咸阳市人民调解工作的现状及思考.docx

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咸阳市人民调解工作的现状及思考

咸阳市人民调解工作的现状及思考

咸阳市司法局基层科韩志学

为了研究人民调解制度，指导工作实践，推进社会矛盾化解。

对咸阳市人民调解的相关资料计统计资料进行分析，同时对182个乡镇及近300个分村社区进行了走访调查。

分析了咸阳市人民调解制度的现状及现行纠纷解决机制，进而对其进一步发展提出相应的对策和建议。

此次调查活动针对纠纷当事人、村乡镇调解机构工作人员、镇政府工作人员、村委会成员及部分群众,获得了当事人陈述及司法机构工作人员陈述、发放调查问卷以及查找相关资料，查看了调解案卷以及镇政府人民调解的相关文件资料。

下文将结合具体的调查材料依次对此次调查活动中了解到的人民调解工作在社会生活中的重要作用，分析当前咸阳市人民调解工作的现状及在实际运作过程中出现的问题和完善建议等一一加以论述与说明。

一、当前我市人民调解工作现状分析

随着我市经济、政治体制改革以及社会、文化等各个领域改革的不断深入，新旧体制转轨，特别是社会主义市场经济的发展和建设，社会各个层面的摩擦、碰撞不断产生，构成了纷繁复杂的矛盾。

2009年，90％是经济案件和民事案件，刑事案件仅占10％。

这些变化使新时期的人民调解呈现出许多新特点、新情况，原有的人民调解工作也产生很多变化和不适应的问题。

（一）矛盾纠纷的发生对象在不断变化。

1、随着市场经济的不断推进，人民调解工作调解对象发生变化，调处公民与法人，法人与法人之间的纠纷不断增多。

原来调解范围以个体公民之间纠纷为主，现在市场经济国家、集体、个人利益的冲突，使得人民调解工作既要调解公民与公民之间的纠纷，又要调处公民与法人，法人与法人之间的纠纷，诸如合同纠纷、城市建设、旧房改造引发的拆迁纠纷以及外来打工族与私营老板直接的纠纷引发的社会矛盾等等。

比如（图例一）咸阳市2007-2009年矛盾纠纷发生的对象上看调处公民与法人，法人与法人之间的纠纷逐年增长。

（图例一）2007-2009年乡镇（街道）矛盾纠

纷发生对象及排查化解履行情况

2、调解内容发生变化，市场经济下的矛盾纠纷逐渐增多。

过去，矛盾的成因多是家庭不和、邻里纠纷；在新形势下，随着改革的不断深化和经济的发展，矛盾的焦点集中在合同、干群矛盾等问题上。

信访案件中，70％－80％属于干群矛盾，主要反映有关职能部门或村主任（居委会）主任不民主、不公道、不廉洁、不办事等问题，人民调解的内容已从调处的一般的家庭、邻里纠纷扩大为调处涉及公民权益的纠纷和部分社会矛盾，比如对咸阳2007-2009年人民调解组织化解矛盾纠纷类型进行了分析（图例六），合同纠纷逐年上升，企业转制工人下岗拖欠“三金”和劳务引发的矛盾增多；房屋动拆迁引发的矛盾多发；农村土地征用、承包等问题解决不好引发的矛盾；历史遗留的问题（老山前线退伍军人安置、文化大革命中遗留的问题等）。

另一方面，原来就存在的纠纷类型在新形势下也出现了新的内容，如婚姻纠纷中婚外恋、未婚同居、外来人员婚嫁上海郎、涉外婚姻、邻里纠纷中房屋装修、安装空调经营生意等而引发纠纷。

3、人民调解组织形式，远远地超出了“自治组织”的范畴。

民间自治性质的居（村）委人民调解委员会已不再是人民调解的唯一组织形式182个乡镇、街道的调解委会并非真正的自治性质，从组织形式、成员构成、业务职能和办公场所的混同状况看，乡镇（街道）人民调解并非一个独立机构设置,与民事诉讼法第16条所规定的人民调解委员会有了一定的不同之处。

前者的实质与具体运作程序已经远远地超出了“自治组织”的范畴，由多个部门（如派出所、土地所、工商所、民政办、信访办等）参加的综合体,主任由乡镇党和政府的领导兼任（个别调委会主任由司法所所长兼任）,司法所在具体工作中起主导作用。

目前，人民内部矛盾的调处，除了原有的居（村）民委员会三级网络（即信息员、调解员、调解主任）调处一般的民间纠纷以外，设在乡镇、街道的以司法科所为骨干的调委会，担负起处理较大的、疑难的民间纠纷和一般性的群体性纠纷。

（二）人民调解工作在化解社会矛盾构建和谐社会中存在的不足和问题。

1、调解队伍素质不高，成为人民调解制度发展的瓶颈之一。

在调解程序中，调解员的作用至关重要。

他们根据实际情况可以为纠纷当事人提供会谈场所，成为当事人会谈的和事佬、情绪的避雷针、信息沟通渠道或转换器，或作为当事人的促进者、顾问、现实性代言人、替罪羊、协议的起草人和监督者等，而调解员的精力、法律知识、道德水平政治修养等是影响其作用发挥的关键因素。

由此可见，调解工作的成效与调解人的素质息息相关，而不断提高人民调解员的素质是保证我国人民调解制度适应时代要求的需要。

据统计，咸阳市人民调解员文化程度和年龄进行了统计：

调解队伍年龄偏高、文化层次比较底。

居（村）委调解主任多为妇女、老人占的比例较高，1988年统计，全市的调解主任平均年龄为55.6岁，大专以上文化水平的只占0.1%，高中4%。

要让这些上了年纪的同志为调处日益复杂的民间纠纷而终日奔波，在吃饭有人跟，下班有人等，半夜有人来敲门的状态下工作，无论是体力和精力均不堪重负。

同时在法制化进程不断推进的今天，过去民间纠纷的类型性质相对集中，纠纷情节较为简单，因此调解过程中那种讲讲情、说说理、消消气的方式和手段确曾起了一定的效果。

现在的纠纷相对集中于经济领域、城市建设、劳动争议，是由双（多）方的利益关系而引起的矛盾。

针对这些纠纷，除必要的说情说理外，更多的需要以法律、政策的手段予以调处，需要有一定法律效力的、有组织的调解。

因此，传统的“老娘舅”的调解手段已经很难适应，许多地方出现的矛盾激化、民转刑案件增加以及调处过的纠纷出现反复其原因也正在于此。

经过1995年以来村委会的几次换届，新上任了不少年轻的村长书记。

目前年龄有所下降，文化程度也有所提高，但也不适应当前化解社会矛盾纠纷的需要，2009年全市调解主任平均年龄46.3岁，平均年龄下降了9.3岁；大专以上文化水平的只占0.1%，高中4%。

（图例三）咸阳市人民调解员文化程度比例

2、调解资金严重短缺，是制约人民调解发展的瓶颈之一。

人民调解缺乏物质保证，不能调动广大调解人员的积极性，国家应拨出专项资金保证人民调解制度的正常发展。

我国现行的《人民调解法》、《人民调解工作若干规定》中规定，人民调解委员会的工作经费和调解员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会、企事业单位落实。

司法行政机关通过争取同级人民政府的支持，解决人民调解的指导和表彰经费。

实际上，这种规定在还比较落后的农村形同虚设，有些乡镇政府财政困难，根本没有钱来支持人民调解工作，更不要指望下面的村委会来落实人民调解的工作经费和补贴了。

我国目前大部分村委会和居委会经费都比较紧张，根本不可能拿出足够的经费来保证人民调解委员会的正常运作。

在调查中发现，300个村（居）调委会仅有1个居调委会每年给几十或百余元的工作补贴①，至于调解经费没有一个村（居）列入预算或给予保障。

182个乡镇（街道）调委会由司法所、司法助理员以及乡镇领导兼任，每年有工资外没有任何补贴，办公调查经费也没有。

在调查中发现有的乡镇调委会为了解决这一矛盾，将司法所、法律服务所和人民调解委员会设在一起。

且看对一人民调解委员会主任的调查：

你们为什么把法律服务所和人民调解委员会设在一起？

答：

这也没办法，上级不给经费，我这司法所要维持需要钱，调解纠纷调查要钱，总不能让调解员出吧。

而且根据调查，该调委会的工作多次受到各级政府的表扬，原因是调解矛盾纠纷多，而且及时化解。

可以看出，在解委会受理调解纠纷实实行免费制度，其工作经费和人民调解员的补贴经费也没有纳入乡镇政府的财政预算，而作为基层群众性自治组织的村居民委员会，特别是咸阳市乡村的村民委员会的财力普遍困难，即很难保证调解委会有稳定而充足的经费保障。

必要的工作经费和补贴经费保障的匮乏，影响了农村社区基层人民调解委员会和调解员的工作积极性和主动性，使得纠纷解决效率总体偏低，受理纠纷调解的数量明显减少。

据调查，一些从事人民调解工作多年，具有较丰富的纠纷调解经验，在农村社区具有较高社会威信的调解员，甚至具有乡镇（街道）政府司法行政工作人员身份的司法助理员，都纷纷转岗成为农村基层法律服务所的法律工作者（图例四），主要从事诉讼代理、诉讼文书代书、合同起草等有偿法律服务，人民调解员的角色演变成了其获取诉讼代理案源等有偿法律服务的机会优势。

还有的将长此以往，其作为农村社区基层人民调解委员会调解员的角色，不仅在其自身的观念和行动上逐渐被淡化，而且在其服务的农村社区群

众的普遍观念中也发生了嬗变。

这种现状决定了人民调解组织在解决纠纷过程中的力不从心。

3、村（居）级人民调解委员会已承担了很多职能，乡镇一级人民调解委员会的机构设置缺乏应有的独立性。

在调查的300各村中，有241村支书（村长）不但是人民调委会主任而且兼任村治保会主任（法律上的准确称谓应为治安保卫委员会），有41人是村长和支书各兼一职。

还有的不但兼这两职，还兼任村支秘书、会计、民政、计生、村办企业法人等职务，可谓一肩挑数担，不堪负重的调委会主任要切实履行职责，其效果可想而知。

而且这些调解依靠调解人员的经验、口才、个人魅力以及对公益事业的责任感迥然各异。

乡镇一级的人民调解委员会虽在机构设置上大都有所保留，但都是与乡镇司法所两块牌子一套人马。

近年来，随着“两所一庭”建设的开展，乡镇（街道）人民调解委员会的设置还出现了这样一个新的动向，人民调解委员会与乡镇（街道）司法所在办公场所和业务职能等方面形成了事实上的并合，但人民调解委员会人员在形式大多由乡镇（街道）的多个职能部门联和组成，实际工作由司法所来完成。

从组织形式、成员构成、业务职能和办公场所混同的状况看，乡镇人民调解委员会并不是一个独立的机构设置。

5、基层人民调解委员会的日常工作机制和相关制度不健全，普遍存在程序失范和运行不畅的状况。

在调查中我们发现，182个乡镇（街道）人民调解委员在日常工作制度和相关调解制度都能够上墙公布，而调查的300个村制度上墙公布的为27.9%（图例五）。

对182名乡镇（街道）人民调解人员和300名村居调解人员的调查问卷中，绝大多数乡镇化解纠纷按照专门程序进行，但村居级人民调解委员会缺乏纠纷调解工作程序意识（表六），在纠纷调解实践中并没有严格而完整地执行这些程序性规定，诸如纠纷的受理、纠纷情况的调查、纠纷的调处、纠纷的回访、纠纷调处卷宗档案的管理等程序性工作机制失，实际操作随意而不规范（表一）。

大部分调解工

作缺都以口头的形式结案，没有签订书面调解协议，没有建立书面的调解文书档案，一旦进入诉讼，口头调解缺乏证据效力，不利于双方当事人合法权益的保护，降低了人民调解的公信力。

特别是做为纠纷解决机制的程序设计，是为了确保解人民调解决纠纷的公正有序运行，达到切实的纠纷解决效果为目的。

从调查看，虽然人民调解纠纷解决机制有程序规定，但未得到严格遵循的情况下，影响了我市当事人利用人民调解解决民的一个因素。

（表一）纠纷调处卷宗档案的管理情况

内容

单位

人民调解受理调解登记

人民调解卷宗情况

档案管理

有登记

比率

装订卷宗

比率

有档案管理

比率

182个乡镇调委会

156

85．7%

121

66．4%

163

89．6%

300村（居）级调委会

112

37．3%

34

11．3%

17

0．056%

合计

268

55．6%

155

32．2%

195

40．4%

备注

1、此统计于2005年4月到2008年4月对482调委会进行的统计。

在三年里有所变化在所难免，因此仅作为本次调查使用。

（九）村居基层人民调解委员会缺少通过群众选举产生的人民调解员，提升纠纷当事人对于人民调解的公信力。

从在调查的300个村调委会看，只有2个调解员是通过选举产生的，大多没有采用通过群众民主选举的方式，产生人民调解委员会的委员或调解员。

完全是村支书指定，又极少一部分经过研究聘任。

乡镇（街道）一级的人民调解委员会由于大都与司法所甚至法律服务所两块牌子一套班子，主人由乡镇（街道）领导兼任，其委员或调解员也都是由这几个部门的工作人员兼任，没有由群众选举而进入人民调解委员会工作的委员或调解员，又很少的专职委员或调解员从事人民调解委员会的日常工作。

通过群众民主选举方式产生人民调解员，是保证人民调解委员会群众性和自治性的重要立法体现。

农村基层人民调解委员会的成员构成，缺少通过群众选举产生的人民调解员的现状，不仅会在农村社区群众的观念上逐渐淡化对农村基层人民调解委员会的群众性和自治性的认识，而且有可能加速其管理和运作机制行政化的走势，使其作为乡镇政府行政职能机构的色彩更加浓郁。

四、加强人民调解工作的思考及建议。

（一）加强人民调解委员会的建设

人民调解制度的重构和完善离不开人民调解委员会的重构和改善，因此，必须加强对我国人民调解委员会的建设。

1、对我国人民调解委员会的组织设置进行合理调整。

建立社会纠纷调解中心，重组街道人民调解委员会，建立跨地域新型调解组织和市场化纠纷解决机制。

一是将现有的乡镇街道人民调解委员会更名为社会纠纷调解中心，由党委政府统一领导、综治办组织协调，以司法为民为依托、有关职能部门参加的合力解决重大、疑难矛盾纠纷的调解工作机制。

二是从村级调委会抽调经验丰富的文化程度比较高的人民调解员或吸收部分具有法律知识的大中专毕业生重组乡镇街道人民调解委员会，负责调处居村委会调解不了上交、以及跨地区、跨单位的民间纠纷。

有效地将民间纠纷解决在基层，解决在萌牙状态、解决在激化之前。

2、提高人民调解员的素质，建设一支职业化的人民调解员队伍。

人民调解员的素质对人民调解工作有着重大的影响，甚至在某种意义上可以说关系着调解工作的成败。

因此，提高人民调解员的素质，建立一支专业化的人民调解员队伍，对人民调解工作来说至关重要。

逐步实现人民调解员的选任制，实行以聘任制为主的人民调解员选拔机制。

严格人民调解员准入，提高调解员素质。

二是尝试推行首席人民调解员制度。

人民调解组织可以有针对性选聘一定数量的首席调解员。

首席调解员一般具有一定的法律知识，并且具有丰富的生活经验，为人正派，品德高尚，他们在调解过程中可以被委任为主任调解委员，以“传、帮、带”的形式培训其它调解员，提高人民调解的威信，增强人民调解的效果。

3、落实人民调解员的待遇，提高人民调解员的报酬。

有劳有酬是人民调解员职业化的内在含义，任何一种职业化的劳动都必须要获得相应的报酬，人民调解也不例外。

而我国现行的人民调解员的报酬待遇是大部分无法保证，几乎是一种义务劳动，严重挫伤了人民调解员的调解积极性，不利于人民调解工作的健康发展。

所以，必须保障和提高人民调解员的待遇报酬，吸引更多诸如法学家、律师、退休教授、法官等优秀人才参与到人民调解队伍中来。

通过定期举办多种学习班，交流会等形式来加强对人民调解员岗前、岗中、岗后的培训，提高其法律政策水平、知识修养以及调解技巧。

五是加强对人民调解员的监督考察，提高他们的社会责任感。

人民调解员要接受社会各界的监督，严于律己，保持高尚的道德情操。

司法行政机关要定期对人民调解员进行考核评议，明确奖惩机制。

（二）规范调解业务制度，切实保障当事人的权益。

开展调解工作时要严格遵循依照法律和政策调解、自愿平

等、尊重当事人诉讼权利的“三项原则”，遵循各项调解程序和纪律。

尽快实现调解委员会标牌、印章、人民调解标识、程序、制度、文书“六统一”。

按要求健全岗位责任、例会、考评、业务登记、调解回访记录、统计和档案管理等制度。

其中要特别重视的，一是提高人民调解协议书的规范化水平，这是人民调解协议具有法律约束力的基础和前提。

我市各类调委会尤其是农村的调委会，要就此进行专门的学习、培训，保证调解协议书的内容、格式符合有关法律法规的要求。

二是要规范档案管理，完善案卷的保管、整理，扭转目前一些地方调解统计中存在的标准不统一、漏报、甚至不报的现象。

三是建立调解协议引入公证制度，赋予人民调解协议强制执行的效力。

在村级建立法律顾问室时，设立公证办理工作站，公证人员定期驻村办理人民调解协议（一个月来2-3次），办理通过人民调解达成的协议进行公证。

四是将人民调解期日制度写入人民调解法，促进调解效益的最大化。

对当前人民调解既没有规定调解确定的期日，也未规定调解的期限日。

这就对人民调解效益优势的发挥产生潜在的隐患，也不利于督促人民调解及时公正地进行调解。

所以，未来我国人民调解制度也应借鉴国外和我国台湾地区的经验，规定调解期日，促进调解效益的最大化。

但具体规定几日适当，应作进一步的实证考查。

五是规定告知制度。

人民调解委员会应当将纠纷受理范围，调解程序等注意事项予以公告，使人民群众都能充分了解、认同人民调解委员会的调解范围和操作流程，便于人民群众尤其是当事人能及时参加，作好准备，利用人民调解制度。

六是确定人民调解程序以不公开进行为原则。

因为人民调解主要解决的是私权纠纷，追求纠纷的圆满解决，以便维护双方长久的交往关系，保护当事人的个人隐私，商业秘密等。

七是规定在人民调解程序中当事人最低限度的举证责任，以及一些必要的惩罚措施，但具体程度有待进行进一步的实证探讨，其前题是人民调解程序灵活性优势依然明显，决不能异化为另一种诉讼程序。

（三）建立财政支持及激励表彰机制，激发调解工作热情。

政府对调解工作的支持是对社会管理的一种合理投入，也是对属地民众的一种责任。

借鉴湖南省衡阳市，计划在全市范围内建立人民调解员抚恤金制度，确定抚恤金的抚恤对象是所有在岗的人民调解员。

抚恤金的来源主要由财政预算的经常性经费节余提留部分来解决，同时，还向社会募集一部分；浙江建德市政府参照纠纷难易程度和实际工作量，对乡村人民调解员实行等级不同的奖励标准等经验；江苏街道以政府购买服务的方式，与“人民调解李琴工作室”签订协议，每年出资12万元为辖区内居民购买专业化的民间纠纷调解服务，由其承担街道40%普通纠纷的调解且成功率达95%以上，疑难纠纷90%且成功率达80%以上。

笔者建议我们建立政府购买民间纠纷调解服务工作机制。

保证从村级调委会抽调经验丰富的文化程度比较高的人民调解员或吸收部分具有法律知识的大中专毕业生调解员工资补贴的同时，将人民调解工作、培训、宣传、表彰、硬件建设等经费以专项列入财政预算，落实到位，并根据工作发展逐年增加，从而保障人民调解工作的有效开展。

同时，市级和各县市区要根据财力情况将普法经费列入财政预算，并足额保证。

尽管“购买”这一用语仍可以商榷，但政府购买的思路却无疑具有非常重要的意义。

主要在于：

其一，强调政府职能与民间调解之间性质的区分，避免政府或行政机关与民间社会组织功能的混同。

其性质是政府通过资金投入对人民调解进行支持、扶助和利用，在不改变人民调解原有性质和运行方式的前提下，通过资金投入提供其生存发展的条件。

这种方式不是直接用政府主持或者直接投资的方式，不同于通过财政拨款装备政府自身的机构和职能，也不是对国家司法资源的投入，而是通过出资“购买”，由政府资助扶持鼓励调解的积极作用与发展，从而为当事人提供便捷经济的纠纷解决方式，促进纠纷解决机制的多元化。

同时使人民调解的民间性和社会性与政府的行政解决有了明确的区分，符合小政府大社会的治理原则。

（ 四）引导基层自治，为民众提供法律服务。

通过建立法律顾问室制度，支持和指导人民调解工作，使其承担起辖区纠纷解决功能的同时，还能有效地实现对基层社区的控制和指导。

人民调解功能的发挥，既可以避免纠纷升级、扩大或久拖不决，减少诉讼，又有利于维护当事人的权益、维护社会稳定，通过塑造良好的社区人际关系提高社会道德和凝聚力，进而维护正常的社会秩序和法治环境。

因此，政府通过建立法律顾问室制度加以支持人民调解是符合公共利益的。

同时，向民众提供这种服务本身既是政府的责任或义务，同时也是一种明智之举。

因为通过提供优质服务引导民众积极利用调解，维护其权益，比放任纠纷发展，完全推诿于法院更符合现代治理的思路。