地，特别是基本农田保护。

强化对五桂山绿核，饮用水源一、二级保护区，铁炉山生态保护区和河流、水道及滩涂等生态用地的保护，加大城市绿道休闲带建设和环境整治力度，将中山市建设为国家园林生态城市。

第二节指导原则

以科学发展观统领全局，以《中华人民共和国土地管理法》等法律法规为依据，贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，按照建设资源节约、环境友好型社会的目标和转变经济发展方式的要求，正确处理保障发展与保护资源的关系，提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

本规划遵循以下基本原则：

一、严格保护耕地和基本农田

以保护耕地特别是基本农田为宗旨，进一步强化基本农田的保护和管理，推进耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态全面保护的转变。

二、节约集约用地

控制城乡建设规模，积极盘活存量用地，转变用地方式，促进土地利用方式由粗放低效向集约高效转变，防止土地资源浪费。

三、统筹区域土地利用和协调各业用地

统筹城乡各区域间土地利用，按照中山市城市定位，立足以中心城区为核心，东部中山火炬高技术产业开发区、西北部小榄镇和南部三乡镇三个区域副中心组成的“一核三副”和翠亨新区所共同形成的现代城市新格局，统筹协调区域间的用地安排，优化配置各业各类用地，加强区域土地利用方向、用地结构、产业布局及重大项目的控制和引导，促进城乡统筹和区域协调发展。

四、加强土地生态建设

按照建设环境友好型社会的要求，加强生态建设和环境保护，构建“适宜创新、适宜创业、适宜居住”现代生态文明城市，根据各区域环境承载能力，统筹安排生态用地，加强对生态敏感区域及建设用地边界的管制，协调土地开发利用与生态保护的关系，以“建设”促“保护”，促进经济建设与环境保护的协调发展。

第三节土地利用目标

一、保护耕地和基本农田

1、2010年和2020年，全市耕地保有量分别保持在49725公顷和49783公顷以上。

规划期间，基本农田面积确保在44541公顷以上（其中包括在阳江市进行易地保护面积3022公顷）。

加强现代标准农田建设，保护优质耕地，提高耕地生产能力，到2012年，全市建成现代标准农田面积1387公顷，包括建设市级基本农田示范区533公顷，另有农用地整治项目854公顷。

2、控制建设占用耕地，积极通过土地整理复垦开发补充耕地，确保全市耕地占补平衡。

2006-2010年，全市新增建设占用耕地控制在1151公顷以内，土地整理复垦开发补充耕地不少于1151公顷；2011-2020年，全市新增建设占用耕地控制在1825公顷以内，土地整理复垦开发补充耕地不少于1825公顷。

二、严格控制建设用地

1、控制和引导建设用地空间的合理扩展，保障经济社会发展用地。

2010年和2020年，全市建设用地总规模分别控制在48200公顷和54200公顷以内，其中城乡建设用地规模分别控制在43200公顷和48100公顷以内，城镇工矿用地规模预期分别在32000公顷和40300公顷以内。

2、土地利用方式实现由总量扩张向内部挖潜的根本转变，充分利用闲置和低效用地，提高建设用地节约集约水平。

2005年，人均城镇工矿用地155平方米；单位建设用地二、三产业增加值为235万元/公顷；单位GDP消耗建设用地50公顷/亿元；二、三产业增加值耗地量52公顷/亿元。

2010年，人均城镇工矿用地控制在152平方米以内；单位建设用地二、三产业增加值为279万元/公顷；单位GDP消耗建设用地35公顷/亿元；二、三产业增加值耗地量36公顷/亿元。

2020年，人均城镇工矿用地控制在144平方米以内；单位建设用地二、三产业增加值为618万元/公顷；单位GDP消耗建设用地16公顷/亿元；二、三产业增加值耗地量16公顷/亿元。

三、优化城乡用地结构和布局

在三大地类构成基本稳定的基础上，适度提高建设用地的比重，保障科学发展用地，加强区位、职能和发展目标相近区域的资源整合与共享，优化城乡建设用地的空间布局，引导城镇空间合理有序发展；加快城市化发展，统筹城乡土地利用，城乡用地结构不断优化。

2020年，建设用地特别是城乡用地布局重点向东部沿海先进制造业、高新技术产业和现代物流业的产业集聚区倾斜。

城镇工矿用地在城乡建设用地中的比例由2005年的70.50%提高到2020年的79%以上，适度提高城镇用地比例，严格控制工矿用地比例。

农村居民点用地适度缩减，在城乡建设用地中的比例由2005年的29.50%下降到2020年的21%以内。

四、促进土地生态保护和建设

从以人为本、自然和谐、持续发展出发，以增强城市生态调节功能为核心，保持全市山水平川整体形态，维持自然地貌的连续性，加强五桂山和铁炉山生态保护区、长江水库及河流等重要水源保护区、海岸滩涂、森林公园等敏感性区域的生态保护。

构建以循环经济为特色、人与自然和谐共处、城乡环境整洁优美的生态型城市。

2010年和2020年，城镇人均公共绿地面积分别达到12平方米和15平方米，城市建成区内绿化覆盖率分别达到40%和45%。

五、落实土地利用主要调控指标

根据上级规划下达指标，结合中山市土地利用实际情况，确定2010年和2020年中山市的土地利用主要调控指标（详见附表二），包括约束性指标和预期性指标。

各项调控指标分解落实到各镇（区），作为镇级土地利用总体规划编制的主要指标依据。

镇级土地利用总体规划确定的各项约束性指标应与本规划的下达指标衔接，耕地保有量、基本农田保护任务、城乡建设用地规模等约束性指标必须在镇级土地利用规划数据库中严格落实，确保图数一致。

各项调控指标的具体分解落实情况详见附表四、附表五和附表六。

第四章土地利用结构调整与布局优化

根据中山市土地利用实际，结合规划期内经济社会发展需求，以节约集约用地、保护耕地和生态为目标，对全市的土地利用结构和布局进行调整优化，协调各类、各区域用地，推动全市土地利用方式向集约高效转变。

第一节土地利用结构调整

到2020年，全市土地仍以农用地为主，建设用地次之，三大地类构成基本稳定，但各类用地的面积和比重有所调整。

农用地由2005年的112020公顷下降至2020年的107108公顷，占土地总面积的比例由2005年的62.23%下降至59.50%；建设用地由2005年的44220公顷上升至2020年的54200公顷，占土地总面积的比例由2005年的24.56%上升至30.11%。

规划期间中山市土地利用结构调整情况详见附表三。

一、农用地结构调整

结合全市农业发展战略，2020年农用地主要用于花卉苗木、水产养殖等特色农业及生态观光农业的发展。

全市耕地面积由2005年的52675公顷调整至2020年的52907公顷，占农用地比例由2005年的47.02%调整至49.40%。

园地面积由2005年的2725公顷调整至2020年的7976公顷，占农用地比例由2005年的2.43%上升至7.45%。

林地和其他农用地占农用地的比例基本稳定，数量略有下降，2020年林地和其他农用地面积分别为29184公顷和17041公顷。

二、建设用地结构调整

规划期间，为满足经济社会发展用地需求，落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，合理调整建设用地内部结构。

以打造“一核三副”及翠亨新区现代化城市新格局为目标，全面促进先进制造业、高技术产业和现代物流业等产业集聚发展；以完善交通基础设施为重点，强化中山市与珠江三角洲其他城市的交通对接，促进区域合作。

城乡建设用地由2005年的39805公顷上升至2020年的48100公顷，占建设用地比例由2005年的90.02%下降至88.75%；交通水利及其他用地由2005年的4415公顷上升至2020年的4700公顷，占建设用地比例由2005年的9.98%调整至8.67%。

规划期间，全市城市化进程进一步加快，现代产业集聚体系基本形成，社会主义新农村建设稳步推进。

城镇工矿用地由2005年的28063公顷上升至2020年的40300公顷，占城乡建设用地比例由2005年的70.50%上升至83.21%；农村居民点用地由2005年的11742公顷下降至2020年的7800公顷，占城乡建设用地比例由2005年的29.50%下降至16.22%。

第二节土地利用布局优化

一、设定国土生态屏障网络用地

通过重点建设中部的五桂山绿核，长江水库、逸仙水库、横迳水库等水源保护区，以及沿江沿河生态廊道、森林公园、省市绿道网。

充分利用绿地、河网等自然山水特色，形成国土生态屏障，同时打造国家级园林生态城市，提高城市的生态承载能力，营造宜居生活环境，促进人与自然和谐发展。

二、优先安排基本农田

在有效保护现有耕地、确保粮食综合生产能力不降低的前提下，稳步进行布局优化，将土地质量较好、集中连片、水利条件和水土保持设施较好、耕作效益高的耕地优先划入基本农田区进行保护。

同时将涉及项目建设占用、城镇建设规划用地范围内以及其他不适宜耕作的基本农田调出。

三、协调基础设施用地

充分利用地处珠江三角洲的区位优势，积极推进区域合作，强化市域的交通基础设施建设，加强与区域内公路、铁路、港口、机场等重大交通设施的对接，打造交通便捷、功能齐备、环境优美、信息通达的珠三角重要的交通枢纽城市。

（一）积极发展对外交通

加快推进国家高速公路网规划建设的境内路段、广州至珠海城际快速轨道（中山段）、西部沿海铁路中山段、新龙快速干线（中深高速公路）、深圳至中山过江通道、中莞城际轨道交通（中山段）、江珠北延线及江番公路（中山段）、中山至开平公路（中山段）等重大对外交通要道的建设，强化对外交通要道与市域内主干路网的对接，全面提升区域交通连接与通达度。

（二）优化市域内部交通设施布局

加快完善市域内干线公路骨架网络，全面接通镇区之间交通要道，实现镇域快速通达。

重点加快“五横、六纵”（横一线至横五线、纵一线至纵六线）干线公路网及其“九加密”（加一线至加九线）支线路网建设。

四、优化城镇工矿用地

结合有关地质资料，充分考虑已探明重要矿产资源储量分布情况，合理确定城市发展方向和新增城市建设用地布局。

规划期间，以“一核三副”及翠亨新区构成的城市空间格局为核心布局城镇用地工矿用地。

一核——中心城区：

增强中心城区的首位度和综合服务能力，加大资源整合力度，节约集约用地，优化产业布局，加快推动商务物流、现代综合服务业等产业发展。

三副——东部中山火炬高技术产业开发区、西北部小榄镇和南部三乡镇三个副中心：

加强区域内各镇（区）的发展合力，突破传统“一镇一品”的行政约束，加速推进乡镇的城市化进程。

东部重点发展沿海先进制造业产业带及电子信息、健康医药等产业集群；西北部发挥特色镇灯饰、五金、家电等传统优势产业，沿国道105、古神公路发展特色集群经济产业带；南部以三乡镇、坦洲镇为重点，协调与珠海市的产业融接，加快休闲旅游、现代物流和商贸等产业发展。

翠亨新区——位于中山市东部沿海，范围包括马鞍岛、南朗镇及火炬开发区一部分，总规划面积约260平方公里，集中建设区面积约50平方公里。

充分利用新区靠山面海的地理优势，以绿色生态为基底、交通网络为导向，采取“以点带轴扩散”的空间发展策略，新区将以“科学开发、从容建设”为核心理念，以文化建设为内核，建设成为集全球华人共有精神家园探索区、两岸四地更紧密合作示范区、新一代珠西岸理想城市先行区、智慧用海试验区等于一体的新型社区。

五、拓展农业生产和城乡绿色空间

中山市可用于农业生产的土地资源有限，农业生产空间主要为耕地及可调整的园地、其他农用地等，主要为布局在西部和南部磨刀门水道沿岸、北部横门水道和鸡鸦水道两岸及东北部洪奇沥沿岸的基本农田，以及中部五桂山绿核周边零散分布的园地。

西部和南部重点发展花卉苗木及水产养殖特色农业带，北部及东北部以三角镇、民众镇为主重点发展稻、果、蔗、菜为特色的休闲生态观光农业示范带。

规划期间，充分发挥农用地的生态屏障作用，与城市公园、公共绿地、河道生态廊道、省市绿道休闲带、五桂山绿核等城市生态相连接，扩大城市绿色开敞空间。

六、构建土地利用景观风貌

坚持土地集约、环境优美、区域协调、城乡统筹的原则，调整优化中山市土地利用总体布局。

以五桂山为绿核，市域绿地、河网、基本农田为生态廊道和生态屏障，统筹中心城区、中心镇、一般城镇的发展和布局，构建结构清晰、生态优美的土地利用景观风貌。

第五章土地利用的区域调控

第一节土地利用综合分区

规划期间，根据中山市市域内自然地理和社会经济特点、交通通达的程度，以及与中山市城市总体规划相衔接，将中山市划分为中心组团区、东部组团区、西北组团区和南部组团区四个土地利用综合分区。

一、中心组团区

中心组团区包括石岐区、东区、西区、南区、港口镇、沙溪镇、大涌镇和五桂山街道。

该区域是城镇化发展最为成熟的地区，城镇用地比重最大，工业园区较多，建设用地供给紧张。

区域土地利用导向是节约集约用地，盘活存量、积极挖潜，加快推进产业结构调整和旧城更新改造，提升土地利用效益。

其中石岐区、东区、西区和南区重点发展地区性综合服务业，沙溪镇和大涌镇以低能耗、清洁型加工制造业为主要发展方向，港口镇着重发展物流与商住，五桂山街道在加强生态保护区环境的前提下适度发展。

通过推进“城中村”改造，将部分农村居民点用地归并整合纳入城镇建设用地，拓展城镇发展空间，加大区域内园区项目的资金和技术投入，提高区