农地非农化过程中的土地增值收益分配研究下.docx

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农地非农化过程中的土地增值收益分配研究下

农地非农化过程中的土地增值收益分配研究（下）

——基于土地发展权的视角

2013-03-1214:

47:

40　　　来源：

《经济地理》2012年第10期

　　土地储备中心的生地经土地平整等基本建设之后成为待出让熟地，这是一个由土地开发资本投入导致的人工增值过程。

基准地价反映了城市待出让熟地（在广州指完成“五通一平”标准建设的熟地）的平均价格。

基准地价是根据土地市场及土地价格状况进行适时调整的，年度基准地价能较好地反映农民对当前土地非农化开发的期望价格水平，因此在本文中以按地类进行平均后的基准地价作为计算农地发展权价格的基础。

　　土地经出让后转化为待开发市地，土地出让价格和基准地价之间的差异即市地发展权的价格，其价值增值也源于规划用途的变化等外部因素，属于自然增值。

　　开发商（或土地使用者）将待开发市地转化为成熟的房地产产品首先是一个人工增值的过程，开发商所获土地收益应等于它投入的土地开发资本在社会平均利润率下的利润所得。

此外，这一过程中一般也会出现外部性因素导致的地价上涨（属于土地自然增值，本文对此不做详细探讨），这一部分增值应以土地税收的形式收归政府所有。

也就是说，房地产开发商通过土地开发投入获得的收益，应与其在社会经济其他领域的任何投资所获收益在性质上没有区别，即开发商不应参与土地自然增值的分享。

　　2.3土地增值收益的测算与分配

　　2.3.1土地增值。

以某被征农地区域为考察对象，从土地征收到出让过程中产生的土地增值△V为土地出让价格Vb与土地原农业用途市场价格Va之差：

　　△V=Vb-Va

（1）

　　2.3.2土地农业用途市场价值与农地社会保障的测算。

土地农业用途市场价值可用收益还原法进行折算：

　　式中：

A表示农地年净收益；ga表示农地利用效益的年增长率；r表示折现率；t为农地使用剩余年期。

　　假设被征地区域范围内的全体农民平均年龄为a；m表示男性人口占总人口的比例；w表示女性人口占总人口的比例，则农地所提供的人均养老保障价值Y1可用下式计算[11]：

　　式中：

Y1ma、Y1wa分别为年龄为a的男性公民和女性公民养老保险费趸交金额基数。

Mt表示按照月保险费领取标准的基本生活费；Me表示月保险费基数。

　　农地提供的人均医疗保险Y2为：

　　Y2=Y2ma×m+Y2wn×c（4）

　　式中：

Y2ma和Y2wa分别为a年龄男性公民和女性公民医疗保险费趸交金额。

　　失业保险价值测算，按照从失地到退休这段时间均领取最低生活保障来进行计算。

　　Y3=M×（Tm×m+Tw×w）（5）

　　式中：

M为年最低生活保障额；Tm和Tw分别为男性农民和女性农民距离退休的年龄。

　　征地区域内农地提供的人均社会保障总价值为：

　　Ya=Y1+Y2+Y3（6）

　　假设征地区域内人均农地面积为Aa，被征地面积Ae，被征土地的总社会保障价格为：

　　Y=Ya*（Ae/Aa）（7）

　　2.3.3基于土地发展权的土地增值分配。

设被征土地农地发展权和市地发展权价格分别为F1，F2，待出让熟地的平均价格（可通过对区域内不同用途和级别土地的基准地价进行加权平均得到）为

对生地进行“五通一平”基本建设的成本为E，则有：

　　农民和政府应获得的土地增值收益V1，V3为：

　　V1=F1+Y=

-E-Va+Y（10）

　　V3=F2-Y=Vb-V-Y（11）

　　假设自农地征收至房地产出售的全过程中房地产开发机构的资本投入为I，社会资本平均利润率为α，则开发商应获得的土地增值收益V2为：

　　V2=I*（1+α）（12）

　　3关于广州市土地增值收益合理配置方案的理论估算

　　以广州市（包括10区2市）2008年被征农地作为研究整体，应用上述模型对广州市土地增值收益的分配进行理论估算。

统计变量和参数来源于2008—2010年度广州市统计年鉴，广州市国土资源与房管局相关统计数据和基准地价标准，广州市财政局预算执行报告，广东省统计年鉴及太平洋保险公司相关社会养老、医疗保险行业标准及其他相关政策规定。

　　3.1农地市场价格与社会保障的测算

　　2008年，广州市农业增加值为1003488万元，扣除中间投入成本和税费后，平均每亩净收益为3267元。

2006—2008年广州市年均农业净收益年均增长率为11.59%。

折现率用安全利率加上风险调整值方法。

安全利率取2006—2008年中国人民银行1年期存款储蓄利率均值3.02%，风险调整值参照消费价格指数（广东省2006—2008年物价指数增长率均值为3.7%），由此估算折现率为6.72%。

以土地承包经营期为限确定农地剩余使用年限仍为30年，采用收益还原法求得土地农业用途的市场价格17.00元/m2。

　　2008年，广州市乡镇人口总数454.42万（按现行人口统计口径，农业人口无法反映真实的农村人口数量，本文以乡镇人口代表拥有集体所有土地的农村人口），平均年龄为38岁，男女性别比为50.58：

49.32，人均农地面积1.73亩。

　　本文按中国太平洋保险公司太平盛世·长寿养老保险A款（60岁领取）和长健医疗保险A款（保至70岁）缴费标准中的趸缴金额折算农地社会养老保险和医疗保险价值。

测算农地失业保险价值时，按照从土地征收到退休这段时间被征地农民均处于失业状态而领取最低生活保障进行计算。

广州市农村最低生活保障是根据物价指数进行调整的，本文采取2009年最低生活保障标准人均271元/月。

由此计算出2008年广州市全部农地为农村人口提供的人均社会养老保险、医疗保险和失业保险价值分别为：

　　Y1=（9844×50.58+10768×49.42）×271÷100=27914.83元

　　Y2=1310×50.58+1115×49.42=1213.62元

　　Y3=271×12×（22×50.28+17×17）=63507.73元

　　全部农地提供的人均社会保障价值为92636.18元，单位面积农地提供的人均社会保障价值为80.43元/m2（53623.23元/亩）。

　　3.2土地增值的分配

　　根据2008年广州市基准地价标准，商业用地分为10级（容积率约为2.5），居住用地分为8级（容积率约为2），工业用地分为6级。

因为高等级土地供应量少而低等级土地供应量多，本文采用较中位土地等级偏低一级的基准地价作为该类用地的平均地价，并以2008年全市居住、商服、工业用地出让面积比作为加权数进行平均，计算可得2008年全市出让土地的平均基准地价为897.27元/m2。

扣除土地基准价中所包含的“五通一平”成为约300元/m2[12]，农地发展权价格为597.27元/m2；农民应获得的土地增值收益为农地社会保障价格和农地发展权价格之和，即659.70元/m2。

　　由于金融危机的原因，2008年广州市土地出让未能完成计划，共出让土地8.29km2，获得土地出让金总收入为173.51亿元，计算可得市地发展权价格为1196.73元/m2。

政府在土地征收到出让阶段应获得的土地增值收益为市地发展权价格与农地社会保障价格之差，即1116.30元/m2。

　　开发商应获土地收益依据单位面积房地产开发投资的收益进行匡算。

由于房地产开发投资的阶段性和不平衡性，房地产开工面积并不与当年土地出让面积完全一致，为了消除年度间误差，本文采用2007、2008两年的数据（房地产开发固定资产投资总额分别为7038031万元、7634024万元，国有土地出让面积分别为13.21km2、8.29km2）进行加权平均，估算出2008年广州市单位面积房地产固定资产投资额为6823.18元/m2。

以2008年全市规模以上工业成本费用利润率7.25%为社会平均利润率，估算当年房地产开发商应获土地增值收益为494.68元/m2。

　　3.3估算结果分析

　　从收益分配比例来看，从土地征收到出让过程中产生的土地自然增值为1776.00元/m2，土地人工增值为300元/m2，农民与政府所获土地增值收益的比为37.14∶62.85。

　　从土地征收到房地产出售的全过程中，如果不考虑土地出让后的土地自然增值，则农民、开发商与政府应所获土地增值收益比为29.05∶21.79∶51.84。

　　可以粗略估算土地出让后的政府土地税费收入，即为建筑企业利税额（据统计为722.26元/m2）与利润额之差，227.58元/m2，因此政府实际所分享的土地总收益为：

1116.30+227.58=1343.88元/m2，如此，从土地征收到房地产出售的全过程中，农民、开发商与政府应获的土地增值收益比则为26.40∶19.80∶53.80。

　　4结论

　　由于土地用途的多功能性、产权转移过程的复杂性、土地增值来源的多样性，确定土地增值收益分配和土地赔偿方案非常困难。

中国现行的制度安排进一步加剧了土地增值收益分配中的矛盾和不公。

重建土地增值收益分配的理论根基，探讨土地增值收益分配的科学测算方法，是土地增值管理迫切需要解决的问题，本文尝试在该领域进行了探索性的研究，主要观点和结论为：

　　第一，农民和政府不直接对土地开发进行投资，其所获土地增值收益来源于土地自然增值，政府应作为公众代理人管理土地自然增值，土地所有人应基于土地发展权分享土地自然增值。

开发商不应参与土地自然增值收益的分配，其所获土地收益来源于资本投入利润，在性质上属于人工增值。

这样的土地增值分配方案，体现了土地增值收益来源与分配的对等性、产权利益维护与外部性增值收益归公的基本原则。

　　第二，农民、开发商和政府分享土地增值收益的理想比例是农民约占25%—30%，开发商约占15%—20%，政府约占50%—55%。

我国土地增值收益的现行分配格局与这一理想比例相去甚远，如2010年修订调整的《广东省征地补偿保护标准》仍然依据农地产值确定补偿标准，最高一级农地的补偿标准是133.65万元/hm2（133.65元/m2），最低一级的补偿标准是30.2万元/hm2（30.2元/m2），远低于本文计算所得的广州市农地发展权价格579.27元/m2。

　　第三，对被征农地的补偿标准应以土地产权收益为基础，将农地发展权的平均价格作为制定征地补偿标准的依据符合通过市场机制对被征农地实施补偿的改革方向。

我国现有的农地补偿标准是建立在土地农业用途收益的基础上，农地补偿标准适用的基本依据发生了根本偏差。

　　第四，以建立在基准地价基础上的农地发展权价格对农地进行补偿，符合公平原则。

目前，对于广州、深圳这样的大城市，土地补偿标准不一的现象已经非常突出，某些边缘地区的农地获得的征地补偿很低，而靠近城市中心区域却出现了由于土地拆迁补偿而产生的千万元户甚至是亿元户。

靠近中心区的农地产权所有人获得远高于边远地区的补偿标准是不合理的，因为前者并没有比后者付出更多的社会劳动。

以农地发展权价格作为“平均价格”对农地进行补偿，有利于解决“意外收益—收益损失”困境。

　　本文研究尚存在不足之处，一是只考虑了正向增值问题，未考虑利益受损（负增值）情形，二是对土地出让后进行房地产开发阶段的土地增值研究不够深入，未详加考察这一阶段土地自然增值的机制和测算方法；其三，仅利用统计数据针对区域土地增值分配的整体情况进行了研究，其优点在于获得了较有价值的理论估算结果，缺点在于欠缺个案的分析验证。

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南京农业大学博士学位论文.2011.

　　作者简介：

朱一中（1969—），女，湖南宁乡人，博士，教授。

研究方向为土地资源管理、城乡规划与管理。

E-mail:

zhuyizhong@。

　　（作者：

华南理工大学公共管理学院朱一中浙江大学公共管理学院曹裕）