老工业基地调整改造思路和对策.docx

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老工业基地调整改造思路和对策

老工业基地调整改造思路和对策

东北老工业基地主要以能源、原材料、机械工业为主，集中了大量国有资产和国有大中型骨干企业，在社会主义工业化和现代化建设进程中，为建设独立完整的工业体系和国民经济体系做出了历史性的贡献。

　　一、东北老工业基地调整改造存在的问题

八十年代以来，国家通过采取财政、信贷、投资等政策措施支持东北老工业基地的调整改造。

特别是"九五"后期实行债转股政策、运用国债资金拉动内需的政策，由于东北地区国有经济比重和制造业比重均较高，得到政策上支持的力度相对较大。

总体上看，东北地区老工业基地调整改造取得了一定成效。

其主要表现是，东北地区总体经济增长速度与全国平均水平基本同步；经济结构调整初见成效，高新技术产业比重上升，传统产业整体技术水平有所提高，资源性城市产业替代取得了一定成效；所有制结构的战略性调整迈出步伐，国有经济比重有一定幅度下降，国有企业"三年解困"的任务基本完成；对外开放取得新的进展，引进外资规模逐步扩大，吸收和利用外资质量有新的提高，对老工业基地的结构改造和体制创新产生了不可替代的促进作用；基本建立起社会保障体系，对产业结构调整、国有企业改革提供了保障。

但是，九十年代以来，在新一轮经济结构调整和深化体制改革的进程中，东北地区老工业基地未能抓住机遇，像上海、青岛、武汉等老工业基地一样在改革开放和改造调整方面取得突破。

相反，受各种因素的影响和制约，东北老工业基地改革开放和结构调整的步伐相对滞后，成为当前体制矛盾和结构矛盾最为突出的地区。

（一）产业结构调整缓慢，新兴产业比重过低

东北地区老工业基地整个经济结构中，第二产业特别是工业所占比重较高。

经过近二十多年的改造调整，传统产业为主的产业结构仍然未能有较大改变。

其主要表现是，第一，传统产业比重仍然居高不下。

第二，具有广阔市场前景和增长潜力的高新技术产业总值规模小，比重低，缺乏对经济增长的整体带动作用。

（二）产业竞争能力下降，市场份额逐步萎缩

面对国内经济发展和市场总体环境的阶段性变化，老工业基地的经济结构、产品结构、企业组织都未能相应地进行适应性的调整，技术水平也未能得到相应的提升。

因此，东北地区老工业基地原材料与装备工业主导产品的地位相对下降。

以辽宁省为例，在"一五"时期的主要产品中，钢、生铁、纯碱、烧碱、变压器的产品占全国的一半以上，原煤、原油、电、水泥、平板玻璃产量占全国的三分之一左右。

改革开放近二十年来，辽宁老工业基地的大量传统优势产品竞争能力下降，市场份额逐步萎缩。

具有竞争力的产品是提高市场占有率的保证。

东北老工业基地的产品普遍缺乏竞争力。

从技术装备水平和产品结构看，多数国有企业的设备、工艺严重老化，自主发展的产业基础有所削弱；多数国有大中型企业初级产品多，深加工产品少，高附加值、高技术含量的产品比重偏低，质量难以保证。

从企业组织结构看，"大而全"、"小而全"普遍存在，企业规模达不到合理的经济批量，企业之间的专业化协作水平低，上下游一体化程度差。

从人力资源能力来看，老工业基地曾经具有的技术力量正在散失，各层次人才后继乏人。

从企业本身的能力看，多数国有企业债务、冗员和社会负担包袱沉重，加上近年业大批下岗职工形成的就业压力，已经不堪重负。

以上多方面的弱势状况导致产业竞争能力基础性下滑，从根本上制约着东北老工业基地的发展。

（三）资源面临全面枯竭，缺乏后续替代产业

从可持续发展的角度看，东北老工业基地部分重点地区的矿产资源（如煤矿、森林）已经完全枯竭或濒临枯竭，面临着必须全面转产的局面。

部分地区矿产资源的开采成本也大幅度上升，失去了原有的经济优势（如油田）。

以黑龙江省为例，省内几大自然资源优势正在迅速弱化乃至消失。

如：

年产量占全国石油产量一半的大庆油田的可采储量只剩下30%，仅有7.45亿吨，到2020年年产量只能维持到2000万吨左右，开采成本将在目前已经很高的基础上大大提高；省内四大煤炭生产基地即鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河已经面临煤炭资源枯竭或大量关井的局面；我国最大的森林工业基地伊春，16个林业局当中已经有12个无木可采，可采的成熟林只剩下1.7%，可采木材不足500万立方米。

再以辽宁省为例，目前辽宁煤炭产量已经下降到全国第9位，十年内现有35座国有重点矿井将报废11处，煤炭生产能力将由现在的3681万吨逐步减少到2676万吨。

同时，由于国内新的资源区资源产量增加，以及国外进口石油、铁矿石等资源量加大，导致国内众多品种的资源性产品由过去的短缺转为过剩，从而进一步加剧了东北老工业基地资源性产业地位的下降，并影响到产业的可持续发展与地区的社会稳定。

资源性工业城市的经济随着资源减少而走向衰落具有必然性，及早培育新兴产业则是战略之举。

而新兴产业的崛起，不仅需要资金、技术的支持，更需要灵活和市场竞争机制。

如轻型加工工业具有广阔市场前景，资金投入相对较少，能够解决较多就业。

但是，市场竞争相对激烈，需要灵活的机制，适合民营经济发展。

东北老工业基地由于国有经济比重高，体制改革相对滞后，以及多年来重型产业结构惯性发展的影响，导致后续新兴产业发展严重不足，使整体经济增长面临着后劲乏力的严峻形势。

（四）国有经济比重过高，民营经济发展不足

在传统体制下，政府往往重视国有经济和大型企业、忽视非国有经济和中小型企业，重视资本密集型产业、忽视劳动密集型产业。

这种政策倾向导致政府在人力、物力、财力的流向上存在很大的"倾斜"性。

从东北老工业基地来看，经济发展过程中对国有独资的单一企业依赖过大，导致政企不分、市场经济成分发展迟缓。

而从产业进入的角度来看，在东北老工业基地中占有高比例的重、化工业大都具有资金密集的特征，客观上进入壁垒很高，新的所有制成分很难从产业内部独立地生长起来。

体制与产业的两方面结合，更加限制了具有活力的市场经济成份的成长和发展壮大。

以辽宁省为例，全省非公有制经济、中小企业、劳动密集型产业的发展很不充分。

到1998年底，全省国有经济的比重仍然高达66%，较全国高出16个百分点，就业比重也相对较高。

相比之下，非公有制经济无论从产值比重还是就业比重均明显偏低。

这直接导致整体经济缺乏吸纳就业与推动经济增长的重要能力。

这一方面限制了国有经济在结构调整中大量富余人员的分流空间，抑制传统产业劳动生产率的提高；另一方面，也直接影响了经济发展的动力和活力，使经济发展步入恶性循环而难以自拔。

（五）地区收入差距扩大，社会稳定问题增多

总体上看，东北老工业基地的经济增长速度保持了全国大体相当的水平。

但是，一方面经济效益相对较差，一定的增长率未能带较高的附加值。

另一方面，东北地区很多老工业城市，如黑龙江省内的重点城市，以及辽宁省的本溪、抚顺、阜新、鞍山等城市，大量企业开工不足，经济下滑，亏损面大，下岗、失业人员多，居民可支配收入水平低，地方财政收支平衡和社会保障与稳定的难度很大。

如黑龙江省伊春市，自1995年以来每年市财政收入仅有100万元左右，全市人均财力不足万元。

这些财政收入绝大部分用于支付财政负担的工资，无力再进行培育后续产业或替代产业的投入，更影响了科研开发及教育事业的发展。

特别是辽宁作为工业强省，曾经在吸纳就业与增加居民收入水平上居于全国前列。

但是，从表4来看，目前东北老工业基地已经落后于中西部地区某些省份，在全国处于后进地位。

二、加快东北老工业基地调整改造的思路与措施

（一）推进老工业基地调整改造的思路

1、结构调整、制度创新和技术改造，配套进行，同步推进。

结构调整是企业实施制度创新和技术改造的外部条件。

不进行结构调整，适度缩短国有经济的战线，就不能集中力量和有限的资源对有产业发展前景、有竞争优势和对国民经济有重大影响的国有企业进行制度创新和技术改造；就不能打破老工业基地在产业结构上偏重工业、偏生产性、偏资源消耗性和在所有制结构上过分倚重国有经济的格局。

制度创新是结构调整和技术改造的内在动力。

不进行制度创新，企业难以从根本上转换机制，难以成为名副其实的市场主体和形成现代企业法人治理结构，技术改造和技术创新缺乏制度保障和机制保证。

技术改造是结构调整和制度创新的物质基础。

不进行技术改造，企业没有竞争力和发展后劲，结构调整和制度创新的成果难以巩固。

2、积极发挥政府作用，促进改革与发展同步进行。

我国正处于体制与结构双重转轨的过渡时期。

对于我国这样一个处于转型期的发展中国家来讲，一方面要把过去采用行政手段指导和调节经济运行的方式转向利用市场机制配置资源，同时根据加入WTO后的政府职责，在经济领域逐步减少政府行政干预。

另一方面，我国又面临着发展中国家通过产业升级提高竞争力以实现工业化任务。

由于我国市场机制发育不完善，产业发展的外部环境和主体都存在不尽合理的地方。

在这种情况下，需要政府充分发挥组织协调作用。

特别是东北地区老工业基地的改造，必须要在充分发挥市场机制和市场主体作用的基地上，注重政府的引导和主导作用，采取有力度措施，推进结构的战略性调整。

3、加强政府内部分工协调，明确中央、地方和部门各方责任。

在现行管理体制下，东北老工业基地的结构调整涉及到中央、地方、部门（包括全国性公司）及企业等各个方面。

为了避免因条块分割而造成体制障碍，调整结构所涉及的各主管方面应各负其责、协同合作。

中央政府的主要职责是：

负责对东北老工业基地进入全国500强的大型企业的重组、改造；负责对老工业基地内的重大基础设施的建设进行规划、协调工作；对建立统一、规范的社会保障体系担负起总体筹划和转移支付的工作；负责制定相关的优惠和扶持政策。

地方政府应负责地方工业企业的重组、改造及成为中央大企业配套服务企业的企业组织工作；应与中央政府共同建立社会保障基金；应负责搞好本地的投资环境，包括完善的基础设施、服务体系和政策环境，以利对内外开放、吸引投资。

部门和行业应负责钢铁、有色、石化及机械等行业中大企业集团的跨地区整合、重组及在技术开发、建立战略联盟等方面的跨地区协作。

（二）应当采取的对策措施

1、调整国民经济布局，促进非国有经济发展。

东北老工业基地的产业结构调整要与国有经济布局调整相结合。

坚持"有进有退"的原则，进行国有经济布局和所有制结构的重组。

国有资本要向关系国有经济命脉的重要行业、关键领域集中，向大型企业集中，向优势企业集中。

根据东北老工业基地国有经济的整体布局情况，应根据不同企业采取不同的经济结构调整战略。

对大型国有骨干企业采取保障政策。

主要是为少数必保的大型骨干企业创造良好的外部经营环境，提高在国内外市场上参与竞争的能力。

通过降低企业所得税，减轻企业税务负担；支持下岗职工社会保障体系的建设，减轻企业的人员负担；支持债转股、国债贴息项目，减少企业的债务负担；支持主辅资产分离，优化企业资本结构等措施，保障大企业全面提高自身竞争力。

对一般竞争性领域采取退出政策。

为解决国有经济比重过高，国有资产质量差的问题，不再继续保持东北老工业基地国有经济原有的领域与数量，使国有经济逐步的退出一般竞争性领域，将有限的、分散的国有资产向关键性领域转移与集中，以提高东北老工业基地国有经济控制力。

对各类非国有经济采取放开政策。

应当消除一系列体制障碍，争取在放开搞活私营经济与中小企业方面有大的突破。

鼓励非国有经济吸收国企下岗职工与扩大经营规模，鼓励非国有经济通过租赁、股份合作、收购等方式参与公有企业转制，鼓励非国有经济大力兴办高新技术产业和与大中型企业配套企业，牵动型农产品深加工、环保型和资源综合利用型企业，促进老工业基地产业结构调整。

2、重振产业优势，提升产业竞争力。

（1）充分发挥高新技术产业对经济结构的优化升级作用。

东北老工业基地目前初步形成了以电子信息、自动化、生物技术、新材料、节能与环保为主导的高新技术产业群体完全有条件在自我创新和参与传统产业的改造中求得发展。

要创造条件，加大体制创新和技术创新的力度，促进高新技术产业加快发展，形成新的经济增长点。

同时，充分发挥高科技产业对传统产业的渗透、传播与带动作用，鼓励高新技术产业主动为传统产业输送高新技术及现代管理方法，移植高新技术产品，带动传统产业升级。

传统产业也要为高新技术产业发展提供必要的生产设备、一定的试验条件，以及必要的生产原材料等配套服务与支持，共同促进结构调整改造。

（2）发展机电工业，形成具有国际竞争力和广泛带动作用的生产体系。

一是要以重大建设工程为依托，以积极消化吸收引进技术为主要途径，努力提高机电产品、尤其是技术装备、关键零部件及控制系统生产企业的技术开发和创新能力。

积极争取西部重大基础设施建设中所需大型成套设备的定货合同，争取国家通过买方信贷和政府采购方式扩大对东北老工业基地机械工业的支持力度。

二是在交通运输设备、电子及通讯设备制造业、机械制造等行业国产化方面有所作为。

抓住国家大力强调振兴我国装备工业的有利时机，争取承担能源（如核电）交通（如地铁）等大型国产化依托项目的装备制造方面的任务，加大技术改造力度以推进产业升级。

（3）通过改组、改造，提高原材料工业产业素质和发展后劲。

一是压缩过剩和效益低下的生产能力。

对于技术落后、附加值低、没有市场的小塑料、小钢铁、小化工、小火电、小建材等，要大力关、停、并、转。

二是对于大型骨干企业要进行较大幅度的企业整合，在省与市的协调下，推动钢铁、石化等大型企业由建立战略联盟逐步发展到建立大型企业集团，三是要增强产品开发能力，以开发一批具有国际竞争力的高档产品作为企业的立业之本，形成具有开辟新的经营领域或相关技术的实力。

如钢铁工业，重点提高装备水平和工艺技术水平，搞好精深加工，增加品种，提高产品质量和档次，降低成本，提高效益。

石油化工行业，要大力发展深加工产品、精细化工，加紧研究利用俄罗斯天然气，增强石油化工的可持续发展能力。

（4）积极发展农产品加工业和有优势的消费品工业。

发挥农业资源优势，鼓励提高各类农副产品的加工、保鲜、贮藏、销售业的规模经济水平与技术水平，增加农业产业化的附加值，重点发展玉米淀粉及深加工、饲料工业、肉类加工，积极发展木材深加工、特色纺织和服装。

发展特色经济，加强新产品、新技术研究开发，促进消费品的升级换代。

发挥东北老工业基地交通便利和区位优势，发展与韩国、日本、俄罗斯国家的经济联系，积极开拓国际市场。

3、区分不同类型，完善老工业基地的城市功能。

老工业基地的结构调整如何与城市功能完善很好结合是一项重大的课题。

东北老工业基地比较有代表性的工业城市实际上分为不同工业类型，因此，完善东北老工业基地的城市功能必须因地制宜，不能走单一模式的路子。

（1）中心工业城市应加大"退二进三"的力度。

沈阳、哈尔滨、大连、长春、吉林等中心城市与老工业基地，应当从过去的以第二产业为主逐步转向发展第三产业为主，把与中心城市功能不相符的、与省会城市未来发展相矛盾的、不能充分体现级差地租要求的产业逐渐外迁、关闭，同时要大力开拓研发中心、金融中心与贸易中心与交通枢纽的功能，以改变进一步发挥其中心城市的综合服务及辐射、带动作用。

（2）单一资源性城市应强化多样化发展。

抚顺、阜新、鸡西、吉林市等城市，主要依靠开采、加工本地矿产资源发展起来的资源型城市，应当按照现代化城市的要求，一方面大力发展农副产品加工业等特色经济以及其他都市轻型消费工业，另一方面要大力发展生活服务业，完善现代化城市所应具备的各种功能，以改变长期存在的"靠煤吃煤"、"靠钢吃钢"的单一产业结构。

（3）原材料基地城市应消除功能缺陷。

对于鞍山、本溪、齐齐哈尔等主要是原材料工业和机械工业为主体的老工业基地，应通过发展商贸、金融、信息网络、文教娱乐、房地产开发等服务业，并加强城市基础设施建设来完善、充实城市功能，以改变作为工业基地的城市重生产、轻服务、轻城市建设的状况，从而扩展经济发展的空间，拓宽就业门路。

4、制度资源分享政策，培育扶持替代产业。

一是实行国家支持下的转移就业政策。

目前，东北老工业基地的产业单一的资源开发型城市，面临资源已经或即将枯竭的问题，替代产业培育、下岗人员安置等问题争待解决。

在统支统收的旧财政体制下，没有给地方预留资源枯竭时发展替代产业和安置失业人员的资金，因此靠地方自身难以解决这些问题。

中央应考虑给予资金补助。

对于资源条件恶劣、替代产业难以形成的地方，应考虑城市人口外迁。

二是实行国家与地区的资源分享政策。

目前，东北的石油、煤炭、有色金属、林木等资源丰度已经明显下降，从长远来看面临着产业替代的任务。

为了防止产业替代过晚带来的问题，建议国家作为一项重要的扶持政策，在东北资源性地区或产业实行资源分享政策，如允许东北的石油大部留在地方使用，同时，加大国家财政对资源的转移支付力度。

对资源枯竭或衰退性产业转产项目替代产业的培育给予税收、信贷、引资方面的政策支持。

5、中央政府采取政策支持老工业基地结构调整

"十五"期间，中央政府要采取有力措施和优惠政策，积极支持东北老工业基地的结构调整。

（1）加大中央财政的转移支付力度，减轻老工业基地财政上缴比例。

中央财政建立老工业基地结构调整基金。

在新的投融资体制条件下，探索由中央、地方为主、企业和社会共同分担老工业基地结构调整的投入，逐步建立老工业基地结构调整的产业基金或新型资金运营体系。

（2）由中央政府掌握的重大装备国产化项目、高技术产业化项目等，按照"同等优先、适当放宽"的原则向东北老工业基地倾斜。

优先考虑东北老工业基地的产业投资基金试点。

（3）加大对东北老工业基地国有企业改革、改组的支持力度，债转股、兼并破产、技改贴息、封闭贷款等政策，重点向老工业基地倾斜。

（4）建立煤炭、军工、森工、有色金属等衰退产业退出援助机制，设立专项用于人员安置、再就业培训，以及冲销呆坏帐。

　　作者：

　　来源：

新华网

　　编辑：

曹曦