检察人员分类管理的法理研究.docx

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检察人员分类管理的法理研究

检察人员分类管理的法理研究

作者：

宋艳云

内容摘要：

检察人员分类管理法理研究，促进检察人员可持续发展，提升检察人员的主动性、积极性、创造性自觉激发，达到人尽其才，才尽其用，形成检察官队伍职业化，实现检察权的职能具有重要的现实意义。

本文首先从检察人员分类管理的概念、检察人员分类现状及其弊端 、分类管理的优势所在等几个方面对检察人员分类管理问题进行了概述；然后，根据检察人员分类管理的法理基础和现实需要尝试在保持检察权为独立司法权的基础上，建立检察人员分类管理的基本架构。

关键词：

检察人员；分类管理；基本构架

作者：

宋艳云，女，30岁，硕士研究生，系昌吉市人民检察院法律政策研究室干警。

检察人员分类管理的直接目的是根据检察工作实际选择和构建适应检察特点的分类制度；最终目的是实现人力资源优化配置，以提高检察工作效能。

对检察人员进行科学的分类，是对检察人员实行科学、有效管理的基础。

目前，检察官队伍人员庞杂、队伍臃肿、素质良莠不齐、检察辅助人员相对萎缩的问题，严重影响了检察工作开展，也不利于管理，这些已成为妨碍深化检察机关干部人事制度改革的“瓶颈”。

一、检察人员分类管理的法理概念

（一）检察人员的主体范围

首先，我们要明确检察人员都涵盖哪些工作人员。

然后，才能进行分类，再“分而治之”。

检察人员，是指“各级人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员、书记员、司法警察以及其他依法履行执法办案职责的人员”。

其中，“其他依法履行执法办案职责的人员”应理解为包括计算机、文检、法医、司法会计等专业技术人员在内。

因此，检察人员的主体应包括：

检察官、书记员、司法行政人员、司法警察和专业技术人员五类。

按照检察机关的职能需要和各类人员的岗位特点，将检察人员分为检察官、检察事务官和检察行政人员三大类。

“检察官是指依法行使国家检察权的检察人员，是履行国家法律监督职能的主体。

”“检察事务官是指在检察活动中从事辅助性、事务性、技术性工作的检察人员。

”如书记员、司法警察和专业技术人员。

“检察行政人员是指从事检察机关政工、综合、行政事务管理的检察人员。

”　　

（二）检察人员分类管理的基本理念

检察人员分类管理，是指根据检察机关内部各职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件的不同，将职位划分为不同的类别和层次，对不同职位所承担的工作任务、职责权限、名称与数量、员额比例以及任职资格条件作出明确规定，制定岗位职务规范，并依此进行人员选拔、考核、培训、升降、奖惩、确定工资待遇等的管理活动，以达到人岗匹配、人事相宜，实现人力资源有效整合、内部活力充分激发和工作优质高效的目标，完成检察机关所承担的使命与任务。

分类管理一般分为品位分类和职位分类两种。

品位分类，是以人员之职务高低、资历深浅和工资待遇的多寡为标准进行分类，是一种以人为中心进行的旧式人事分类制度。

该分类使人员结构富有弹性，级别随人走，便于人员流动；比较适用于担任领导职务的干部，有利于领导树立行政权威，向下属指派工作任务尤其是临时性的任务较为快捷便利。

职位分类，首创于美国，是将诸多岗位按工作的性质、内容、责任轻重、繁简难易程度和所需任职资格条件分为不同的类别，为人员的诸项管理提供依据，是一种以事为中心进行的现代人事分类制度。

职位分类有助于人员向专业化、精深化发展，有助于人事相宜优化、考核培训事项明确，有助于避免相互推诿扯皮、责任与报酬挂钩。

因而，在当今社会倍受青睐。

当然，这种分类因为注重各职位的专业化而把人捆绑在固定的岗位上，欠缺灵活性。

二、检察人员分类管理的现状及其弊端   

 检察人员参照公务员制度管理，简单分为领导职务和非领导职务两个序列。

即使《检察官法》的实施使检察官的职业特征日益彰显和强化，制约检察效能与检察人员专业化进程的矛盾依然很突出。

（一）检察人员混岗，难于实现人员分类管理的价值。

名义上具有某种职务实际上是另一种职务，或者名义上不具有某种职务而实际上履行该种职务。

检察员、助检员、书记员、司法警察的工作职责界限不清。

检察员和助检员职权特征模糊不清，混岗是自然而然的，当然难于实现设置助理检察员的价值。

（二）检察官之间的检察权配置不合理。

一是现有的法律只笼统地规定检察官行使检察权，对检察权在检察长、副检察长与检察员之间的配置并不明确。

普遍做法是检察长行使检察权，副检察长受检察长的委托行使某一方面的检察权，厅处科长受检察长的委托行使检察审核权，检察员受检察长的委托主要行使检察建议权和执行权，因此检察长、副检察长才是名副其实的检察官，其他业务部门的检察员实际上成了辅助人员。

检察机关领导权力结构不合理，其检察权力比重过大，其行政管理权力弱化，权力比重小，导致分权制衡机制缺失，不利于廉政建设。

二是案件的层层报审与案件时效性的矛盾、与办案责任制的矛盾，不利于司法的效率价值和公正价值，不利于发挥办案人员的主观能动性和办案人员的责任心和检察官队伍高素质、专业化。

（三）职级与职责错位现象普遍存在。

一是在同级检察机关，副检察长和检察员的职级出现交叉。

二是在相邻上下级检察机关，其检察员的职级也出现交叉，情况类似同级检察院的情况。

三是在一些特别规格的行政区域内的检察机关，检察院要与所在地方的政府行政规格相适应，检察官的行政职级往往高于其他检察权力级别相同的检察院，甚至于高于上级检察院。

因此，造成了在检察系统内部领导与被领导关系、职务层次关系的扭曲和混乱。

这显然与法律不符，从职级划分的原则上讲也是荒谬的。

（四）同工不同酬，同酬不同工的现象普遍存在。

同是检察员，工作性质、难易程度、责任大小都一样，但因行政职级不同，其职务工资差别很大；本属于不同职务的检察官却又因行政职级的相同执行相同的工资标准，这明显地与我国工资制度贯彻“按劳分配”的基本原则相悖。

三、检察人员分类管理的优势和意义

对检察人员分类管理问题的研究不是孤立进行的，需要将其置于检察机关系统意义上的组织体系、内设机构与检察人员的三元结构中考察。

（一）分类管理是回归检察人员法律职业属性的需要。

“法律家一直被人们期望对实现法律的目标起关键作用，如建立正义，最大限度地协调自由与和平、秩序，满足人们的需要和欲望，解决和防止纠纷，以及别种迫使人的行为与社会目标相一致的方法。

”“法律专业人员负有塑造法律制度的结构与类型的使命，并在很大程度上确定法律运作于其中的一般趋势。

”法律正义价值是需要法律职业阶层通过其法律职业特征实现并彰显的。

职业法律家的典型是律师、法官和检察官。

检察权的行使以适用法律为目的，需要检察官的独立判断和决定。

代表国家独立行使检察权并独立承担法律责任是检察官职业的内在规定性。

根据我国法律规定，检察机关在国家体制中是独立的，并且独立行使检察权，其地位与法院相等。

因此，对检察人员分类管理具有回归检察职业专业化的优势。

（二）分类管理是回归检察人员法律专业属性的需要。

追求效率价值同时也是正义价值自身所含的要求：

正义和效率在多数情况下是彼此含摄的。

正如波斯纳指出：

“正义的第二种含义——也许是最普通的含义——是效率。

只要稍加反思，我们就会毫不惊奇地发现：

在一个资源稀缺的世界里，浪费是一种不道德的行为。

”任何社会长期低效率的背后必然是正义自身的丧失和破坏，因为，一个社会无论多么公正，如果没有效率，必然导致社会集体的贫困，那么也谈不上存在什么公正，即使有这种公正，也是社会和人们所不取的。

法律效率的实现过程也就是法之正义目标实现的过程，法律效率体现的过程就是法律正义外化的过程。

当代法律的效率价值和公正价值的统一还表现在法律在追求公正价值时，同时也在实现着效率目标，并且把法律效率作为公正价值目标必要的补充。

公正是法追求的永恒价值，但法之公正目标在不同时代又需要以一定具体中介来度量，迟到的正义非正义，在现代法律价值体系中，法的效率价值越来越被用来确证法律制度的公正度。

如果我们脱离法的效率价值来谈论其公正性至多只是一种柏拉图式的理想主义和康德式的先验范畴。

检察人员分类管理制度为检察人员回归法律专业属性提供了制度保障，可以使检察官从事务性工作中解脱出来，在法律专业领域走精英化道路。

事务性工作的分离和专业知识的完善都可以提高法律实施在检察领域的效率。

四、检察人员分类管理的构架设想

检察官职位是指各级人民检察院中依法行使国家检察权的职位；检察事务官是指各级人民检察院中协助检察官履行检察职责的职位，包括检察官助理、书记员、侦查员、司法警察等职务系列；检察行政官是指各级人民检察院中管理行政事务的职位，如政工、行政、文秘、党务、纪检监察等。

但是根据本文已述法理分析，本人认为这种分类方法值得商榷，故作一下架构设想。

1．检察官类

从检察职称层面检察官序列指在最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院从事检察工作，具有检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员职务的检察人员；从检察职务层面检察官序列指从事法律监督和提起诉讼的检察人员；从检察责任层面检察官序列指主诉（主办）检察官和助理检察官。

其中，主诉（主办）检察官和助理检察官为承办检察官，检察长、副检察长、检察委员会委员为督办检察官。

检察人员分类管理要确立以检察官为主导的管理体系，以保证检察权职能的实现。

分类管理不仅要确立以检察官为中心的管理模式，还要为此种模式有效运作提供制度保障，保障检察官阶层有能力主导检察业务和指挥其他检察人员。

选拔出一批让人心服口服的“精英”检察官，保证检察官阶层在全体检察人员中的权威地位。

并要完善主诉办检察官责任制，通过进一步规范权力范围和运作方式，明确责、权、利，增强主诉检察官责任感和荣誉感，使检察官的作用和地位得到更好的发挥。

同时建立检察官助理制度，明确检察官助理服从检察官的统一指挥。

2．检察事务官类

（1）书记官类

作为司法机关中特殊的职业人群，书记官是我国审判机关和法律监督机关的工作人员；担任记录工作和其他有关事项；是一种独立的法律职务，既不同于法官和检察官，也不同于司法机关中从事行政事务的会计、保管、司机、秘书、档案员等工作人员；其职务行为是司法活动的重要组成部分。

相对于检察官的法律职业特征，书记官具有的职业特征更具有事务性。

书记官不能直接行使检察权，但是，书记官又是一种相对独立的职务设置，承担着不同于检察官职能的专门的职能，需具备不同于检察官的职业能力。

应当建立与我国检察官制度相适应的有中国特色的书记官制度，对于书记官，不应与检察官同等要求，而应该建立独立的书记官管理序列，可以根据书记官职务的特点设立相应的职级：

如助理书记官、书记官、副主任书记官、主任书记官、书记长等；实行书记官职务终身制，不准向检察官过渡，根据其工作实绩、工龄变化、学历层次等按序晋升，在实行书记官独立职务序列的同时，可以实行书记官集中管理制度。

（2）技术官类

检察技术人员是指检察机关中专门从事检察技术工作的人员，是以专门科学服务于检察活动的一种职务设置，其主要职能是辅助侦查、配合审查案件，进行检验、鉴定，解决案件中的专门性问题。

检察技术人员按专业可分为法医人员、文检人员、检验人员、视听技术人员、计算机及通讯技术人员等，他们不仅要熟悉检察业务，更要精通有关业务知识。

这类人员应按照国家对专业技术类公务员对待其职称、考核、晋升办法，将其技术职称同工资待遇挂钩。

从事专业技术工作的人员具有自身独特的工作内涵和要求。

应建立一个专业技术系列，将检察机关中具有专业技术职称、从事专业技术岗位的人员纳入单独系列予以管理。

我们按专业技术职务的初、中、高三个等级，套配相应的行政级别待遇，同时，实行评聘分离和“低职高任”等制度，力图营造一个能符合专业人才按专业要求发展的空间，使他们安心本职，定向专业发展，以利于检察机关面向专业人才，推进科技强检。

3．检察行政人员类

（1）司法警察类

反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防由于具有主动性，与强调一体化的侦查行为一样属于行政权，上述部门的司法警察应列入行政体系。

我国《人民检察院组织法》第27条规定：

“各级人民检察院根据需要可以设立司法警察。

”《人民警察法》中规定：

“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关和人民法院、人民检察院的司法警察。

”

可见，人民检察院的司法警察是人民警察的一个警种，他们的职责就是承担相应的参与和协助诉讼的职能，以保证诉讼活动的正常进行，对于司法警察类人员可参照警衔制度发展。

在此有一个理论上的逻辑困境需要解决，即职务犯罪侦查权由司法警察行使后，是否属于检察权？

如果不属于检察权，为什么要检察院来行使?

如果属于检察权，又为什么不能由检察官来行使？

笔者认为，职务犯罪侦查权保留在检察院仍是现实合理的选择。

职务犯罪侦查权不宜由公安机关或行政监察部门行使，因为职务犯罪作为公职人员犯罪，交由属于政府下设机构的公安或监察机关缺乏权威和独立性，极有可能枉纵犯罪，甚至可能滋生新一轮的腐败。

交由单独成立的“廉政公署”虽然能解决权威与独立性不足的问题，但在人民代表大会制度下的中国要新设一个与“一府两院”平行的机构，涉及宪政问题，牵涉面广，不是一时能推行的。

虽然职务犯罪侦查权依然是检察院的职权之一，但其与检察官的司法性不兼容，检察院的职权不一定全部由检察官行使。

侦查权基本上可以归于警察权，检察机关的自行侦查权也应该由检察机关的司法警察来行使，检察权定位于司法机关或法律监督机关，其主要职能是具有司法性质的批捕公诉，检察官应主要行使这些职权。

正如法院定位于司法机关或审判机关，但仍保留执行权,执行权是法院的职权之一，但不属于司法权或审判权，因此执行权应由执行员而非法官来行使。

（2）行政人员类

检察行政人员主要是指为开展检察工作服务的各个岗位上从事办公服务、行政管理、装备管理、生活管理的人员，这些人员主要负责检察机关的政治思想教育、组织人事、机构编制、计划财务装备、经费管理、技术装备、基本建设、后勤服务、交通工具及文秘、档案机要等工作。

检察行政人员并不行使检察权，也不参与司法活动，他们的职责仅是从事检察行政事务性的工作。

法律没有要求这类检察人员具备与检察官完全相同的政治素质、业务素质、任职资格和履行相应的任免程序，套用检察官的管理办法管理检察行政人员也是不适宜的。

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