我国保障性住房政策分析.docx

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我国保障性住房政策分析

公共政策学小作业

姓名学号洪延超3100101692

课程名称公共政策学

指导教师王诗宗

年级专业金融学1003班

所在学院经济学院

我国保障性住房政策分析

——以《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发｜2007｜24号）为例

摘要：

本文运用数据分析的方法，主要就我国保障性住房政策，即《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发｜2007｜24号）进行了一定的分析。

结果发现，该政策的颁布并未很好的改进我国的保障性住房现状，我国的保障性住房建立还有许多的工作要做。

关键字：

保障性住房国发｜2007｜24号政策分析

一、引言：

住房是人类赖以生存的衣、食、住、行等基本生活要素之一，特别是我国，住房在国人心中有着不可替代的地位，因此解决我国住房问题是重大民生问题。

住房不同于其它商品，它具有一般商品不具有的社会性和政策性，所以解决住房问题即是经济问题，又是社会问题。

世界各国的历史经验表明，只有通过政府的主导作用，制定和实施住房保障政策，采取社会救助的办法，才能解决好住房问题。

当前，我国的保障性住房主要包括：

廉租住房、经济租赁房、经济适用住房、限价商品房等。

关于保障性住房，我国推出了一系列政策。

2003年，建设部联合财政部等相关部委，相继出台了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《廉租住房租金管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，构成了目前廉租房制度的法规体系；2004年建设部、国家发改委、国土资源部和人民银行联合颁布的《经济适用住房管理办法》对经济适用房的相关管理进行规范；2006年5月29日，国务院九部委（建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、统计局、银监会）联合出台了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（37号文）。

这些文件逐渐规范了我国的保障房市场。

二、政策回顾

2007年开始，我国对于保障房建设的力度进一步加强，这一年国务院颁布了国家保障性住房的纲领性文件：

《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发｜2007｜24号）（下称国发｜2007｜24号）。

该文件指出“住房问题是重要的民生问题。

党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。

20多年来，我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较大改善。

但也要看到，城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。

按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标要求，把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加速建立健全以廉租住房制度为重点，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。

”要求“以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他住房困难群体的居住条件得到逐步改善。

”从文件内容可以看到，国家进一步重视住房保障工作，更加着力进行住房保障制度建设。

可以说这是近年来，对于住房保障工作最重要的一份文件。

当然随后相关部委也相继印发了一系列关于廉租住房和经济适用房管理方面的具体执行性文件，本文就不一一列举了。

根据国发｜2007｜24号文件指示，健全城市廉租住房制度必须做到以下几点：

1、逐步扩大廉租住房制度的保障范围；2、合理确定廉租住房保障对象和保障标准；3、健全廉租住房保障方式；4、多渠道增加廉租住房房源；5、确保廉租住房保障资金来源。

改进和规范经济适用住房制度必须做到以下几点：

1、规范经济适用住房供应对象；2、合理确定经济适用住房标准；3、严格经济适用住房上市交易管理；4、加强单位集资合作建房管理。

逐步改善其他住房困难群体的居住条件必须做到以下几点：

1、加快集中成片棚户区的改造；2、积极推进旧住宅区综合整治；3、多渠道改善农民工居住条件。

完善配套政策和工作机制必须做到以下几点：

1、落实解决城市低收入家庭住房困难的经济政策和建房用地；2、确保住房质量和使用功能；3、健全工作机制；4、落实工作责任；5、加强监督检查；6、继续抓好国务院关于房地产市场各项调控政策措施的落实。

三、我国保障性住房现状

由于廉租房的数据比较难收集，这里以经济适用房的数据为代表分析保障性住房的现状。

（一）经济适用房投资额

表12002年到2011年住宅投资额及经济适用房屋投资额数据

年份

本年住宅完成投资额

本年经济适用房屋完成投资额

经济适用房屋完成投资额占住宅完成投资额的百分比

亿元

亿元

2002

5227.76

589.04

11.27%

2003

6776.69

621.98

9.18%

2004

8836.95

606.39

6.86%

2005

10860.9

519.18

4.78%

2006

13638.41

696.84

5.11%

2007

18005.42

820.93

4.56%

2008

22440.9

970.9

4.33%

2009

25613.7

1134.1

4.43%

2010

34026.2

1069.2

3.14%

2011

44319.5

数据来源：

国泰安数据库

从上表可以看出，虽然从2002年到2011年住宅完成投资额和经济适用房屋完成投资额基本呈现上升趋势，但是经济适用房屋完成投资额占住宅投资额的百分比却几户在逐年下降，特别是在国发｜2007｜24号文件颁布后这一比例已经下降到5%以下，在“十一五”期末甚至低于4%。

（二）经济适用房新开工面积

表22002年到2011年住宅新开工面积及经济适用房屋新开工面积数据

年份

本年住宅新开工面积

本年经济使用房屋新开工面积

经济使用房屋新开工面积占住宅新开工面积的百分比

万平方米

万平方米

2002

34719.3

5279.7

15.21%

2003

43853.9

5330.6

12.16%

2004

47949

4257.5

8.88%

2005

55185.06

3513.4

6.37%

2006

64403.8

4379.03

6.80%

2007

78795.51

4810.26

6.10%

2008

83642.1

5621.9

6.72%

2009

93298.4

5354.7

5.74%

2010

129359.3

4909.5

3.80%

2011

147163.11

数据来源：

国泰安数据库

这个表与投资额有一定的区别，虽然住宅开工面积逐年上升，但是经济适用房屋开工面积在2002年到2011年基本不变，所以占住宅开工面积百分比下降的比起投资额下降的更厉害。

而且投资额上升还可能很土地价格上降有关，所以这十年来，可以说经济适用房屋每年的增长速度几乎为零，甚至为负的。

对比07年前后数据，可以看出国发｜2007｜24号文件的颁布几乎对此没有产生影响。

（三）经济适用房销售面积及销售价格

表3各类房屋销售面积及销售价格

年份

商品房屋销售面积

住宅销售面积

经济适用房屋销售面积

商品房屋销售价格

住宅销售价格

经济适用房屋销售价格

万平方米

万平方米

万平方米

元/平方米

元/平方米

元/平方米

2002

26808.3

23702.3

4003.6

2250

2092

1283

2003

33717.6

29778.8

4018.9

2359

2197

1380

2004

38231.6

33819.9

3261.8

2778

2608

1482

2005

55486.2

49587.8

3205

3168

2937

1655

2006

61857.07

55422.9

3336.97

3367

3119

1729

2007

77354.72

70135.88

3507.52

3864

3645

1754

2008

65969.8

59280.4

3627.3

3800

3576

1929

2009

94755

86184.9

3058.8

4681

4459

2134

2010

104764.6

93376.6

2748.9

5032

4725

2495

2011

109366.75

96528.41

5357.1

4993.17

数据来源：

国泰安数据库

从表中可以看出，商品房屋销售面积和住宅销售面积大致呈上升趋势，而经济适用房屋销售面积却呈下降趋势；商品房屋、住宅和经济适用房屋的销售价格几乎以相同的比例上升，虽然经济适用房屋的价格对比商品房屋和住宅的价格较低，但是在2010年也达到了近2500元/平方米，如果以一套房屋80平方来计算的话，一套经济适用房也要近20万元。

以重庆为例，2012年重庆经济适用房屋为3000元/平方米，申请条件为家庭年收入低于38000元，假设家庭平均每月花费1500元，那一年还剩余20000元，那购买一套80平方米经济适用房屋也要12～13年的储蓄。

从上面的三方面数据显示，国发｜2007｜24号文件对于经济适用房屋几乎没有起到什么实际作用。

由于数据收集困难，笔者不太清楚廉租房政策的实施情况，但根据推测，应该也并不理想。

在笔者看来，国发｜2007｜24号文件是不成功的，因为它并未很好的解决我国城市低收入家庭住房困难的问题。

四、政策不成功的原因

（一）地方政府重视程度不够，住房保障制度覆盖面较小。

面对众多的住房保障需求，作为我国住房保障供应体系的廉租房和经济适用房的供应覆盖比例非常低，廉租住房的保障面尚不足5‰，经济适用房的开发投资目前也仅占住宅投资的4%左右。

二是住房保障制度仅覆盖城镇居民，尚未覆盖流动人口。

目前，我国正处于城镇快速发展的阶段，流动人口的规模相当大，全国进城务工人员已达1.18亿。

这部分流动人口人低收入人口的比例较大，其住房保障问题目前尚无明确的政策。

（二）住房保障方式重购买轻租赁，保障手段单一。

目前主要的保障供应方式经济适用房，是通过购买产权解决居住问题，缺乏针对低收入家庭的租赁型的经济适用房。

住房保障手段单一，以建设为主，其他财政、金融、税收等保障手段滞后。

（三）住房保障制度没有纳入政府的公共财政体系，缺乏稳定的资金渠道。

目前，廉租房制度尚未建立稳定的资金渠道，财政资金支持不足、来源渠道不规范、资金不稳定。

缺乏稳定的资金渠道成为廉租房制度推进的瓶颈。

（四）住房档案和收入信息系统不健全，无法准确界定住房保障对象。

（五）缺乏住房档案和收入征信系统。

相关部门不知道有多少人口需要住房保障，也不知道需要多少廉租房、公共租凭房和经济适用房。

此外，城市在制定发展规划时面临着许多不确定的问题，比如由于缺乏征信系统，与收入实现无缝对接的时候，政府很难去审核。

（六）运作不规范，制度存在漏洞，法律滞后，机构和人员严重不足。

比如在抽签过程中一个家庭连中几号等等这些问题，说明保障性住房还是作为投机投资的产品，在制度上没有形成封闭循环的机制，同时，中国住房保障的机构和人员严重不足。

（七）退出机制操作难以实现，造成福利固化。

如经济适用房制度没有适当的退出机制，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果不符合资格条件，或由于家庭人口出现变化，如子女成人后单独居住或者结婚后另立门户，享受的保障住房或者退出或者应相应减小面积，但由于缺乏相应的退出机制而无法操作。

即使有退出机制的规定，如实物配租形式的廉租房，其退出机制也往往很难操作和执行。

五、政策的改造

笔者认为，国发｜2007｜24号文件本身是比较完整的，但是还是有一定的改进空间，可以将一些要求给出明确的标准，例如：

1、当某城市由房地产商自主发开的廉租房或经济适用房的比例低于某一比例时可由政府出面投资进行廉租房或经济适用房建设。

2、城市每年新建的廉租房和经济适用房不得低于总新建住宅的百分之五。

3、每年政府廉租房和经济适用房投资额增长速度不得低于政府财政收入的增速等等。

笔者认为，只有加入一些可量化的政策指标，该政策才能更好地被地方政府所执行。

不过笔者认为，国发｜2007｜24号文件没有达到预期效果的原因，该文件并没有很好的根据国情和发展阶段来设计。

虽然在文件中提到基本原则：

解决低收入家庭住房困难，要坚持立足国情，满足基本住房需要；统筹规划，分步解决；政府主导，社会参与；统一政策，因地制宜；省级总负责，市县抓落实。

但是我在整个文件并没有看到十分明显的根据国情来设计分析的，可能这和这件文件为指导性文件，并非执行性文件有关。

而且也由于我国各地区的情况实在存在太大的差异，在文件中由于面面俱到，没有针对性，地方政府有漏洞可钻。

（一）借鉴发达国家和地区的经验。

1、根据国情选择保障模式。

如新加坡、香港由于土地资源紧缺，受国土资源的制约，选择了政府主导的公房建设模式，美国经济大萧条时期，市场无力提供足够住房，政府选择建设公共住房来满足住房需求。

2、依据发展阶段选择保障模式。

住房保障的运作模式具有动态阶段性的发展规律，不同发展阶段有不同住房保障模式，如美国住房保障就经历了1930～1960年的公共住房计划、1960～1970年的住房新建补贴计划和1970年至今的租金证明计划和租金优惠券计划。

住房发展阶段决定了住房保障体制的覆盖范围和程度，从而影响了住房保障运作模式的选择。

3、充分利用市场的力量。

国外住房保障的几种主要模式中，其趋势是各国政府越来越依靠市场力量来实现住房保障目标。

在发展初期，为了尽快增加住房的供给，政府是住房保障主导力量。

而随着房地产市场的发展，政府就减少政府主导式的住房保障对房地产市场造成的影响，在住房保障领域的比重降低，而市场比重不断上升，住房保障更多的要依靠市场的力量，运行机制由政府主导逐步转向市场调节主导。

（2）我国住房保障制度与模式创新

鉴于以住的住房保障模式的种种优缺点，我国必须与时俱进，并借鉴国外成功做法，结合我国实际国情，不断完善并建立一套适合中国国情的住房保障创新模式，保障广大人民住房权利的基本要求，促进经济发展的客观需要。

各级政府都应该本着高度的责任心和使命感，建立有效的住房保障模式，促进和谐社会。

笔者借鉴国外的成功经验，结合我国国情，提出以下建设性意见：

1、设立专门的住房保障机构，构建住房保障的长效运行机制。

通过立法，强化人们在住房这个问题上的民本思想和人权意识，依靠法律的手段强制督促全社会及各级政府都来关心低收入家庭的住房问题。

通过国务院下设立住房保障司等专门的住房保障机构，专项负责住房保障制度的落实工作，并建立硬性指标，与官员的政绩挂钩，保证坚定不移地贯彻执行党中央、国务院关于建设和发展和谐社会的方针政策，切实解决好低收入家庭的居住问题，也避免地方政府层层化解中央的保障政策。

2、借鉴农村的宅基地制度，推行落实城市居民的住宅土地使用权——即城市居民在兴建自用住宅时无偿享有一定面积标准土地使用权的权利。

我国现行的土地制度规定，我国的土地所有制度实行的是社会主义公有制，具体又分为劳动群众集体所有和全民所有。

其中，农村土地归劳动群众集体所有，城市土地归全民所有。

依照这种制度，农民在兴建自住房屋时，可无偿享有一定面积标准的土地使用权。

3、拓宽中低收入者的融资渠道，主要是建立以政府为主体的多种融资渠道，如：

成立住房储蓄银行，凭收入证明向中低收入储户提供优惠的住房贷款，降低按揭利率；建立政策性的住房金融体系，弥补市场机制的不足；鼓励各类金融机构参与面向中低收入群体的住房金融业务，通过各种途径培育弱势群体住房消费的觉悟，提高他们的住房消费的主动性，并对他们购房予以优惠贷款；建立和健全住房抵押贷款二级市场，利用二级市场来提高金融机构发放贷款的积极性。

4、建立更适合低收入人群居住的“经济适居房”模式。

这种政府支持的节约型适合低收入人群的住房，是在地方政府各职能部门的监管下，由房地产开发商按照政府有关部门规定专门为城市低收入人群开发建设的特种商品房。

与“经济适用房”相比，经济适居房更简单易操作，更倾向于低收入家庭，是介于“经济适用房”和廉租房之前间的一种新型住房模式，政府以政策支持方式（如土地出让金、市政建设配套费和税收方面的减免）提供一定补贴，并规定较短的土地使用年限、较低的规划建设标准，限制较低的房屋价格销售给城市低收入人群。

该类住宅具有地段较偏但公共交通方便、面积较小、居住密度较大，产权形式特殊等特点。

使用期为40~50年，套住宅面积50~79平方米，小区建筑密度3~5，绿化率较低，无健身场地，无停车位。

开发商以微利的方式向低收入者出售，少量用于出租。

当然，本文还存在一定因为数据收集、研究方法等局限性，还有一定的改进空间，难以较深入的分析国发｜2007｜24号文件的利弊。

总体来说，我国保障房建设任务任重而道远，政府还需要为此做出更大的努力。

【参考文献】

[1]D.Dipasquale&W.Wheaton.Urbaneconomicsandrealestatemarkets[M].Prentice-Hall,Inc,1996

[2]谭剑：

城镇经济适用房制度的经济学分析[D]。

华中农业大学，2005.5

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经济体制改革，2007.4.12。

[4]刘鸿程：

发达国家住房保障制度及对我国的启示[J]。

正德学院报，2007.742-43。

[5]文林峰：

中国保障性住房现状。

[6]谷俊青：

2007-2009年国家推出的保障性住房政策。